我國濕地保護立法的反思與重構
——兼論濕地保護法的制度構建

洪 洋

(中南財經政法大學 法律碩士教育中心，湖北 武漢 430073)

一、問題的提出

健康的濕地生態系統是維系我國生態安全的堅實基礎，更是保障經濟與社會協調有序、順利踏上可持續發展道路的重要支撐。然而，我國的濕地生態系統承載的發展重荷遠遠超過了自身的治理與凈化能力，由此引發的濕地污染與破壞的難題不得不讓我們在回顧以往以犧牲環境為代價的發展模式的過程中陷入深刻的反思與無休止的詰問。2014年1月公布的第二次全國濕地資源調查結果顯示，與第一次調查同口徑比較，全國的濕地面積減少了約340萬公頃，減少率已達8.82%，其中自然濕地面積的減少率高達9.33%，我國的濕地生態總體上處于中等水平。[1]濕地資源調查的數據為我們敲響了警鐘，我國的濕地保護面臨著日益嚴峻的形勢，采取規范化、系統化、良性化的保護措施已刻不容緩。

與濕地保護急迫的現實需求相比，我國的濕地保護立法還有一定差距。從1979年《環境保護法(試行)》公布實施開始，我國的濕地保護立法總體上還存在著體系零散化、保護價值單一化的現象。地方性立法存在管理體制不健全、全局性意識不清晰、重實體規范輕程序規范、注重公法調整疏于私法規制等情況。[1]

濕地保護立法的局限性制約了其在維護濕地生態系統良性運轉的視域內本應發揮的積極功效。伴隨著生態文明建設重要性的復歸，中共十八大報告做出了“擴大森林、湖泊、濕地面積”的戰略部署，中共十九大報告亦強調“強化濕地保護和修復”的重要性。國家政策的推動使修訂后的新《環境保護法》最終得以公布施行。作為一部具有基礎性地位與很強適用性的法律[2]，其在“環境”釋義中增加了“濕地”要素，并創設了相對完備的保護生態環境的基本原則與制度操作范式。新《環境保護法》為濕地的整體保護提供了可行的方法論選項，但其只能以綱領的形式呼吁與號召環境保護事宜。為了更好地緩和生態保護與經濟發展的矛盾、整體式保護與要素式保護的矛盾，在綱領性法律的指引下，亟須制定一部專門的濕地保護法。

二、我國濕地保護立法存在的弊端與缺憾

我國的濕地保護立法經歷了啟蒙、醞釀與初步發展時期(1)有學者將我國的濕地保護立法進程分為啟蒙階段(1979—1992年)、醞釀階段(1993—2002年)與初步發展階段(2003年—)。以1979年實施的《環境保護法(試行)》作為起點;以加入《濕地公約》作為區分啟蒙與醞釀時期重要標志——濕地概念從無到有,開始注重濕地資源的生態利益、濕地要素的保護逐漸獲得法律的支持;而醞釀與初步發展之間的連接點則是中共十一大的召開，該會議開啟了濕地保護專門立法的探索。參見：梅宏.濱海濕地保護法律問題研究[M].北京：中國法制出版社，2014:188-193。。在這一過程中，立法體系經歷了由經濟利益到生態利益的聚焦轉變、要素式到整體式的保護體制革新及破碎化到系統化的管理模式改進。由于我國的濕地保護立法起步較晚且經驗不足，目前的立法體系依舊存在著利益失衡、過于原則化等老問題及法律銜接錯位、與現實境況相脫節等新問題。

(一)“濕地”概念雜亂，缺乏統一性

雖然《濕地保護管理規定》(2)《濕地保護管理規定》第二條規定：“本規定所稱濕地，是指常年或者季節性積水地帶、水域和低潮時水深不超過6米的海域，包括沼澤濕地、湖泊濕地、河流濕地、濱海濕地等自然濕地，以及重點保護野生動物棲息地或者重點保護野生植物原生地等人工濕地。”對《關于特別是作為水禽棲息地的國際重要濕地公約》(以下簡稱《濕地公約》)所界定的“濕地”概念重新作了修正，但這并不意味著其可以要求其他法律規范無條件適用此概念以促使概念的統一化，恰恰相反，“濕地”概念因法律規范的不同而各有千秋。在對濕地進行要素式保護的國家層面立法中，“濕地”概念只是部分環境要素的集合，罕有連詞成句的規范表述(3)如《農業法》中的“草原、灘涂、水面”，《漁業法》中的“內水、灘涂”，《水法》中的“江河、湖泊、水庫、渠道”，《海洋環境保護法》中的“海濱”等。。在對濕地進行整體式保護的地方性立法中，除了照搬《濕地公約》的“濕地”概念，大多數地方性法規對“濕地”概念的表述因保護的客體具有明顯的地區差異性而更富有地域性。如《四川省濕地保護條例》將“濕地”的主要特征限制為“潮濕”；《江西省濕地保護條例》增加了“濕地”的限定因素，將“適宜喜濕野生生物生存、具有重要生態功能”作為濕地保護的準入門檻；《廣西壯族自治區濕地保護條例》把“自然或者人工形成”的來源特征作為“濕地”概念的應然之意，擴大了濕地保護的范圍。國家立法宏觀指導的缺失使“濕地”概念雜亂無章，概念認定標準的分歧必然會使“濕地”的界限始終處于模糊狀態。

