PPP模式下公辦養老機構的民營化研究

田 萍

(淮陰工學院 人文學院，江蘇 淮安 223003 )

隨著我國人口老齡化程度的不斷加深，養老成為社會普遍關注的民生問題。習近平總書記在十九大報告中指出，“積極應對人口老齡化，構建養老、孝老、敬老政策體系和社會環境，推進醫養結合，加快老齡事業和產業發展”。近些年來，我國養老機構建設得到了快速發展。公辦養老機構在履行基本養老服務職能、承擔特殊困難老年人集中養老任務等方面，發揮了重要作用，但也面臨著一些問題，需要改革、發展和創新。

1 PPP模式下公辦養老機構民營化的緊迫性

1.1 老齡化程度的不斷加深提高了對養老機構的需求

根據聯合國人口署規定，當一個國家和地區60歲及以上老年人口數占人口總數比例10%，或者65歲及以上人口占人口總數比例達7%時，即步入老齡化社會。2000年，我國第五次全國人口普查顯示，60歲以上的老年人占人口總數的10.46%[1]，標志著我國步入了老齡化社會。《中華人民共和國2018年國民經濟和社會發展統計公報》顯示，截至2018年底，我國60周歲及以上人口達24949萬人，占總人口的17.9%，其中65周歲及以上人口達16658萬人，占總人口的11.9%。國務院《關于印發國家人口發展規劃(2016-2030年)的通知》(國發〔2016〕87號)指出，“十三五”時期，60歲及以上老年人口平穩增長，2021-2030年增長速度將明顯加快，到2030年占比將達到25%左右，其中80歲及以上高齡老年人口總量不斷增加。預計到2050年前后，我國老年人口將達到峰值4.87億，占總人口的34.9%。其中，到2020年，失能老人將達到4200萬，80歲以上的高齡老人將達到2900萬[2]。

為了應對不斷加深的人口老齡化，《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要(2016-2020)》提出積極應對人口老齡化，健全養老服務體系，建立以居家為基礎、社區為依托、機構為補充的多層次養老服務體系。機構養老雖然處于補充地位，但在現代社會養老服務體系中發揮著重要作用，具有不可替代性。尤其是高齡、失智、失能、半失能等生活不能自理的老人，對養老機構有著更加迫切的需求。因為他們在生活照料、醫療、康復、護理等方面都有著與其他老年群體不同的需求，需要特定的設施和專業化的服務，這些是家庭、社區養老方式難以提供和保證的，而養老機構最突出的優勢就是設施和服務的專業性，能夠為老年人提供專業化的照護服務。

1.2 公辦養老機構的供給與老年人的需求不相適應

公辦養老機構分為公辦公營、公辦民營、公建民營三種運營模式。《關于深化公辦養老機構管理體制改革的意見》(京政辦發〔2015〕8號)指出，公辦公營是指政府擁有養老機構所有權，并行使運營權的運營模式；公辦民營是指政府通過承包、委托、聯合經營等方式，將政府擁有所有權并已投入運營的養老機構的運營權交給企業、社會組織或個人的運營模式；公建民營是指政府通過承包、委托、聯合經營等方式，將政府擁有所有權但尚未投入運營的新建養老設施的運營權交給企業、社會組織或個人的運營模式。薩瓦斯(E.S.Savas)認為，民營化指“更多依靠民間機構，更少依賴政府來滿足公眾的需求”[3]，公辦民營和公建民營都是養老機構的民營化方式。

我國養老機構整體經營狀況不佳，據《中國養老機構發展研究報告》顯示，被訪的257家養老機構中，48.1%基本持平，32.5%虧損，有盈余的僅占19.4%[4]。《老齡藍皮書：中國老齡產業發展報告(2014)》顯示，截止2013年底，中國各類養老服務機構中，公辦養老機構約占72%[5]。公辦養老機構普遍存在的問題，主要有服務對象偏差,收住的老人大都是生活能自理的老人，失能半失能老人入住難；入住率偏低，大量床位空置，造成養老資源的浪費；管理方式僵化，行政色彩濃，市場化不夠，養老服務水平不高；公辦養老機構迫切需要深化改革。PPP(Public-Private Partnerships)模式下公辦養老機構的民營化，是指采取承包、租賃、委托管理、聯合經營、購買服務等模式，將公辦養老機構的所有權和經營權分離，不改變產權基礎，由社會力量管理運營。PPP模式是政府履行公共服務職能方式的轉變，是目前公辦養老機構改革普遍采用的方式。

