江蘇自由貿易試驗區(qū)制度創(chuàng)新研究

王 俊，史修松

(1.蘇州大學 東吳智庫/東吳商學院，江蘇 蘇州 215006；2.淮陰工學院 蘇北發(fā)展研究院，江蘇 淮安 223001)

自2013年中國(上海)自由貿易試驗區(qū)掛牌以來，經過“1+3+7+1+6”的雁陣型布局，從東部沿海到內陸沿邊沿疆地區(qū)，18個自貿片區(qū)先后成為全國改革開放的最前沿。隨著《中國(江蘇)自由貿易試驗區(qū)方案》的對外發(fā)布，涵蓋南京片區(qū)、蘇州片區(qū)和連云港片區(qū)的江蘇自由貿易試驗區(qū)正式啟動。以自貿試驗區(qū)建設為契機，江蘇正在全力打造新時代改革開放的新高地。本文通過分析我國自貿區(qū)建設內涵和自貿區(qū)制度創(chuàng)新比較，為江蘇自貿區(qū)制度創(chuàng)新提供理論參考。

1 自貿試驗區(qū)建設的本質

1.1 自貿試驗區(qū)是制度創(chuàng)新載體

從上海自貿試驗區(qū)開始，全國自貿試驗區(qū)建設的整體框架就已基本確立。加快政府職能轉變、擴大投資領域開放、推進貿易方式轉變、深化金融領域開放創(chuàng)新、加強法律和政策的制度保障是各地自貿試驗區(qū)建設的五大支柱。近年來，根據黨中央、國務院部署，各地自貿試驗區(qū)又把主動服務“一帶一路”倡議和長江經濟帶發(fā)展、對接長三角一體化戰(zhàn)略、實施創(chuàng)新驅動戰(zhàn)略等系列國家級發(fā)展戰(zhàn)略納為新時代自貿區(qū)發(fā)展的范疇之中。自貿試驗區(qū)已然成為中國新一輪改革開放的重要載體，而不僅僅是關注貿易便利化和經濟國際化[1]。

1.2 自貿試驗區(qū)是深化改革開放探路先鋒

從上海自貿區(qū)開始，全國自貿區(qū)發(fā)展一直堅持“以制度創(chuàng)新為核心，形成可復制、可推廣的經驗”這一基本定位。準入前國民待遇和負面清單、“一線放開、二線安全高效管住”、國際貿易單一窗口建設、事中事后監(jiān)管、貿易方式多元化等不僅是各地自貿區(qū)的探索重點，更是可復制可推廣經驗的集中領域。如今，經過各地自貿區(qū)先行先試并在全國復制推廣的經驗已有202條(不含海南自貿試驗區(qū))。

1.3 自貿試驗區(qū)是營商環(huán)境改善先行者

從上海自貿區(qū)開始，全國自貿區(qū)將“制度高地”作為努力的方向，不再把“政策洼地”當做追逐的目標。各地自貿區(qū)建設不再執(zhí)著于優(yōu)惠政策帶來的眼前利益，而是謀求通過制度革新、規(guī)則重塑，構建良好的營商環(huán)境，為打造改革開放新局面奠定堅實的基礎。截至2018年底，全國11個自貿區(qū)(不包括海南自貿區(qū)，因為當時還沒有實際運營)累計新設立企業(yè)61萬家，其中外資企業(yè)3.4萬家。11個自貿區(qū)以不到全國萬分之二的面積吸收了全國外商投資總額的12%，創(chuàng)造了全國進出口總額的12%[2]。這不僅表明自貿區(qū)對國內外投資者的強大吸引力，更顯示出中國自由貿易試驗區(qū)建設成果斐然。

