關于在執紀審查工作中運用容錯糾錯機制的探索

麥志飛 廣東電網公司監督部

一、形勢背景分析

習近平總書記在省部級主要領導干部學習貫徹黨的十八屆五中全會精神專題研討班上的講話中發表了“三個區分開來”的論斷，即“把干部在推進改革中因缺乏經驗、先行先試出現的失誤和錯誤同明知故犯的違紀違法行為區分開來，把上級尚無明確限制的探索性試驗中的失誤和錯誤同上級明令禁止后依然我行我素的違紀違法行為區分開來，把為推動發展的無意過失同為謀取私利的違紀違法行為區分開來。”南方電網紀檢組印發了《關于南方電網公司紀檢監察工作貫徹落實習近平總書記“三個區分開來”重要思想的實施意見》，明確提出在嚴肅查處違紀行為的同時，寬容黨員干部在工作中特別是改革創新中的失誤，旗幟鮮明為擔當者擔當，為負責者負責，保護作風正派、敢作敢為、銳意進取的干部，給勇于任事、不謀私利的干部撐腰鼓勁，最大限度調動廣大黨員干部干事創業的積極性、主動性和創造性。習近平總書記在十九屆中央紀委三次全會上發表重要講話，指出黨的十九大以來，我們黨已奪取反腐敗斗爭壓倒性勝利。2019 按1 月16 日，國務院國資委召開國資委機關暨中央企業黨風廉政建設和反腐敗工作會議，國資委黨委書記郝鵬表示，持續保持高壓態勢，扎實朝著奪取反腐敗斗爭壓倒性勝利的目標邁進。在此背景下，紀檢監察機構依然肩負著兩方面的期望：一是人民群眾對腐敗的深惡痛絕需要紀檢隊伍繼續高壓反腐；二是部分敢于擔當的干部希望紀檢監察機構能夠為他們改革創新中可能造成的失誤提供保障，讓他們更好地“擼起袖子加油干”。因此，紀檢監察機構的執紀審查工作是一把“雙刃劍”，肩負著人民群眾兩方面的期望。目前，在懲治腐敗方面已經有了非常成熟的、體系化的程序和方法，但在容錯糾錯方面還需要進一步補充和完善，需要紀檢監察機構在執紀審查工作中運用容錯糾錯，才能更好地用好執紀審查這把“雙刃劍”。

二、目前運用容錯糾錯存在的薄弱環節分析

中共中央辦公廳印發的《關于進一步激勵廣大干部新時代新擔當新作為的意見》有關容錯糾錯的闡述，給廣大想干事、敢干事的黨員干部提振了信心，解決了黨員干部怕擔責、怕出錯，不敢為、不敢試的心理問題。但是在如何運用容錯糾錯方面，仍然存在一些問題，主要如下：

（一）機制不夠健全，容錯糾錯難以實施。筆者查閱了相關資料，發現提出需要建立容錯糾錯機制的文件比較多，但是如何運用容錯糾錯機制解決實際問題的文件比較少。如《南方電網公司關于進一步激勵各級干部新時代新擔當新作為的實施意見》中提出，建立健全容錯糾錯機制，落實“三個區分開來”精神，寬容干部在改革創新中的失誤錯誤，切實為擔當作為者撐腰鼓勁，引導各級干部爭當改革的促進派、實干家。《廣東電網公司關于進一步激勵各級干部新時代新擔當新作為十項舉措》中提出，建立履職容錯機制，按照“三個區分開來”要求，嚴格執行容錯糾錯有關規定。但上述兩份文件均未提出容錯糾錯工作該如何落實，容錯糾錯成了“看得見卻摸不著的概念”，這使各黨組織在如何落實容錯糾錯機制方面仍存在困惑。

（二）程序不夠合理，容錯糾錯難以落實。筆者查閱了地方政府以及南方電網公司內部的有關文件，如某市委印發的《關于建立容錯糾錯機制鼓勵干事創業的實施辦法（試行）》中提出，容錯免責認定的程序是，提出申請、調查核實、審核認定、反饋備案。其中“提出申請”環節主要是由單位或個人書面提出容錯免責申請，這存在著非常不合理的地方。主要是，問責機關在對單位或個人就有關問題核實調查過程中，出于對有關問題的保密要求，單位或個人對調查的過程及組織對事件的定性并不知情，無法及時在符合容錯情形的情況下提出免責申請。如果在問責機關作出懲處決定并發布后，單位或個人知悉有關問題的定性再提出免責申請，即使問責機關能夠受理申請并使相關單位或個人免責，也不能全面消除原決定作出后對當事單位或個人的影響，不利于激勵廣大干部新時代新擔當新作為，也有悖于習近平總書記“三個區分開來”精神實質。