(二)濕地保護專門化的法律規范位階過低，高位階立法缺位

我國迄今尚無濕地保護法與濕地保護條例，現階段濕地保護的法律推動力不足的根源在于處于統領地位的法律規范缺失，對濕地進行整體保護的法律規范無法整合其他部門、其他區域的立法資源。若對立法體系作一全面的審視，那么可以發現高位階的法律一直對濕地保護采取要素式立法的態度，上升為整體式保護仍有一段艱難的路程，而低位階的部門規章與地方性法規乃至中央政府公文更傾向于對濕地開展整體式保護，位階不同的法律規范之間出現了顯而易見的矛盾。如《濕地保護管理規定》與《濕地保護修復制度方案》等均為濕地整體保護創設了大有裨益的制度安排。除此之外，高位階法律對濕地的要素式保護又使濕地保護管理權分散、保護管理職能破碎化、因權限不清導致責任推諉等問題越發突出。[3]對此問題,《濕地保護管理規定》已經提出林業主管部門組織、協調、指導、監督濕地保護工作的“集權”負責制，但因位階差異，其難以被高位階的法律吸收采納。同時，地方性立法也創新了濕地保護的制度安排，只不過因無上位法的依據而無法較好實施。

(三)相關法律規范中濕地保護的目標偏離，利益衡量失之偏頗

濕地保護立法的歸宿是確保濕地資源的合理開發利用，調整在保護管理、開發利用濕地的過程中所形成的各種社會關系。[4]濕地兼容生態利益、經濟利益與社會利益，濕地立法理應統籌兼顧各種利益需求，并在此基礎上優先考慮生態利益，化解因社會關系的差異而造成的利益抵牾。我國現階段法律規范依然沒有徹底擺脫生態價值與經濟價值利益衡量偏頗的束縛，這不僅會使相關規范因缺乏保護濕地的動力而形同虛設，而且使過度開發利用等破壞濕地的行為得到法律的許可，由此只能與保護濕地的長遠規劃愈行愈遠。

在現行的地方性法規中，體現要素式保護的《福建省沿海灘涂圍墾辦法》與《浙江省灘涂圍墾管理條例》都以鼓勵與促進本省沿海灘涂圍墾事業的發展作為立法目的，以支持與獎勵圍墾成績顯著的單位與個人作為基本手段；體現整體式保護的地方濕地保護條例往往更為注重維護本區域經濟社會發展的利益。上述立法的通病在于，對法律責任的承擔不外乎罰款等行政處罰，鮮有恢復或補救濕地生態環境的處罰措施，該處罰模式是對法律規范中一致認可的預防為主、防治結合原則的誤解。事前預防與事后治理本應相輔相成，但時下的濕地保護模式被局限在對濕地保護意義不大的“末端治理”中，很少體現出“源頭控制”的治本思想。[5]

(四)規范內容多為原則性宣示，缺乏配套措施

我國目前的濕地保護立法存在著較多宣示性、口號式規定，其難免會因可操作性差而出現適用不能或“點到為止”的適用弊端。以濕地生態補水制度為例，緊急補水措施對維系天然濕地生態系統的平衡功效顯著，但濕地生態補水制度始終處于法律規范的空白，對其只能參照《水法》中“生態環境用水”的相關規定進行適用。且不論濕地生態補水與生態環境用水是兩個完全不同的概念，《水法》中并無濕地生態補水的程序性規范，依據該法進行的補水措施必然面臨實際操作層面的阻礙。在地方立法中，法律規范缺乏明確適用標準的原則性規定更為常見，如《寧夏回族自治區濕地保護條例》(4)《寧夏回族自治區濕地保護條例》第三十三條規定，“利用濕地從事水產養殖的，禁止向濕地保護地排放未達到標準的養殖廢水，影響和破壞濕地生態”，但對禁止的具體措施并未提及。對濕地污染行為的歸責方式、《湖南省濕地保護條例》(5)《湖南省濕地保護條例》第十條規定，“因重點建設等原因需要開墾或者占用濕地的，必須依法進行環境影響評價”，但如何進行環境影響評價卻沒有具體措施來支持；第十一條第一款規定:“縣級以上人民政府應當采取措施，對退化的濕地進行恢復改造”，但對如何恢復改造未做出具體的規范安排。對環境影響評價機制與退化濕地恢復改造機制的相關內容等都只停留在表面，未做具體的規范設計。

