論數字貨幣交易平臺的法律監管

從宇乾

(貴州財經大學 文法學院，貴陽 550025)

2013年，監管部門就明確了比特幣為特定虛擬商品，并多次發文強調比特幣具有極高風險性，禁止金融機構參與和開展比特幣相關業務。為整治市場，規范交易所行為，我國監管機構封殺了包括比特幣在內的所有數字貨幣，關停了境內所有交易所[1]。盡管采取了一系列措施，但數字貨幣交易亂象并未得到根治。因此，監管部門需要探索推動交易平臺合法化的路徑，重新將數字貨幣交易平臺納入法律監管范圍。

1 數字貨幣交易平臺現狀

數字貨幣交易平臺主要提供數字貨幣的行情信息和交易服務，是數字貨幣所有權轉移和兌換其他幣種的主要途徑。根據數字貨幣交易平臺的運行模式，可以將數字貨幣交易平臺分“中心化”交易平臺和“去中心化”交易平臺兩種。我國已經關停全部交易平臺，因此，國內投資者使用的交易平臺注冊地、辦公地和服務器所在地多位于國外。當前，數字貨幣交易平臺有著數字貨幣關聯犯罪頻發、投資者權益難以得到保護等諸多亂象。

1.1 數字貨幣交易平臺運行模式爭議

當前，主流的數字貨幣交易平臺以“中心化”為主要特征。這種特征與數字貨幣發行的“去中心化”背道而馳，且存在因平臺跑路、內幕交易和黑客進攻而導致的投資風險，因此，許多“區塊鏈”信仰者和投資者提出要構建“去中心化”的交易平臺，但其并未成為數字貨幣交易平臺的主要運行模式，主要因為三方面原因。

首先，大部分數字貨幣持有者持有數字貨幣的原因，是追求投資利潤而非堅定信仰。數字貨幣因其總量恒定、具有高度匿名性的特征，得到了投資者的青睞。當前數字貨幣的挖礦成本迅速提高，投資者很難通過個人電腦獲取數字貨幣，因此，數字貨幣發行的“去中心化”對大部分投資者而言并無實際意義。投資者對交易平臺的選擇，主要在于平臺的安全性、穩定性和便捷性。因此，除了少部分堅定的“去中心化”支持者外，大部分人對交易平臺的運行模式并無特別要求。

其次，“去中心化”交易平臺增加了投資者的交易成本。一方面，“去中心化”交易平臺并不成熟，可能面臨交易速度較慢、交易堵塞的問題。而數字貨幣的價格波動極大，幾分鐘的時間就足以決定投資者的收益，因而投資者并不愿意承擔這種風險。另一方面，“去中心化”交易平臺對投資者個人的綜合素質提出了更高的要求，投資者需要額外學習私鑰公鑰等一系列嘗試，對投資者來說較為復雜。

最后，“去中心化”交易平臺可能造成監管困難。數字貨幣有著高度匿名性，一旦運用到犯罪上去，監管部門很難跟蹤，因此，大部分國家的監管機構是通過與“中心化”交易平臺合作，對數字貨幣的進出進行跟蹤。而“去中心化”交易平臺意味著投資者無需向平臺注冊登記個人詳細信息，如果犯罪人利用這一特性實行犯罪，會給監管部門帶來巨大的監管困難。

綜上所述，“去中心化”數字貨幣交易平臺并不因數字貨幣發行的“去中心化”而具備特別優勢，而其帶來的高交易成本和監管困境也使其喪失了與“中心化”交易平臺同臺競爭的可能性。

1.2 數字貨幣關聯犯罪頻發

數字貨幣從誕生之日起，就和違法犯罪活動緊密相連，數字貨幣交易平臺存儲大量數字貨幣和法幣，也引起了犯罪分子的覬覦，數字貨幣和交易平臺也成為了詐騙份子騙取財物的新手段。這三種類型的犯罪，是監管部門反對交易平臺合法化的最主要依據。