2 自貿試驗區(qū)制度創(chuàng)新特點分析

2.1 制度創(chuàng)新兼具共性化和個性化特色

對比國務院所發(fā)布的全國各個自貿試驗區(qū)《總體方案》不難發(fā)現：制度創(chuàng)新對每一個自貿試驗區(qū)而言既要完成共性的任務，即改革投資管理體制、推進貿易發(fā)展方式轉變、推進金融領域開放創(chuàng)新、加快轉變政府職能、健全法治保障體系等五個方面；也要結合自身產業(yè)特點和區(qū)位優(yōu)勢，推出差異化試驗任務，如聚焦深化粵港澳合作、推動京津冀合作、推動“一帶一路”建設、推動長江經濟帶發(fā)展等。以上海自貿試驗區(qū)為代表的各地自貿區(qū)試驗先后在貿易便利化、國際貿易單一窗口、貿易多元化、投資便利化、企業(yè)設立中的一口受理、事中事后監(jiān)管等共性化試點任務方面總結復制推廣五批202條經驗，并形成一批典型案例。同時，通過制定《自貿試驗區(qū)條例》為自貿試驗區(qū)先行先試提供法治保障，也成為各地的探索重點。而個性化的試點任務則為各地自貿試驗區(qū)實施國家戰(zhàn)略部署提供了充分的保障。如，福建自貿試驗區(qū)四年來共推出378項創(chuàng)新舉措，其中全國首創(chuàng)141項。福建自貿試驗區(qū)把對中國臺灣先行先試作為首要核心任務，探索外資投資負面清單同時，在50多個服務貿易領域率先對中國臺灣開放，累計新增臺資企業(yè)2323家，以不到全省千分之一的面積，吸引了全省新增臺資企業(yè)數的近一半。

2.2 制度創(chuàng)新呈現出“自貿試驗區(qū)+”聯(lián)動發(fā)展的新趨勢

各地在自貿試驗建設中，為更好地釋放自貿試驗區(qū)的平臺窗口、輻射帶動和引領示范作用，紛紛探索各種以“自貿試驗區(qū)+”的聯(lián)動創(chuàng)新發(fā)展之路。

其一是自貿試驗區(qū)以地理邊界為特征的區(qū)內外聯(lián)動發(fā)展。圍繞保稅加工、保稅維修、現代物流等功能，實現自貿試驗區(qū)與區(qū)外產業(yè)園的產業(yè)上下游合作，保稅與非保稅產業(yè)深度融合[2]。2015年時，福建省政府率先在《中共福建省委關于制定福建省國民經濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》中提出，加強自貿區(qū)與周邊區(qū)域的對接合作，推動區(qū)內外聯(lián)動發(fā)展，發(fā)揮自貿區(qū)“溢出效應”。這種聯(lián)動發(fā)展模式已經在許多自貿試驗區(qū)建設匯總普遍推廣。

其二是自貿試驗區(qū)與國家級開發(fā)區(qū)相結合的“雙區(qū)”聯(lián)動發(fā)展。將自貿試驗區(qū)的先行先試優(yōu)勢與國家家開發(fā)區(qū)和高新區(qū)的產業(yè)優(yōu)勢相結合，為區(qū)域合作發(fā)展、自主創(chuàng)新、產業(yè)轉型升提供新的可能。截止今年10月，全國19個國家級新區(qū)所在省份，已經有13個同時設立了自貿區(qū)，形成了“雙區(qū)”聯(lián)動發(fā)展模式。這種新型發(fā)展模式已經成為帶動地方經濟發(fā)展的新引擎。根據工信部賽迪顧問整理的2017年19大國家級新區(qū)GDP排名，位居前十名的分別是：浦東新區(qū)、濱海新區(qū)、西海岸新區(qū)、兩江新區(qū)、天府新區(qū)、金普新區(qū)、江北新區(qū)、湘江新區(qū)、福州新區(qū)、南沙新區(qū)。而那些還未設立自貿區(qū)的國家級新區(qū)，其排名大多比較靠后[3]。

其三是自貿試驗區(qū)與省內其他城市之間的聯(lián)動發(fā)展。今年9月，浙江省政府辦公廳印發(fā)《關于進一步推進中國(浙江)自由貿易試驗區(qū)改革創(chuàng)新的若干意見》，首次明確提出要在全省范圍內建設“自貿試驗區(qū)聯(lián)動創(chuàng)新區(qū)”。迄今為止，浙江省政府辦公廳正式發(fā)文批復杭州、寧波、溫州、嘉興、金華、臺州設立中國(浙江)自由貿易試驗區(qū)聯(lián)動創(chuàng)新區(qū)。聯(lián)動創(chuàng)新區(qū)依托省級以上經濟(技術)開發(fā)區(qū)、高新技術產業(yè)園區(qū)、海關特殊監(jiān)管區(qū)等各類經濟功能區(qū)進行創(chuàng)建。此前，河南漯河與自貿片區(qū)協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展、四川自貿試驗區(qū)與德陽、資陽等7個地區(qū)的協(xié)同改革先行區(qū)等實踐已經表明，兄弟省市自貿試驗區(qū)通過共享自貿區(qū)改革開放的機制創(chuàng)新紅利帶動其他地區(qū)共同發(fā)展已經成為一種趨勢。