此外，涉及濕地保護管理的國家立法“雖然提出了實體性要求，卻沒有配套的程序性規定；或者有了程序性規定，但由于不符合我國國情而難以有效實施”[6]。濕地保護立法大廈的構建離不開一系列底層設計的奠基，諸如濕地調查監測制度、濕地規劃制度、濕地環境影響評價制度、濕地生態補償制度等均是推動濕地保護進程的法律利器，而利器功能的施展只有借助配套措施的輔助才能完成。

(五)濕地的保護管理制度零散化，管理模式不健全

濕地的保護管理體制實際上是法律授權的結果，我國現行的環境資源法律規范中與濕地保護密切相關的條款過于零散，由此形成的授權會使眾多有權對濕地進行保護的管理部門之間缺乏必要的協調與合作，多頭管理不利于濕地生態系統的統一保護。如《廣東省濕地保護條例》(6)《廣東省濕地保護條例》第五條規定：“各級人民政府應當依法履行職責，做好濕地保護工作。濕地保護實行綜合協調、分部門實施的管理體制。各級林業、農業、水、國土資源、建設、環境保護、海洋與漁業等行政主管部門按照各自的職責，做好濕地保護管理工作。各級林業行政主管部門負責濕地保護的組織協調工作。”雖然明確規定了濕地保護的管理體制，但并未劃分行政管理機關的具體任務，此種對各主管部門職責泛泛規定的“多部門分行業多頭管理”的模式難免會造成“都應管而都不管”的被動局面。[7]《濕地保護管理規定》規定,“國家林業局負責全國濕地保護工作的組織、協調、指導和監督”。這一規定在理論上能夠使濕地保護工作在林業主管部門統一管理的前提下，充分發揮各職能部門職責范圍內的管理優勢。而不可否認的是，按照我國的行政管理體制，林業行政主管部門無法有效地組織與協調平級的政府部門，況且對作為綜合生態系統的濕地進行區分職能的管理與保護不僅會造成濕地保護工作的低效甚至無效，而且會使各主管部門因利益驅使而交叉管理或怠于管理。

我國濕地保護立法的弊端除了上述五個方面，還包括“一些法律規范之間缺乏系統性”“法律條款的技術清晰度不夠”“法律遺漏了一些政府應有職責”“濕地行政管理法律責任不夠完善”[8]等其他問題。

三、完善我國濕地保護立法的規范化路徑

構建專門化的濕地保護法律規范應順應時代發展的潮流與社會變革的需要，走整體保護的新路。新《環境保護法》充分考慮生態環境保護的實際需要，不僅將“濕地”納入法律亟須保護的環境大家庭中，而且創設了環境調查制度、環境規劃制度、生態保護補償制度、公眾參與環境保護制度等具體的制度安排，濕地保護立法獲得了環境保護基礎法的強大推力，以該法為綱領制定一部在濕地保護領域起統領作用的濕地保護法的時機已經成熟。對此，本研究擬從科學界定“濕地”概念入手，重構我國的濕地保護立法體系，使其形成以濕地保護法為統領、以具有可操作性的運行體制與配套措施為兩翼的整體架構。