經過“幣圈”數年間的“挖礦軍備競賽”，普通投資者已很難通過家用電腦“挖礦”直接獲得數字貨幣。為了迅捷的獲得數字貨幣，投資者利用平臺通過人民幣來兌換其認為有投資前景的數字貨幣。同時，投資者也可以反向操作，將數字貨幣兌換成人民幣并取出。這就給了犯罪分子以可乘之機，犯罪分子通過上述方法，獲取犯罪資金并從事非法活動。數字貨幣本身具有高度匿名性的特征，而處于監管真空中的交易平臺也疏于對投資者的信息進行甄別，因此，數字貨幣交易平臺會留有庇護犯罪的印象。

數字貨幣交易平臺代投資者持有大量錢幣，同時平臺本身也持有大量錢幣，這就極易吸引黑客的注意。“國際上的大型交易平臺也時有受到攻擊而導致財產損失或系統癱瘓的事件發生，為了免受網絡攻擊，維護系統的穩健應當是虛擬貨幣交易平臺的最大義務”[2]。然而，數字貨幣交易平臺的準入門檻較低，各平臺的安全性和穩定性也參差不齊。當出現交易平臺系統出現漏洞或者遇到黑客主動襲擊時，投資者在交易平臺賬戶上的錢幣可能遭受損失。

數字貨幣交易平臺容易成為詐騙的手段。平臺的上線幣種有比特幣等主流幣以及大量山寨幣和代幣。山寨幣，是在主流幣開采難度大、缺乏暴漲空間、技術層面上存在漏洞等情況下，很多技術實力雄厚的開發者模仿比特幣的原理，號稱做一些改進或者優化，推出的虛擬貨幣。代幣(即ICO)，是公司募集投資人手中比特幣、以太坊等主流幣，并兌換成公司發行的新型數字貨幣，其運作模式與證券市場的IPO類似。山寨幣在理論上有代替比特幣從而暴漲的可能性，但在實踐上缺乏投資價值。而ICO的發行，多是犯罪分子以金融創新之名行詐騙之實，缺乏資金管理和項目進度的信息披露，風險極大。監管部門禁止任何組織和個人從事代幣發行融資活動，并將其發行ICO的行為定義為詐騙。然而，目前各大交易平臺仍然普遍上線山寨幣和ICO，投資者很容易上當受騙。此外，更有犯罪分子以吸收投資者錢幣為目的，偽造管理人員信息、虛報公司注冊地址，將平臺服務器架設國外，虛假宣傳吸引投資者將錢幣儲存在平臺賬戶之中。2013年，當時交易量全國排名第四的GBL交易平臺管理團隊集體消失，卷款跑路，給投資者帶來的經濟損失高達2000萬人民幣[3]。

1.3 投資者合法權益得不到有效保護

我國的數字貨幣投資者可能有數以百萬計,數量龐大的投資者，相對于交易平臺處于完全的劣勢地位，投資者合法權益難以得到法律有效保護。首先，投資者通過訴訟方式維權的成本極高；其次，平臺操縱數字貨幣價格、內幕交易等嚴重侵害投資者合法權益的行為也不能得到有效規制；最后，平臺對投資者個人隱私的保護也存在著諸多問題。

我國《民事訴訟法》規定起訴必須要有明確的被告，但是數字貨幣交易平臺的管理層身份、注冊地等關鍵信息都可以造假，當出現投資者權益受到侵害時，投資者因難以確定被告，也就很難以訴訟的方式獲得法律救濟。即便可以獲悉被告身份，我國數字貨幣交易平臺的注冊地點、辦公地點、主要財產都在國外，投資者的維權成本極高，可能會面臨判決勝訴卻難以執行的風險。

數字貨幣交易平臺通過內幕交易等手段操控價格，攫取暴利已經不是新聞。大型的數字貨幣交易平臺，依靠收取手續費即可盈利頗豐，且上線的幣種市值受到投資者廣泛信任，一般不會通過上述手段侵害投資者權益。而小型的數字貨幣交易平臺可以上線市值較小、僅在一個或數個交易平臺上線的數字貨幣，通過較少的資金就可以人為操控幣價的大漲或大跌，從而低買高賣或做空做多來牟取暴利。同樣，交易平臺可以通過隱匿可能影響幣價的關鍵信息，進行內幕交易，損害不知情的投資者利益。

