談如何加強PPP 建設(shè)項目的施工合同管理

祝敬毅 安徽省交通航務(wù)工程有限公司

一、PPP 建設(shè)項目施工合同管理的特點

從PPP（Pub-Private Partnerships，公私合營）“公私合營”的合作模式進(jìn)入我國建設(shè)項目領(lǐng)域以來，隨著其不斷地深入與發(fā)展，已經(jīng)逐步形成了具有我國特色的PPP 建設(shè)項目施工合同管理特點：

（1）合同風(fēng)險較大。PPP 模式引入我國的時間不長，在模式運行方面仍然不夠成熟，因此在相關(guān)的政府政策以及對應(yīng)的運行流程，政府介入的深度等責(zé)權(quán)都不是很明晰。而政府的純公益性項目由于缺乏必要的保障，因此極易發(fā)生違約事件，從而給政府相關(guān)部門及投資運營單位帶來負(fù)面的影響。

（2）合同數(shù)量較多。PPP 涉及投融資與建設(shè)等多環(huán)節(jié)，因此合同管理數(shù)量多，難度大，并且合同在某些邊界條件上過于宏觀，難以確切落地，因此在項目的推進(jìn)建設(shè)過程中還需要增加各類補充協(xié)議。另外，在合同管理方面不僅涉及多個參建單位，例如政府、股東、設(shè)計勘察、施工、材料采購、運營等主體，還涉及各個環(huán)節(jié)，因此主導(dǎo)單位需要有強大的合同管控能力為支撐。

（3）合同金額不確定。在傳統(tǒng)的建設(shè)項目中，通常各類合同的標(biāo)的額都是明確的，但是PPP 建設(shè)項目在初期階段都是屬于框架協(xié)議，甚至有些項目都沒有推進(jìn)到設(shè)計環(huán)節(jié)，因此在合同金額方面有較大的不確定性。

二、PPP 建設(shè)項目的施工合同管理策略

（一）完善相關(guān)法律法規(guī)

PPP 建設(shè)項目管理模式要想健康持續(xù)的發(fā)展，離不開完善的法律法規(guī)做支持，在依法治國的大背景下，各行業(yè)須依托于各項完善的法律法規(guī)體系來提升行業(yè)的公信力。作為PPP 建設(shè)項目總包單位而言，須通過相應(yīng)的法律法規(guī)做指導(dǎo)，不斷健全自身內(nèi)部的合同管理法規(guī)體系，進(jìn)而實現(xiàn)PPP 建設(shè)項目合同的規(guī)范化管理。近年來，各項法律法規(guī)與管理體系的不斷改革，使得一些法律法規(guī)條款已經(jīng)不能適應(yīng)建設(shè)市場的發(fā)展，因此相關(guān)政府部門務(wù)須要充分調(diào)研，考慮實際，并結(jié)合各方單位的經(jīng)驗與意見，從全局出發(fā)不斷完善PPP 建設(shè)項目的施工合同管理法律法規(guī)，進(jìn)而為PPP 建設(shè)項目施工合同的合法合規(guī)管理提供切實保障。

（二）構(gòu)建全程參與機制

目前PPP 項目在我國主要應(yīng)用于市政基礎(chǔ)設(shè)施項目，例如公路橋梁項目、污水處理項目、大型公用場館項目、能源電力項目等，其社會影響大，公眾關(guān)注度高。因此，傳統(tǒng)招投標(biāo)的模式中，公開招標(biāo)的方式更適合PPP 項目總包商的選擇，一方面可以通過公開競爭的方式擇優(yōu)選擇最有資信的承包商進(jìn)行總包施工，另一方面也提高了群眾對該項目的關(guān)注度，有效實現(xiàn)社會監(jiān)督。與此同時，還應(yīng)當(dāng)構(gòu)建獨立第三方的全程參與機制或者通過群眾監(jiān)督的方式對項目的全過程進(jìn)行監(jiān)督，提高了PPP 項目的社會群眾基礎(chǔ)。另外，還應(yīng)當(dāng)全面調(diào)動社會民營資本的參與積極性，提高社會資本在PPP 項目中的參與比例和參與程度，充分發(fā)揮PPP 的項目優(yōu)勢。由于PPP 項目的最終受益人是社會大眾，因此通過全程參與及調(diào)動參與積極性的方式，可以獲得良好的項目口碑，也為企業(yè)的品牌建設(shè)提供了有力的支撐。