其四是自貿試驗區(qū)彼此之間的聯(lián)動發(fā)展。今年8月底，江蘇自貿試驗區(qū)揭牌之日，上海市發(fā)展和改革委員會、江蘇省商務廳、浙江省商務廳共同簽署了《上海江蘇浙江自由貿易試驗區(qū)聯(lián)動發(fā)展戰(zhàn)略合作框架協(xié)議》，確立了長三角區(qū)域三省之間自貿試驗區(qū)的攜手聯(lián)動發(fā)展的思路。

其五是自貿試驗區(qū)與他國自由貿易園區(qū)之間的聯(lián)動發(fā)展。今年博鰲亞洲論壇“自貿試驗區(qū)與自由貿易港：中國實踐與國際經驗”圓桌上，阿布扎比國際金融中心金融服務監(jiān)管局首席執(zhí)行官鄧偉政表示，阿布扎比國際金融中心愿與中國自貿區(qū)共享經驗和專業(yè)知識，加強多方位合作，實現聯(lián)動發(fā)展。這開啟了中國國內自貿試驗區(qū)與其他國家自由貿易園區(qū)的合作之路，表明中國的自貿試驗區(qū)實踐得到了國際的肯定。

2.3 制度創(chuàng)新以第三方評估為督促自我提升的路徑

自貿試驗區(qū)擔負著為全國各地先行先試的改革重任，其成敗得失將直接影響到對外開放新格局能否最終確立。因此，客觀、公正地評價制度創(chuàng)新的成效，找出不足，確立努力的新方向，對自貿試驗區(qū)而言意義重大。兄弟省市自貿試驗區(qū)從兩條路徑來確保先行先試的成效。一方面，請第三方評估機構對制度創(chuàng)新從理論和實踐兩方面加以分析，通過對標國際先進和深入自貿試驗區(qū)調研，完成一份涉及自貿試驗區(qū)制度創(chuàng)新各方面的評估報告。例如，《2017年度廣東自貿區(qū)運行第三方評估報告》就是由上海財經大學自貿區(qū)研究院課題組編制的，對廣東自貿區(qū)在投資便利化、貿易便利化、跨境金融和航運發(fā)展四個方面指數評估，肯定成績，找出不足和短板，指出需要改進的方向。類似于這樣的評估報告還有普華永道關于《河南自貿區(qū)第三方評估報告》、畢馬威完成的《成都自貿試驗區(qū)營商環(huán)境第三方評估報告》等。另一方面，還有自貿試驗區(qū)借助外部第三方評估機構對自身工作機制加以評估，以促進制度創(chuàng)新工作的有效開展。如海南建立了相關的工作機制，要求市、縣都有制度創(chuàng)新的聯(lián)絡人，將制度創(chuàng)新的成果列入到各個單位的績效考核里面，通過這樣的機制來促進自貿試驗區(qū)的制度創(chuàng)新。

2.4 制度創(chuàng)新以“五大自由”作為當前探索的最前沿

隨著今年8月《上海自貿區(qū)臨港新片區(qū)總體方案》的正式公布，中國自由貿易試驗區(qū)建設從過去的“便利化”向未來的“五個自由”發(fā)展。根據總體方案，上海自貿試驗區(qū)臨港新片區(qū)要以投資自由、貿易自由、資金自由、運輸自由和人員從業(yè)自由等為重點，打造更具國際市場影響力和競爭力的特殊經濟功能區(qū)，同時還要實現信息快捷聯(lián)通。與此同時，海南全島建自貿試驗區(qū)的整體構想直接升級為全島建設自由貿易港。這意味著對標世界最先進，以“五大自由”和信息快捷聯(lián)通為基本特征的自由貿易港建設成為當前改革開放的最前沿。盡管自貿港不可能在全國大面積復制推廣，但是臨港新片區(qū)和海南自貿港圍繞投資貿易自由化體系、開放性產業(yè)體系、全面風險管理、服務貿易、科技創(chuàng)新等進行的先行先試仍舊對各地自貿試驗建設有著很強的借鑒意義。

2.5 制度創(chuàng)新亟待突破的困境高度相似性

改革創(chuàng)新的系統(tǒng)性、集成性和聯(lián)動性正在逐漸成為各個自貿試驗區(qū)關注的焦點和努力的方向。隨著改革的不斷推進和走向深入，今后一段時期，自貿試驗區(qū)改革創(chuàng)新的重點將集中在建立以投資貿易自由化為核心的制度體系、建立全面風險管理制度、建設具有國際市場競爭力的開放型產業(yè)體系等方面。推動這些領域的改革創(chuàng)新，不僅需要多部門加強協(xié)調配合，也需要加大對自貿試驗區(qū)的賦權力度，賦予自貿試驗區(qū)更大的改革自主權[4]。