（三）觀念沒有更新，容錯糾錯難以踐行。在從嚴治黨的背景下，反腐敗斗爭不斷地縱深推進，各地“打虎”“拍蠅”的行動不斷，人民群眾習慣于看到“貪官落馬”等“負面清單”，部分紀檢監察工作人員在推進反腐敗斗爭工作中，習慣于應用已程序化、規范化的黨紀黨規，未能在機制尚未建立的情況下探索如何運用容錯糾錯解決問題。容錯糾錯的運用雖然在各專業領域都能夠適用，但是并未見哪個領域有較為成熟的經驗，部分問責實施機關不敢為符合“三個區分開來”情形的人撐腰、鼓勁，其根本原因在于，對于新事物的接納程度不深，沒有辯證的看待事物的兩面性，只知道反腐敗的高壓態勢，不注重為敢擔當的干部擔當。在沒有具體依據的情況下的不敢擔當，也不符合當前中央辦公廳倡導的“新時代新擔當新作為”。

三、在執紀審查工作中運用容錯糾錯機制的必要性

“監督、執紀、問責”是紀檢監察機構的主要工作，其中“執紀”是反腐敗斗爭最常用的手段之一，也是當前群眾最為認可的重要手段，對腐敗分子的心理震懾作用最大，同時也可能給改革創新工作中帶來較大的約束。因此，需要辯證的用好執紀這把“雙刃劍”，在高壓懲治腐敗的同時，又不挫傷黨員干部改革創新的積極性，非常有必要。筆者認為，在執紀審查工作中運用容錯糾錯機制的必要性主要有三方面：一是紀檢監察機構能夠為改革創新提供保障的定位，需要紀檢部門提出切實有效的措施解決黨員干部的顧慮；二是執紀審查工作的社會影響力大，是踐行習近平總書記“三個區分開來”的主要載體，肩負著容錯糾錯工作的重要份額；三是經過黨的十八大以來的反腐敗斗爭，黨員干部對執紀審查工作既有敬畏更有期待，承載著黨員干部最深切的期待。

四、建立在執紀審查工作中運用容錯糾錯機制的辦法

執紀審查有關的要求，已經在《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則》上明確，南方電網公司根據實際印發了《中國南方電網有限責任公司監督執紀工作規定（試行）》，執紀有了非常規范的一套流程，如何在現有的規范中探索運用容錯糾錯機制，是亟待解決的一道難題。

（一）探索在初步核實、立案審查兩個階段運用容錯機制。中央辦公廳印發的《關于進一步激勵廣大干部新時代新擔當新作為的意見》中提出，各級黨委（黨組）及紀檢監察機關、組織部門等相關職能部門，要妥善把握事業為上、實事求是、依紀依法、容糾并舉等原則，結合動機態度、客觀條件、程序方法、性質程度、后果影響以及挽回損失等情況，對干部的失誤錯誤進行綜合分析，對該容的大膽容錯，不該容的堅決不容。這些要求，體現了問責機關該不該容錯，取決于是否對事實有十分清晰的掌握。在執紀審查工作中，流程已經十分規范，總體來看主要分為線索處置、初步核實（予以了結、談話函詢、暫存待查）、立案審查、審理、處分決定執行、涉嫌犯罪的移送司法機關等六大步驟。此外，在初步核實和立案審查兩個階段運用容錯糾錯機制，可以通過問責機關提出申請，由被動容錯向主動容錯轉變，帶來至少兩方面的優勢：一方面問責機關對當事人（單位）可能涉及要問責的情況以及相關的事實最為清晰，申請的理由足夠客觀、全面、充分；另一方面，由問責機關提出申請，也是組織主動關懷黨員干部的一種手段，消除黨員干部干事創業的顧慮。

（二）制定能夠運用于執紀審查工作中可衡量的容錯條款。習近平總書記提出“三個區分開來”的要求，給容錯糾錯機制明確的一個大方向。在執紀審查工作中，需要更加細致的、明確的、可量化的執行標準，這就需要我們更加細致的依據黨紀法規，結合本地化的情況再修編，合理劃定容錯界限。南方電網公司印發的《關于南方電網公司紀檢監察工作貫徹落實習近平總書記“三個區分開來”重要思想的實施意見》提出“四看”來合理劃定容錯界限：一看是出以公心還是源于私利，是為了國家整體利益和企業合法利益還是為了謀取個人私利；二看是無心之失還是有心之過，是尚未明確規定前因積極探索造成的無意過失還是明令禁止后的故意違規；三看是履行程序還是破壞規則，是嚴格執行“三重一大”決策制度等程序還是利用職權暗箱操作；四看是遵紀守法還是違法亂紀，是遵守黨紀和法律前提下的工作失誤還是明知故犯的違紀違法行為。并根據公司的運作情況，充分分析領導干部可能面臨的需要積極探索的工作列明了十二點具體情形，非常明晰并具備可操作性。筆者認為，各單位應當根據本單位業務范疇中可能面臨的需要積極探索的工作具體制定容錯情形，形成正面激勵清單，這將會讓干部在干事創業中更有擔當和底氣。