2 PPP模式下公辦養老機構民營化的可行性

2.1 PPP模式下公辦養老機構民營化的政策基礎

為了推動公辦養老機構的民營化改革，民政部、財政部等相關部門頒布了一系列的政策文件。2000年，國務院辦公廳轉發民政部等部門的《關于加快實現社會福利社會化意見的通知》(國辦發〔2000〕19號)，首次提出社會福利社會化的指導思想、目標和總體要求，開啟了我國社會福利社會化的進程。2013 年，國務院發布《關于加快發展養老服務業的若干意見》 (國發〔2013〕35號)，明確提出要“開展公辦養老機構改制試點”。同年，民政部發出《關于開展公辦養老機構改革試點工作的通知》(民函〔2013〕369 號)，提出推行公辦養老機構公建民營和探索提供經營性服務的公辦養老機構轉制成企業。

2014年，財政部發布《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》(財金〔2014〕76號)，這是我國財政部推廣PPP以來所頒布的第一份正式文件，也是我國官方首次提出PPP概念。隨后，《國家發展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》(發改投資〔2014〕2724號)明確指出，政府和社會資本合作(PPP)模式是指政府為增強公共產品和服務供給能力、提高供給效率，通過特許經營、購買服務、股權合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關系。2015年，民政部等十部委聯合發布《關于鼓勵民間資本參與養老服務業發展的實施意見》(民發〔2015〕33號)中指出，“鼓勵民間資本參與機構養老服務”，首次提出養老服務的PPP方式，PPP與養老服務相融合。2017年，財政部、民政部、人力資源社會保障部聯合印發《關于運用政府和社會資本合作模式支持養老服務業發展的實施意見》(財金〔2017〕86號)，鼓勵政府將現有公辦養老機構交由社會資本方運營管理。2019年，財政部發布《關于推進政府和社會資本規范發展的實施意見》(財金〔2019〕10號)，提出優先支持養老等基本公共服務均等化領域有一定收益的公益性項目。

2.2 PPP模式下公辦養老機構民營化的實踐基礎

在國家相關政策的指導下，PPP模式下公辦養老機構民營化的改革實踐也在層層推進。2014年9月，全國省級民政部門確定第一批124家公辦養老機構改革試點單位，我國公辦養老機構的改革實踐正式啟動。2015年5月，國家發改委官網首度發布PPP 項目庫。PPP 推介項目包括基礎設施、養老項目、旅游開發、保障房等類型，共計1043個項目，總投資1.97萬億元。其中，養老服務項目共有38個，總投資20億元[6]。2016年8月，民政部辦公廳、發展改革委辦公廳聯合印發了《關于開展以公建民營為重點的第二批公辦養老機構改革試點工作的通知》(民辦發〔2016〕15號)，重點對公建民營的范圍、實施方式等內容作了規定。2017年，確定第二批116家公辦養老機構(含農村特困人員供養機構)改革試點單位。

伴隨著PPP模式下公辦養老機構民營化的推廣，學者們結合各地的實踐進行了有益的總結和探討。在中國知網-中國期刊全文數據庫內同時搜索PPP和養老機構，共有52篇相關文章。其中，有16篇文章結合具體地區分析PPP模式在養老機構建設中的應用，研究最早開始于2014年，主要集中在北京、上海、云南、內蒙等11個省、自治區和直轄市的養老機構；有3篇文章對具體的公辦養老機構的PPP經營模式進行了深入研究，包括劉啟慧、巢小麗和朱露露等作者。這些研究為PPP模式下公辦養老機構民營化實踐提供了可以借鑒的案例，為這項改革奠定了可靠的實踐基礎。

運用PPP模式，吸引社會資本參與公辦養老機構建設，可以緩解政府財政的壓力，分散投資經營風險，充分發揮社會資本在經營管理方面的專業性，提高養老機構的運行效率，是當前解決我國公辦養老機構問題的有效方式，也是創新之舉，是未來養老機構發展的必然趨勢。

3 PPP模式下公辦養老機構民營化面臨的挑戰

3.1 公辦養老機構的公益性受到挑戰

在傳統體制下，我國公辦養老機構一直是以城市“三無”、農村“五保”老人作為主要服務對象，只要老人符合救助條件就可以無條件享受養老服務。公辦養老機構由政府投資和經營管理，工作人員都是行政或事業編制，服務定價偏低，社會信任度高，公益性是公辦養老機構的本質特征。