3 江蘇自貿試驗區(qū)制度創(chuàng)新路徑

3.1 打好制度型開放經濟的重要基石

如果說，最初設立上海自貿試驗區(qū)是為了有效應對美國主導的TPP、TTIP、TISA可能帶來的國際經貿新規(guī)則的挑戰(zhàn)，那么，今天全國18個自貿試驗區(qū)將服務國家戰(zhàn)略、實施科技創(chuàng)新等新的歷史使命融入自貿試驗區(qū)建設中，則是確立了具有中國特色的自由貿易園區(qū)發(fā)展新理念。這就是2018年底中央經濟工作會議上首次正式確立的“制度型開放”新理念。

2018年底，中央經濟工作會議指出：“推動全方位對外開放，要適應新形勢、把握新特點，推動由商品和要素流動型開放向規(guī)則等制度型開放轉變。”2019年年初，李克強總理在政府工作報告再次指出：“繼續(xù)推動商品和要素流動型開放，更加注重規(guī)則等制度型開放，以高水平開放帶動改革全面深化。”制度型開放由此成為中國對外開放的最新發(fā)展理念。

3.2 建好制度型開放經濟的治理體系

制度型開放的首要內涵就是全面構建規(guī)則導向型的社會經濟治理體系，即通過在全社會確立公平、合理、透明的經濟活動規(guī)則，實現競爭中性，促進經濟社會全面發(fā)展。其次，制度型開放的深層次內涵意味著我們要主動對接國際經貿規(guī)則，借鑒符合時代發(fā)展潮流的新規(guī)則，提升本國規(guī)則體系的整體水平。最后，制度型開放的最深層的內涵是我們要主動探索全球經貿規(guī)則發(fā)展的新方向，勇于創(chuàng)新，積極提出改革和完善國際經貿規(guī)則的中國方案，推動全球治理向前發(fā)展。

制度型開放的全面落實必須要建立在國內制度創(chuàng)新取得卓越成就的基礎上。以自貿試驗區(qū)建設為契機，我們探索并形成了眾多制度創(chuàng)新的成果。最典型的是自貿試驗區(qū)外商投資負面清單，從2013版的190項，歷經2014版139項、2015版122項、2017版95項、2018版 45項，直到2019版37項的最新版本，外商投資在中國受到的限制越來越少，在中國的投資規(guī)模持續(xù)穩(wěn)定增長。過去六年，各地自貿試驗區(qū)結合本地特色，在堅持普遍共性的基礎上，探索了彰顯本地特色的自貿試驗區(qū)制度創(chuàng)新。如上海自貿試驗區(qū)的FT賬戶、浙江自貿試驗區(qū)油氣全產業(yè)鏈創(chuàng)新發(fā)展、廣東自貿試驗區(qū)以CEPA為基礎促進粵港澳服務貿易自由化的系列探索、四川自貿試驗區(qū)統(tǒng)籌雙向開放并聚焦現代服務貿易和高端制造業(yè)發(fā)展的制度設計。這些地區(qū)的制度創(chuàng)新既為本地自貿試驗區(qū)建設提供了制度支撐，也為全國其他地區(qū)提供了先行先試的經驗。

3.3 從區(qū)域協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略高度謀劃制度創(chuàng)新

江蘇自貿試驗區(qū)三大片區(qū)各有特色，連云港因地理區(qū)位優(yōu)勢躋身自貿區(qū)，蘇州和南京則是因其綜合實力領先于江蘇其他城市而擔當改革重任。然而，不可否認的是，江蘇全省13個地級市和蘇南、蘇中、蘇北三大區(qū)域之間實力差異明顯。江蘇自貿試驗不僅擔負著為全國改革先行先試的重任，更應成為帶動全省各地齊頭并進的重要先鋒。因此，江蘇在建設自貿試驗區(qū)時，應當鼓勵自貿片區(qū)與所在城市其他板塊、自貿片區(qū)所在城市與其他城市攜手共進，協(xié)同發(fā)展。盡管蘇州工業(yè)園區(qū)已經與宿遷共建蘇宿工業(yè)園，“寧淮特別合作區(qū)”也已成為江蘇探索區(qū)域合作的新實踐，但總體而言，此類跨區(qū)域的合作還遠遠不夠。2019年，省委書記婁勤儉同志在談及江蘇推進長三角一體化戰(zhàn)略時，曾提出省內要實現“全域一體化”。那么江蘇自貿試驗區(qū)在對接長三角一體化戰(zhàn)略時，是不是也可以將打破行政壁壘作為改革重點，不僅發(fā)展各個自貿片區(qū)與蘇北、蘇中城市之間的飛地經濟，更探索三大自貿片區(qū)之間的實質性合作、全省各市之間的合作。不妨嘗試借鑒浙江“自貿試驗區(qū)聯(lián)動創(chuàng)新區(qū)”的探索經驗，讓江蘇各個地級市都有機會搭上自貿區(qū)建設的列車，實現共同騰飛。