（三）探索以監察建議書的管理形式落實糾錯機制。糾錯要著重抓早抓小，及時對出現的苗頭性、傾向性問題加以糾正，做到早發現、早提醒、早糾正，挽回當前及避免日后的損失，著重從機制上修補漏洞，幫助單位或個人端正認識、汲取教訓、改進提高。《中國南方電網公司監督執紀工作規定（試行）》明確，對初核期間發現的管理問題，應提出工作建議，制作《監察建議書》，經紀委書記（紀檢組長）同意后送達有關部門和單位。通過《監察建議書》的管理形式落實糾錯機制，能夠做到與現有的執紀審查工作無縫銜接，使糾錯工作具備良好的操作性。《監察建議書》應當從三個方面要求落實整改：一是對已有的錯誤采取補救措施，落實好點對點的整改；二是對未建立健全的機制進行修補，避免以后同類問題的發生；三是對有關人員開展教育，確保相關人員確實提高認識，避免重復犯錯。

（四）避免容錯糾錯機制濫用導致執紀違紀的問題發生。央視專題片《打鐵還需自身硬》曝光的案例表明，紀檢監察系統絕非凈土，紀檢監察干部也并沒有天然的“免疫力”。因此，在運用容錯糾錯機制的時候要堅決濫用權力的情況發生。中央辦公廳印發的《關于進一步激勵廣大干部新時代新擔當新作為的意見》指出，準確把握政策界限，對違紀違法行為必須嚴肅查處，防止混淆問題性質、拿容錯當“保護傘”，搞紀律“松綁”，確保容錯在紀律紅線、法律底線內進行。在制定運用容錯糾錯機制的時候，有些不能容的事項需要十分明確地提出來，如南方電網公司印發的《關于南方電網公司紀檢監察工作貫徹落實習近平總書記“三個區分開來”重要思想的實施意見》提出，對造成安全生產責任事故和環境污染、生態破壞責任事故等情形的，一般不予容錯。對不擔當、不作為現象應當嚴厲懲治，堅決糾正形式主義和官僚主義。這些就是不能容錯的底線。筆者認為，制定不能容錯的底線要“三個結合”，結合當前國家的大政方針政策，與國家倡導的事項相違背的不能容；結合事發時的黨紀、法規，明文規定不能為的事項不能容；結合當事人（單位）的主觀意志，明知不可為而為之的情形不能容。

（五）紀檢監察隊伍在執紀審查工作中建立容錯糾錯意識。黨的十八大以來，反腐敗斗爭一直呈現高壓態勢，紀檢監察隊伍長期習慣于與腐敗分子作斗爭，對案件查辦過程中或案件查辦結束后，如何對具備容錯情形的當事人（單位）消除負面影響，雖然開展了很多積極性的探索，但和當事人（單位）的心理需求還有一定差距。這些差距就要求紀檢監察隊伍需要具備站在當事人（單位）的立場辯證的看待問題，做好正反兩方面的平衡。筆者認為，還要三個方面需要繼續大力落實：一是做好機制建立后的集中宣傳，分級負責本級紀檢監察隊伍的培訓，講解政策背景、具體實施方式，及時答疑解惑；二是在案件查辦中，鍛煉紀檢監察隊伍人員建立容錯意識，注重在實戰中融入新的執紀理念；三是及時匯集各地具備容錯情形案例的經驗推廣，形成一套成熟的容錯體系。

五、結語

容錯糾錯機制的建立與運用并非一朝一夕的事情，但在當前的形勢背景下，需要有積極、主動的探索，尤其是在執紀審查工作中運用容錯糾錯機制更顯得尤為迫切。按照目前現行的執紀相關規定，足以很好地將容錯糾錯運用到執紀當中去，解決容錯糾錯在執紀審查工作中缺席的問題。容錯糾錯機制在執紀審查工作中的運用，將給當前倡導的激勵干部新時代新擔當新作為最有力的保障。相信在不斷地探索中，在執紀審查工作中運用容錯糾錯機制的方法更加成熟、更有體系，也更能消除黨員干部怕擔責、怕出錯，不敢為、不敢試的心理顧慮。