數字貨幣本身具有高度的匿名性，理論上可以較好地保護個人隱私，然而數字貨幣平臺作為高度中心化平臺，卻有可能泄露投資者個人隱私。“2014年，全球最大比特幣交易平臺Mt.Gox遭遇大規模比特幣盜竊案件，網站存儲的涉及比特幣的身份信息被轉移到黑客手中。2015年，比特幣論壇BitcoinTalk受網絡攻擊，攻擊者竊取了49.9萬用戶數據，包括用戶名、電子郵箱、密碼、生日、保密問題”[4]。即使平臺有意識對投資者的個人隱私進行保護，在平臺的安全性不夠或者黑客進行攻擊的情況下，投資者的個人隱私就有可能被泄露。同時，部分不良數字交易平臺會主動泄露投資者個人信息牟利，以交流數字貨幣等為由邀請投資者加入“數字貨幣交流群”，推銷山寨幣和代幣。

2 數字貨幣交易平臺困境的原因分析

對我國數字貨幣交易的亂象進行剖析，可以發現很大程度源于監管部門對交易平臺的簡單關停。“以法律規范對經濟秩序與金融市場保護功能失控為代價，實現比特幣‘虛擬商品’市場與實體經濟、金融市場在政策或者法律規范上的關聯性與風險性切割”[5]。對數字貨幣交易平臺的禁止，在一定程度上加劇了經濟秩序和金融安全的失控。具體的表現就是域外的平臺準入門檻過低可能會引發黑客盜竊等情形；平臺疏于對平臺用戶身份的識別，誘發洗錢和不法融資等情形；缺乏對平臺運營模式的監管，致使平臺上線毫無價值的ICO和山寨幣，以及通過內幕交易和操控物價牟取暴利等行為。

2.1 交易平臺的準入門檻低

各國對數字貨幣監管策略不盡相同。馬耳他、塞舌爾等國注重加密貨幣的發展潛力,從而營造有利于加密貨幣發展的監管環境；摩洛哥、埃及、孟加拉等國完全禁止加密貨幣交易阻止其發展；相對保守的國家和地區針對加密貨幣可能引發的風險采取針對性的監管措施；更多的國家和地區對加密貨幣持觀望態度, 僅提示加密貨幣可能產生的風險，無具體監管措施[6]。交易平臺可以選擇尚無法律監管的國家進行注冊，再面向國內的投資者提供服務。這些平臺的安全性和運維能力都可能存在問題，容易發生黑客入侵等事件對投資者和平臺本身造成損失。

2.2 交易平臺客戶身份識別制度的缺失

交易平臺匿名性的特點，使交易者可以每次都生成新的秘鑰進行交易，并通過不斷變換自己的公鑰地址，很好地隱藏自己的身份，避免他人或監管部門的追蹤。監管部門對匿名的數字貨幣錢包進行破解和追蹤，難度極大。然而，交易平臺具有“中心化”的特征，掌握著大量的賬戶交易信息，同時它也是各種洗錢和不法融資等犯罪活動的關鍵一環。交易平臺如果執行嚴格的客戶身份識別制度，對投資者的賬戶和錢包進行實名登記，監管部門可以做到有的放矢，節約執法成本，即避免在“去中心化”數字支付系統不受法律監管的區域耗費執法資源而集中執法力量監測比特幣交易平臺的疑似洗錢犯罪行為，規范比特幣交易所洗錢線索報告義務的履行[7]。應當說，正是法律對平臺客戶身份識別制度的缺失，使得交易平臺成為犯罪工具，最終造成了洗錢和不法融資等犯罪活動的泛濫。