PPP模式下公辦養老機構的民營化，實行政府和社會資本共同合作，強調兼顧養老機構的公益性和盈利性。英國經濟學家亞當·斯密的理性經濟人假設理論認為，人的行為動機根源于經濟誘因，每個人都是爭取自我利益最大化的理性追求者。社會資本也一樣，逐利性是其最本質的屬性，也是其投資經營的動力，追求利潤是第一位的。PPP模式下，民營化后的公辦養老機構日常管理一般都由社會資本運營，政府從原來的建設者、投資者、管理者等等轉變為監督者，主要行使宏觀調控和監督的職能，這一轉變符合PPP模式的理念，也是現代的經營管理方法。但伴隨著社會資本經營自主權的擴大，服務對象、收費價格等都會偏離公益性的要求，公辦養老機構的公益性受到了挑戰。

3.2 公辦養老機構的持續性受到挑戰

長期以來，公辦養老機構是我國社會福利事業的重要組成部分，屬于政府的公共服務，承擔著社會養老保障的“托底”功能，在養老事業中占據著不可或缺的地位。公辦養老機構關注的是社會效益，以及對社會穩定和發展所發揮的作用，不考慮是否盈利，發展雖然緩慢，但持續性是可以保證的。

PPP模式下公辦養老機構的民營化，養老機構依然必須堅持公益性，必須承擔著城市“三無”、農村“五保”，以及生活困難的高齡、失智、失能、半失能老人的養老服務，這些老人沒有收入或收入水平很低，支付能力很弱，市場利潤的空間不大。養老機構建設和運行需要投入大量的資金，社會資本都希望盡快收回成本，而由于服務群體的特殊性，資金回收速度較慢，1-3 年就可以回收投資的機構所占比例只有4.6%，62.4%的機構需要10年以上才能夠回收投資[7]，社會資本面臨著較大的風險和壓力。另外，政府領導人的更換、國家政策的變化等都會給雙方合作的養老機構PPP項目帶來一定的不確定性。為了降低風險，社會資本往往會急功近利，不對養老機構的經營進行長期規劃。有的還會降低服務質量，以獲得較高的利潤，這都會對老年人的利益造成損害，不利于養老機構的持續良性發展。如果最后雙方合作持續不下去，社會資本就會中途撤資，停止合作，養老機構的持續性受到了挑戰。

3.3 公辦養老機構的產權歸屬受到挑戰

一直以來，公辦養老機構都是由政府投資興建，土地由公共部門劃撥。養老機構的產權，即所有權、占有權、支配權、使用權、收益權和處置權是統一的，歸國家所有。而且，在這樣的體制下，公辦養老機構的經營管理也是由國家單獨直接掌握，不僅產權清晰，而且國有資產不容易流失。

PPP模式下公辦養老機構的民營化，使得養老機構的產權歸屬變得復雜。政府不再是養老機構唯一的投資主體，社會資本也投入建設資金、專業技術等，成為投資者。在PPP模式下，養老機構的產權開始共有，財產的五項權利可以互相分離，所有權的權利主體是財產所有者，但是占有權、使用權、收益權和處置權的權利主體有可能是非所有者[8]。政府長期以來一直追求社會效益最大化，不同于社會資本追求經濟效益最大化，對于養老機構的市場化經營沒有經驗。PPP又是個新事物，更需要一個學習和適應的過程，合作中政府容易處于相對被動的一方。另外，PPP模式下，養老機構一般由社會資本進行運行管理，政府不直接參加養老機構的經營，合作雙方存在著信息不對稱，政府對養老機構資產、利潤等的監管有一定的困難。管理不善的話，容易造成公辦養老機構產權模糊不清,產權歸屬受到了挑戰。

4 推進PPP模式下公辦養老機構民營化發展的對策

4.1 明確規定公辦養老機構應有的服務對象

新自由主義代表人物弗里德里奇·哈耶克(Friedrich August Hayek)把社會保障分為有限的保障和絕對保障，有限的保障是“抵御嚴重物質貧困的保障”，絕對保障是“確使某人或某些人獲得一定生活水平的保障”。他主張有限的保障，“向那些因自身無法控制的情勢而蒙受極端貧困或饑饉的人提供某些救濟，早已被視為社會的一種責任”[9]。我國現在是發展中國家，政府的財力和資源是有限的。履行“托底”保障基本職能，這是公辦養老機構義不容辭的責任和義務。PPP模式下公辦養老機構民營化，仍然必須服務于對養老服務有剛需的、且沒有能力在市場上購買養老服務的老年群體。只有堅持正確的服務對象，才能保持公辦養老機構的公益性。