（三）基于風(fēng)險共擔(dān)原則

結(jié)合以往PPP 工程項目實踐經(jīng)驗，項目風(fēng)險多因項目的不同類型、不同特點而有多種分類，較為常見的有政治和法律風(fēng)險、財務(wù)風(fēng)險、建設(shè)風(fēng)險、運營風(fēng)險、市場及收益風(fēng)險。在上述的風(fēng)險中，每種風(fēng)險的主要承擔(dān)者都有不同，但是為了保證公平性，應(yīng)當(dāng)要基于風(fēng)險共擔(dān)的原則，優(yōu)化PPP 項目分擔(dān)機制，并采取相應(yīng)的措施使其少受或不受風(fēng)險事件的影響。另外，為了保證合同條款的公正性，對于總承包單位而言要在合同談判時提高合同談判能力，充分考慮在建設(shè)過程中存在的諸多不確定性風(fēng)險，及時在合同談判中提出相應(yīng)的條款優(yōu)化，以此盡量避免在項目推進(jìn)過程中的反復(fù)磋商，減少談判成本。此外，我國在2020 年3 月實施的《工程總包管理辦法》中為PPP 總包項目提供了依據(jù)與借鑒，總包單位可以結(jié)合自身經(jīng)驗，組建法務(wù)小組、技術(shù)小組等多部門對合同內(nèi)容進(jìn)行分析研究，并從自身出發(fā)維護企業(yè)利益，避免違約風(fēng)險及經(jīng)濟損失。風(fēng)險共擔(dān)要遵循三項原則，一是，對企業(yè)自身風(fēng)險要有上限保護；二是，盡量保護對風(fēng)險承擔(dān)中相對弱勢的一方；三是，承擔(dān)風(fēng)險應(yīng)與利益大小相符。

（四）重視項目合同管理

在傳統(tǒng)的管理中，合同管理常常被作為不重要因素對待，各參建單位更關(guān)注技術(shù)方面與成本方面的管理工作。但是對于PPP 項目而言，為了確保項目的順利實施，一定要提高對合同管理的重視程度，通過完善的合同管理手段和措施來約束雙方的行為，達(dá)到令人滿意的履約效果。這就要求相關(guān)單位從以下幾個方面入手，切實提升合同管理成效：

首先，合同相關(guān)單位不僅要主動規(guī)范自身行為，而且也要充分高效地利用合同條款來進(jìn)行科學(xué)的項目管理，避免由于合同條款的缺失給自身帶來不必要的經(jīng)濟損失。只有建設(shè)工程市場的規(guī)范化，PPP 建設(shè)項目才能在多方協(xié)作下實現(xiàn)共贏，從而也提升了各方的競爭力，實現(xiàn)了參建各單位的健康平穩(wěn)發(fā)展。

另外，需要注意的是在合同管理的具體落實措施中，還要通過規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)化管理來提高管理效率，例如通過法務(wù)審查、檔案管理、過程追蹤等方式確保合同簽訂及實施流程的高效性及科學(xué)性，并通過相應(yīng)權(quán)限的設(shè)置便于進(jìn)行合同的調(diào)閱及管理。

此外，對于不同種類的PPP 項目，合同規(guī)范有其針對性，因此在進(jìn)行合同起草時，要選擇與項目特點相符的示范文本，以提高合同的科學(xué)合理性。根據(jù)實踐經(jīng)驗，要充分重視合同履行的每一個環(huán)節(jié)，尤其在合同收尾階段也不可掉以輕心，通過嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓芸貙崿F(xiàn)合同全過程的科學(xué)管理。

三、結(jié)語

作為新興項目模式，PPP 項目合同類型不同于其他項目模式，合同管理要點亦大不相同。對此，相應(yīng)參建方務(wù)須不斷探索、認(rèn)真研究、相互配合，進(jìn)而促使企業(yè)與社會同獲益、同發(fā)展，實現(xiàn)“雙贏”。