2.3 交易平臺運行缺乏規制

首先，缺乏對平臺上線幣種的規制。平臺除了允許主流幣上線外，還會上線若干的山寨幣和代幣。因為缺乏平臺對上線幣種的規制，平臺就可能明知山寨幣和代幣并無價值或者存在極大風險，為賺取收益交易費用而仍然將其上線且提供交易服務。其次，缺乏對交易平臺進行信息披露的規制。大部分的交易平臺未能提供及時準確的信息披露，這就給投資者帶來諸多風險。一方面，平臺可能對其管理層、公司注冊地、平臺運行資質等重要信息造假，誘使投資者信任交易平臺并進行投資。一旦平臺出現“卷款跑路”、被盜等情形時，投資者和政府部門難以根據平臺披露的信息進行起訴或者追責。另一方面，平臺在運行過程中，對存在高度投資風險、有退市風險、有暫時停止提幣等情形的數字貨幣缺乏信息披露，嚴重影響投資者進行理性投資行為，可能給投資者帶來巨大投資損失。最后，平臺通過內幕交易等方式操控幣價的行為缺乏規制。平臺理應是一個客觀中立的第三方平臺。然而，由于缺乏規制，平臺可以通過其掌握的內幕消息和后臺資料，自己單獨或者聯合莊家操控幣價大漲或者大跌。在此過程中進行低買高賣、買空賣空等手段，牟取暴利。

3 對我國數字貨幣交易平臺進行法律監管的建議

3.1 提高交易平臺的準入門檻

提高交易平臺的準入門檻，就是對交易平臺的準入采用行政許可模式。具體而言，就是平臺在經營業務前，必須向中國人民銀行和證監會申請特殊牌照；中國人民銀行和證監會對申請平臺的安全性、穩定性、資本規模、主要股東和高管的信譽等信息進行實質性審查后，頒發特殊的牌照；平臺取得牌照后，才能正式從事數字貨幣交易業務。

數字貨幣交易所的經營業務和運行模式，與我國的證券交易所和期貨交易所十分相似。根據《證券法》《證券交易所管理辦法》和《期貨交易所管理辦法》對交易所成立需要經國務院或證監會批準方可成立的有關規定，可以認為監管部門對證券交易所和期貨交易所的準入都是采取行政許可模式。因此，從形式上考察，數字貨幣交易平臺的準入以行政許可模式為佳。對數字貨幣交易平臺進行法律監管的國家，無一例外地要求企業在進行數字貨幣業務前，必須向有關監管部門申請特殊的執照。美國的比特幣衍生產品交易平臺需要向美國商品期貨交易委員會(CFTC)提出申請，日本的比特幣交易平臺需要日本金融廳(FSA)和財政部的授權。有基于此，對數字貨幣交易平臺的準入采取行政許可模式較為適宜。

關于牌照的頒發機關，各國規定不一。日本通過《資金結算法》和其他相關法律的修正案，要求從事比特幣等數字資產交易的平臺必須進行登記，只有獲得牌照的公司才能設立交易所，開展兌換、存款等服務，其牌照頒發機構為日本金融廳(FSA)[8]。我國監管部門為否定數字貨幣的貨幣性質，將其定義為特定的虛擬商品，在形式上似乎與商品期貨類似，由商品期貨主管部門即證監會負責頒發牌照。然而，數字貨幣除具有“特定的虛擬商品”性質外，還存在諸多金融屬性，容易帶來洗錢、不法融資等風險。鑒于此，由中國人民銀行對數字貨幣交易平臺進行監管也是應有之義。因此，建議牌照由中國人民銀行和證監會共同頒發。

3.2 執行身份識別制度

執行客戶身份識別制度，就是平臺按遵循“了解你的客戶”(Know Your Customer,以下簡稱KYC)原則，依法收集必備信息，采取合理措施識別、核驗客戶真實身份，確定并適時調整客戶風險等級；對于高風險客戶，從業機構應當采取合理措施了解其資金來源，提高審核頻率。對數字及貨幣交易平臺而言，就是要求平臺強化對客戶身份的盡職調查和驗證工作，對數字加密貨幣交易者實施全方位的監測與評估，并做好客戶身份與交易資料的保存與上傳工作；平臺要加強反洗錢工作的日常檢查，并對大額可疑交易進行報告[9]。