要保證民營化之后公辦養老機構的服務對象符合要求。首先，國家政策文件中必須明確規定服務對象。2015年，北京市發布《關于深化公辦養老機構管理體制改革的意見》(京政辦發〔2015〕8號)，規定公辦公營養老機構服務于城市“三無”、農村“五保”老人，以及經濟困難的、計劃生育特殊困難的、為社會做出重要貢獻的的孤寡、失能、高齡老年人，履行好政府“托底”保障職能。公辦民營、公建民營養老機構要至少保留20%的床位，用于接收基本養老服務保障對象。其次，政府職能部門必須加強監督和評估。一般養老機構更傾向于收住經濟狀況良好，生活能自理的老人。所以，政府要全過程掌握對公辦養老機構的監督權，特別是對養老機構“托底”保障情況的監控。政府要建立老年人能力評估和經濟狀況評估制度，對申請入住公辦養老機構的老人進行評估，根據評估結果決定是否準許入住公辦養老機構，評估可以采用向第三方購買服務的方式進行。

4.2 明確給予公辦養老機構合理的資金回報

經濟學家保羅·薩繆爾森(Paul A.Samuelson)的提出了公共物品(產品)理論，按照這一理論，養老機構屬于準公共產品，兼具公益性和市場性，其供給一般由政府和市場一起承擔。按照這一理論，公辦養老機構的資金回報主要依靠政府補貼和“使用者付費”共同實現，合理、可持續的投資回報機制可以充分調動社會資本的參與熱情，這是吸引社會資本投資養老產業、促進 PPP項目成功運營的關鍵[10]。合理的資金回報使得公辦養老機構能平穩持續運行，保證養老服務供給的質和量，從而有效滿足老年人的養老需求。

要保證社會資本基本的、穩定的利潤空間，首先，必須要擁有健全良好的法制環境。政府要制定完備的、操作性強的PPP模式投資養老機構的法律政策，政府和社會資本的合作要依法而行。合同是PPP項目的核心，政府和社會資本必須簽訂合同，用法律來約束彼此的行為。合同要明確約定各方在合作中所享有的權利、承擔的義務、違約的責任，約定社會資本的最低利潤水平，不足的時候通過政府購買養老服務或者財政補貼、稅收優惠等方式幫助社會資本實現投資的收益。其次，要通過有效舉措保證社會資本的收益。在資金回報中，政府的補貼是比較重要的一部分，它是養老機構穩定的經濟來源。政府的補貼要科學化，盡量集中、有針對性，把有限的資金用在政府“托底”的服務對象上。補貼過于分散，就不能起到支持和鼓勵養老機構發展的作用。對承擔“托底”保障職能的公辦養老機構進行政府財政補貼，補貼發放時按照入住政府保障對象的實際人數，而不是按照床位數。對于沒有政府保障對象入住的公辦養老機構不發放補貼，實行于民辦養老機構一樣的政策，共同參與市場競爭。

4.3 明確保證公辦養老機構清晰的產權歸屬

公辦養老機構都是由政府投資興辦，占地面積比較大、房屋寬敞，硬件設施相對來說都比較好。通過PPP模式對公辦養老機構進行民營化改革，養老機構的國有資產的歸屬必須予以明確。目前公辦養老機構的改革，主要是對管理體制進行改變，基本不涉及產權的性質改變。從各地的政策導向與實踐來看，大部分地區包括北京、天津、浙江、河南、四川、山東等省市，在推進公辦養老機構改革、轉制的過程中，現階段主要推進的仍然是以轉變管理體制為主的改革[11]。

要保證公辦養老機構的產權，首先，要建立科學的資產管理制度，保障國有資產。如北京市首家采用 PPP 模式經營的養老機構——恭和老年公寓，政府規定設立養老機構管理發展資金，該資金由運營方每年按照不低于國有固定資產投資的2%留存；建立風險保障金，運營方以押金形式向所有權方一次性繳納國有固定資產投資1%，主要用于運營方造成的設施設備異常損壞的賠償，運營方異常退出的風險化解等[12]。其次，要嚴格公辦養老機構的資產財務管理制度，增加透明度，防止弄虛作假。公辦養老機構的建設遵循實用適用原則，避免鋪張豪華。政府可以引入第三方監管，政府依據第三方評審報告對引入的社會資本進行監督。如北京恭和老年公寓委托第三方監督評估機構每個月對公寓進行評估，這項評估會涉及許多方面，包括老人入住率、設備安全性、飲食居住條件、工作運行狀況以及財務狀況等。

PPP模式下公辦養老機構的民營化，在我國剛剛起步，面臨著諸多問題和挑戰，采取科學合理的對策可以提高養老機構服務水平，提升養老服務供給質量，推動PPP模式在我國養老機構服務領域的應用可持續發展。