談如何加強PPP 建設項目的施工合同管理

祝敬毅 安徽省交通航務工程有限公司

一、PPP 建設項目施工合同管理的特點

從PPP（Pub-Private Partnerships，公私合營）“公私合營”的合作模式進入我國建設項目領域以來，隨著其不斷地深入與發展，已經逐步形成了具有我國特色的PPP 建設項目施工合同管理特點：

（1）合同風險較大。PPP 模式引入我國的時間不長，在模式運行方面仍然不夠成熟，因此在相關的政府政策以及對應的運行流程，政府介入的深度等責權都不是很明晰。而政府的純公益性項目由于缺乏必要的保障，因此極易發生違約事件，從而給政府相關部門及投資運營單位帶來負面的影響。

（2）合同數量較多。PPP 涉及投融資與建設等多環節，因此合同管理數量多，難度大，并且合同在某些邊界條件上過于宏觀，難以確切落地，因此在項目的推進建設過程中還需要增加各類補充協議。另外，在合同管理方面不僅涉及多個參建單位，例如政府、股東、設計勘察、施工、材料采購、運營等主體，還涉及各個環節，因此主導單位需要有強大的合同管控能力為支撐。

（3）合同金額不確定。在傳統的建設項目中，通常各類合同的標的額都是明確的，但是PPP 建設項目在初期階段都是屬于框架協議，甚至有些項目都沒有推進到設計環節，因此在合同金額方面有較大的不確定性。

二、PPP 建設項目的施工合同管理策略

（一）完善相關法律法規

PPP 建設項目管理模式要想健康持續的發展，離不開完善的法律法規做支持，在依法治國的大背景下，各行業須依托于各項完善的法律法規體系來提升行業的公信力。作為PPP 建設項目總包單位而言，須通過相應的法律法規做指導，不斷健全自身內部的合同管理法規體系，進而實現PPP 建設項目合同的規范化管理。近年來，各項法律法規與管理體系的不斷改革，使得一些法律法規條款已經不能適應建設市場的發展，因此相關政府部門務須要充分調研，考慮實際，并結合各方單位的經驗與意見，從全局出發不斷完善PPP 建設項目的施工合同管理法律法規，進而為PPP 建設項目施工合同的合法合規管理提供切實保障。

（二）構建全程參與機制

目前PPP 項目在我國主要應用于市政基礎設施項目，例如公路橋梁項目、污水處理項目、大型公用場館項目、能源電力項目等，其社會影響大，公眾關注度高。因此，傳統招投標的模式中，公開招標的方式更適合PPP 項目總包商的選擇，一方面可以通過公開競爭的方式擇優選擇最有資信的承包商進行總包施工，另一方面也提高了群眾對該項目的關注度，有效實現社會監督。與此同時，還應當構建獨立第三方的全程參與機制或者通過群眾監督的方式對項目的全過程進行監督，提高了PPP 項目的社會群眾基礎。另外，還應當全面調動社會民營資本的參與積極性，提高社會資本在PPP 項目中的參與比例和參與程度，充分發揮PPP 的項目優勢。由于PPP 項目的最終受益人是社會大眾，因此通過全程參與及調動參與積極性的方式，可以獲得良好的項目口碑，也為企業的品牌建設提供了有力的支撐。

（三）基于風險共擔原則

結合以往PPP 工程項目實踐經驗，項目風險多因項目的不同類型、不同特點而有多種分類，較為常見的有政治和法律風險、財務風險、建設風險、運營風險、市場及收益風險。在上述的風險中，每種風險的主要承擔者都有不同，但是為了保證公平性，應當要基于風險共擔的原則，優化PPP 項目分擔機制，并采取相應的措施使其少受或不受風險事件的影響。另外，為了保證合同條款的公正性，對于總承包單位而言要在合同談判時提高合同談判能力，充分考慮在建設過程中存在的諸多不確定性風險，及時在合同談判中提出相應的條款優化，以此盡量避免在項目推進過程中的反復磋商，減少談判成本。此外，我國在2020 年3 月實施的《工程總包管理辦法》中為PPP 總包項目提供了依據與借鑒，總包單位可以結合自身經驗，組建法務小組、技術小組等多部門對合同內容進行分析研究，并從自身出發維護企業利益，避免違約風險及經濟損失。風險共擔要遵循三項原則，一是，對企業自身風險要有上限保護；二是，盡量保護對風險承擔中相對弱勢的一方；三是，承擔風險應與利益大小相符。

（四）重視項目合同管理

在傳統的管理中，合同管理常常被作為不重要因素對待，各參建單位更關注技術方面與成本方面的管理工作。但是對于PPP 項目而言，為了確保項目的順利實施，一定要提高對合同管理的重視程度，通過完善的合同管理手段和措施來約束雙方的行為，達到令人滿意的履約效果。這就要求相關單位從以下幾個方面入手，切實提升合同管理成效：

首先，合同相關單位不僅要主動規范自身行為，而且也要充分高效地利用合同條款來進行科學的項目管理，避免由于合同條款的缺失給自身帶來不必要的經濟損失。只有建設工程市場的規范化，PPP 建設項目才能在多方協作下實現共贏，從而也提升了各方的競爭力，實現了參建各單位的健康平穩發展。

另外，需要注意的是在合同管理的具體落實措施中，還要通過規范的標準化管理來提高管理效率，例如通過法務審查、檔案管理、過程追蹤等方式確保合同簽訂及實施流程的高效性及科學性，并通過相應權限的設置便于進行合同的調閱及管理。

此外，對于不同種類的PPP 項目，合同規范有其針對性，因此在進行合同起草時，要選擇與項目特點相符的示范文本，以提高合同的科學合理性。根據實踐經驗，要充分重視合同履行的每一個環節，尤其在合同收尾階段也不可掉以輕心，通過嚴謹的管控實現合同全過程的科學管理。

三、結語

作為新興項目模式，PPP 項目合同類型不同于其他項目模式，合同管理要點亦大不相同。對此，相應參建方務須不斷探索、認真研究、相互配合，進而促使企業與社會同獲益、同發展，實現“雙贏”。