(一)“濕地”概念的科學釋義

“濕地”的概念關涉濕地保護的范圍與邊界。由于濕地具有分布廣泛性、類型差異性、積水環境易變性等特征，所以理論界對濕地的定義并未達成共識。若從本質上進行界分，“濕地”的定義可分為兩類。第一，以《濕地公約》(7)《濕地公約》第一條第一款規定：“濕地是指不問其為天然或人工、長久或暫時的沼澤地、泥炭地或水域地帶，帶有靜止或流動的淡水、半咸水或咸水水體，包括低潮時水深不超過6米的水域。”第二條第一款又對“濕地”概念進行了限定與補充，即“每塊濕地的邊界應在地圖上精確標明和劃定，可包括與濕地毗鄰的河岸和海岸地區，以及位于濕地內的島嶼或低潮時水深不超過6米的海洋水體，特別是具有水禽生境意義的地區島嶼或水體?！睘榇淼墓芾硇远x。該公約以第一條明文規定、第二條補充規定的形式對“濕地”概念進行了詮釋。雖然定義的維度較為豐富，但內涵不明外延不清的規范用語是對濕地生態學診斷性特征的回避，并且其將與濕地毗鄰的永久性水域也視為濕地，顯然不合理地擴大了濕地的范圍。這一定義廣義性明顯而科學性有待商榷。第二，以美國與加拿大的濕地保護法律為典型范式的科學性定義。濕地科學研究推動了“濕地”概念的科學化、層次化，要素、指標、閾值這一富含邏輯體系與自然規律的定義模式被成功引入法律規范之中。如美國的《清潔水法案》以淺層積水與植被作為濕地的形成要素與“濕地”概念的應有之義，而在《美國濕地和深水生境的分類》的研究報告中，水、植被與土壤合稱為“濕地三要素”，其逐漸成為美國各州立法的科學依據。[9]要素確定后，還應進一步對指標及與其相對應的閾值進行規范(8)在美國的立法中濕地的認定指標主要包括水流類型、濕地機制類型、植被與生物類型、水流鹽度與洪泛環境等。。

相較于管理性定義，科學性定義更符合濕地的生態學診斷性特征，更貼合濕地生態功能與資源價值整體保護的目標。我國的濕地保護立法深受《濕地公約》的影響，其對“濕地”概念的定義帶有濃厚的管理性色彩，應向科學性定義靠攏，在便于管理的基礎上予以科學保護。一方面是科學性的攝入，應以“濕地三要素”作為概念的總體布局，以濕地調查、評估、監測等科學手段為技術支持，盡可能地確定相應的指標與閾值，細化濕地的生態學要素分布；另一方面是管理性的平衡，完善重要濕地名錄制度、嚴格限定人工濕地的范圍、構建層次分明的濕地分類系統等措施能夠兼顧濕地管理的便捷性。[10]

(二)樹立促進濕地完整性保護與可持續發展的立法宗旨與原則

濕地保護法應擺正生態優先、保護優位的立法理念，并在此基礎上明確根本宗旨與原則。首先，保護濕地生態系統的完整性是濕地保護法的立法意義所在，也是改變現階段因要素式立法、部門獨立式管理所造成的濕地保護收效甚微等被動局面的主要出路，可以作為立法宗旨。其次，應走出開發利用必然突破保護底線的悖論，摒棄絕對保護與無序開發的極端思維，使生態的長遠利益與經濟社會發展的時效利益形成相融共生的良性關系。這一關系的形成需要樹立和諧發展的理念。所以，協調可持續地合理利用濕地資源同樣可以成為該法的宗旨。

對于立法原則的確立需要考慮科技關聯性、利益沖突、代際平衡等環境保護范疇內的特有問題[11]。第一，濕地整體保護原則。唯有把分離的亞類要素拼湊成整體才能對濕地進行系統的保護，設立濕地自然保護區,進而達到整體保護的目的。[12]第二，濕地保護優位與協調發展原則。新《環境保護法》(9)新《環境保護法》第四條明確規定：“國家采取有利于節約和循環利用資源、保護和改善環境、促進人與自然和諧的經濟、技術政策和措施，使經濟社會發展與環境保護相協調?！睂⒈Ｗo優位與協調發展貫穿其中，由“使環境保護工作同經濟建設和社會發展相協調”到“使經濟社會發展與環境保護相協調”的轉變生動反映了保護優先于發展的立法理念的進步。第三，濕地生態效益補償原則。通過給予因濕地的開發利用而遭受損失的單位或個人補償的方式折中處理各利益群體之間的經濟糾紛。第四，社會調整原則。該原則旨在調動非政府、非營利性民間組織與社會大眾參與環境保護的積極性，使保護管理工作充分表達公眾的利益訴求。