3.4 從產業(yè)發(fā)展的視角進行制度創(chuàng)新

縱觀幾輪自貿試驗區(qū)布局，不難發(fā)現，全國自貿試驗區(qū)的雁陣型布局其實是黨中央、國務院根據不同的經濟發(fā)展水平、地域特征和產業(yè)結構特點，配合國家戰(zhàn)略有計劃有步驟地設計安排的，其主要意圖就是充分探索國際經貿新規(guī)則對國內不同發(fā)展狀況的地區(qū)的影響程度。江蘇經濟固然有開放創(chuàng)新兩大兩點，但是實體經濟的強大和產業(yè)鏈的較為完整性才是江蘇經濟不容忽視的底色。人們常說“中國制造看東部，東部制造看長三角，長三角制造看蘇南。”近年來，圍繞產業(yè)發(fā)展和產業(yè)鏈的完善，江蘇進行了許多有益的嘗試，尤其是以產業(yè)鏈為主軸聚集人才的做法使江蘇擁有了數量眾多的各級各類人才。自貿試驗區(qū)建設時代，江蘇更應重視從產業(yè)鏈的視角構思新的制度創(chuàng)新舉措，為國內大量中等城市或地級市深化改革提供先行先試的經驗。

4 結論與啟示

自貿試驗區(qū)建設是黨中央國務院在新時代賦予江蘇的重要歷史使命，是中央希望從基層開始逐級提出深化改革開放的新思路、找到解決困境的新辦法的良苦用心。江蘇在參與自貿試驗區(qū)建設時，要充分領會中央這一意圖，結合江蘇特色，謀劃制度創(chuàng)新。一方面，順應國際經貿規(guī)則發(fā)展大趨勢，積極探索國際經濟治理新規(guī)則。另一方面，要緊扣黨中央國務院對江蘇自貿試驗區(qū)的總體定位和主要任務，同時，要對接和服務國家戰(zhàn)略。加快“一帶一路”交匯點建設，積極參與長江經濟帶戰(zhàn)略、融入長三角一體化戰(zhàn)略。尤其是要促進自貿試驗區(qū)(FTZ)與中國參與的自貿區(qū)(FTA)的彼此互動，拓展內外市場。統(tǒng)籌雙向投資合作，既提升利用外資水平，又促進對外投資。

黨中央國務院對江蘇自貿試驗區(qū)的定位是“開放型經濟發(fā)展先行區(qū)，實體經濟創(chuàng)新發(fā)展和產業(yè)轉型升級示范區(qū)”。這一功能定位的全面實現一定是個系統(tǒng)性的工程，因此很多問題需要從開始就要想清楚、勾勒好，不能隨意更改。要充分利用中新理事會議事機制，突破部門壁壘，推進跨部門協(xié)同的制度創(chuàng)新。發(fā)揮制度創(chuàng)新的后發(fā)優(yōu)勢，進行系統(tǒng)集成性制度創(chuàng)新。政策的制定者，尤其是制度創(chuàng)新的設計者，在進行制度創(chuàng)新政策設計時，務必要深入基層，從一線企業(yè)、一線公務員那里獲得第一手資料和需求，提出制度創(chuàng)新的各種新思路。

江蘇作為實體經濟創(chuàng)新發(fā)展和產業(yè)轉型升級的重鎮(zhèn)，江蘇自貿試驗區(qū)應堅持自貿試驗區(qū)建設和蘇南自主創(chuàng)新示范區(qū)建設有機結合，以科技創(chuàng)新推動產業(yè)轉型升級。強化制造業(yè)支柱地位，推進制造業(yè)服務化，構建江蘇制造業(yè)的全產業(yè)鏈。既要培育高端制造業(yè)，又要重視“隱形冠軍企業(yè)”培育，充分發(fā)揮制造業(yè)對江蘇經濟的基礎性作用。同時，也要重點發(fā)展現代服務業(yè)，鼓勵納米、生物制藥、人工智能、集成電路、數字經濟等新興產業(yè)發(fā)展。不僅要建成《優(yōu)化營商環(huán)境條例》所確立“國際化、市場化、法治化”的營商環(huán)境，更應當以《外商投資法》正式實施為契機，參照OECD的標準，嘗試在江蘇逐步率先確認競爭中性原則[5]，使江蘇成為全球投資者競相追逐的目標地。