強化對客戶身份的盡職調查和驗證工作，就是要求交易平臺對投資者實施嚴格的實名登錄制度，平臺賬號綁定投資者身份證號、銀行卡號和數字貨幣錢包地址。2018年，日本對《犯罪收益轉移預防法案》進行修訂，將虛擬貨幣交易機構列入“特定事業者”，要求實施更加嚴格的KYC政策，對賬戶持有人強化審查，嚴格實施實名登錄制[10]。然而，實名登錄制仍存在漏洞，即犯罪分子借用或盜用他人的身份資料完成平臺賬號的注冊，并進行違法活動。現有的實名認證只能辨明身份證號的真偽，卻無法辨別其是否是持證者本人，造成注冊身份難以核實[11]。在人工智能時代，可以通過技術手段，在投資者進行賬號注冊和登陸網站進行交易時進行面部識別和指紋認證，以確保賬號綁定的身份資料真實可信。同時，也需要注意平臺應當對投資者的信息進行保護，防止泄露投資者個人信息。

加強對反洗錢工作的日常檢查，對大額可疑交易進行報告，具體來說就是在平臺盡職調查和驗證工作的基礎上，根據自身的客戶特征和交易特點，制定符合本平臺業務情況的可疑交易標準，僅當有合理理由懷疑某交易可能涉嫌洗錢或其他犯罪時，才須向中國反洗錢監測分析中心提交可疑交易報告[12]。對大額可疑交易進行報告，一方面提高了犯罪人利用平臺進行犯罪的成本，有利于遏制數字貨幣交易平臺犯罪頻發的亂象；另一方面將國家監管部門從繁雜的數據中解脫出來，可以將更多的精力投入到數量較少但是危害性大的可疑賬戶上。

3.3 加強對平臺運行的法律監管

首先，對上線幣種進行規制，即對其采取傳統的核準制，還是采取學術圈早就提倡的注冊制，對此，可以對證券市場進行考察。2019年12月28日修訂通過的《證券法》從法律層面上對注冊制進行推廣。數字貨幣本來就是與創新、科技高度聯系的物品，對數字貨幣的上線，也以采取注冊制為宜。

其次，應當實行嚴格的信息披露制度。數字貨幣交易平臺的信息披露得不到保障，使得投資者處于極其弱勢的地位，甚至連平臺管理層的身份信息都難以確認，這就需要實行更嚴格的信息披露制度。鑒于比特幣、萊特幣等“去中心化”數字貨幣并無發行機構，也就當然不存在《證券法》規定的有信息披露義務的公司。這里所謂的信息披露義務人，就特指數字貨幣交易平臺。為保護投資者合法權益，正確引導投資者的理性投資，平臺應當盡可能做到信息公開，及時、完整、真實地做出包括數字貨幣平臺的人員信息、營運信息、財務信息、風險信息、管理信息等全方位信息的披露，并且對信息披露的方式、期限做出詳細的規定[13]。讓投資者充分認識到數字貨幣的實際價值，進而促使數字貨幣價格趨于穩定。

最后，規制禁止的交易行為。我國《證券法》對禁止的交易行為進行了具體規定，包括禁止內幕信息知情人和非法獲取內幕信息的人利用內幕信息從事證券交易活動、禁止操縱證券市場、禁止編造傳播虛假或誤導性信息等交易行為。監管部門可以參照《證券法》的有關規定，對數字貨幣交易行為進行規制。

4 結語

隨著數字貨幣的發展，我國對數字貨幣交易平臺采取“一刀切”的關停策略，已經顯得不合時宜。無論是從保護投資者合法權益，還是從保護金融安全的角度進行審視，最佳的策略應當是推動國內數字貨幣交易平臺的合法化，避免對“去中心化”的數字貨幣進行監管，轉而選擇對“中心化”的交易平臺進行監管，可以節約監管部門執法成本，也有利于保護投資者的正當權益。此外，對數字貨幣采取更為開放包容的監管策略，也有利于推動金融創新的發展，并最終推動國家數字經濟和科學技術的發展。