(三)濕地保護管理體制的革新

要素式立法背景下濕地保護與管理的職權分散在各行政主管部門之中，對濕地保護肩負著義不容辭責任的林業主管部門受困于無力或無法協調而成為有名無實的“咨詢機構”。要想完全治愈行政體制上的痼疾，不妨借鑒域外的先進經驗。第一，多部門分工協作與監督制約制度。如美國《清潔水法案》將管理濕地開發利用活動的職權分別賦予工程兵部隊與聯邦環境保護署，前者行使授權批準的權力，后者進行審查認定，[13]兩部門既分權負責又相互制約。第二，建立保護濕地的專職部門。如英國按地理區劃設立了自然管理委員會，能夠集中精力管理濕地自然保護區，消弭權限混亂、利益爭奪等管理缺憾。第三，環境保護部門專司濕地保護職責。如日本的環境保護廳全權負責濕地保護工作，其下屬的相關職能部門進行工作協助，實現了統一與分工的完美融合。[14]

上述三種管理模式各有優點，若能取其之長補己之短，不失為節省行政資源、簡化操作范式的良策。因此，應引導保護管理機制向“集權”與“分權”相結合的角度革新，把林業主管部門名不副實的協調職能替換為集中負責、統籌安排的主管權力，在各行政部門分權管理的同時注入監督與配合的內容，從而形成“權力集中、分權實施、部門合作與監督”的新型管理體制。如此既與《濕地保護管理規定》的管理模式相契合，進一步劃清了各行政部門的管理權限，又有利于提升濕地綜合保護的效率。

(四)底層制度設計與配套措施擬定

1.濕地調查、監測制度

濕地資源的調查與生態環境的監測是濕地保護管理工作的起點，獲得的調查與監測數據對濕地規劃的適當性與可實施性具有重要的參考價值。對于環境與濕地亞類的調查與監測，新《環境保護法》《野生動物保護法》《海洋環境保護法》《草原法》雖有相關規定(10)新《環境保護法》第十七條、第十八條明確規定，“國家建立、健全環境監測制度”“對環境狀況進行調查、評價，建立環境資源承載能力監測預警機制”等。此外，《野生動物保護法》規定了野生動物資源調查制度，《海洋環境保護法》規定了海洋環境監測制度，《草原法》規定了草原調查、等級評定制度等。，但這些規定要么欠缺必要的配套措施，要么是要素式立法的集中體現，無法直接適用于濕地保護法的制度構建中?！逗邶埥竦乇Ｗo條例》的制度設計頗有值得參考之處。其一，該條例將資源調查從范圍上劃分為普查、區域調查與專項調查三個層次，有利于確保調查數據的廣泛性與準確性。其二，強調建立濕地資源質量監測網絡與監測數據共享機制，充分考慮監測活動的質量要求與公眾監督的需要。其三，建立濕地資源檔案管理制度以固化調查與監測的數據成果。對此，濕地保護法對該制度的設計可以區分濕地資源調查的目的，規定國務院林業主管部門進行每五年一次的全國濕地資源普查，對重要濕地或生態環境明顯惡化的濕地開展區域調查與專項調查，并及時以公報等形式公布調查的數據與結果。[15]在濕地監測方面，可結合現有的立法體例，規定由縣級以上林業主管部門負責監測工作的運轉，農業、漁業、水利、國土、環境保護等部門應在各自職權范圍內定期開展濕地監測并向同級林業主管部門通報監測數據。

2.濕地規劃制度

規劃是濕地保護與開發的前提，更是合理平衡利益沖突促進資源利用最大化與濕地協調發展的必由之路。濕地生態系統整體性與多變性的特點要求濕地保護與管理規劃的統一性與長期性，既注重因時因地制宜，又強調長遠利益。新《環境保護法》只是規定了“統一規劃”，對規劃的詳細闡釋依舊需要地方性立法來補充。如《廣東省濕地保護條例》(11)《廣東省濕地保護條例》第六條規定：“省人民政府應當制定全省濕地保護規劃，并納入全省國民經濟和社會發展規劃?？h級以上人民政府應當根據全省濕地保護規劃，制定本地區濕地保護規劃，納入當地國民經濟和社會發展規劃，并向社會公布。濕地保護規劃的編制和修訂應當與土地利用總體規劃、環境保護規劃、海洋功能區劃相銜接，確保濕地資源能夠得到有效的保護和恢復；做到水資源利用與濕地保護緊密結合，充分兼顧濕地保護等生態用水的需要。”將濕地保護規劃與國民經濟、社會發展計劃緊密結合起來，與包括土地利用、水資源利用、環境保護等個別領域在內的規劃共融互生，使規劃的科學性與可行性更加明顯。《陜西省濕地保護條例》對制定規劃的程序進行了規定，即“編制濕地保護規劃，應當通過論證會、聽證會等形式，廣泛征求有關單位、專家和公眾意見”。以上述地方性立法中的濕地規劃制度為代表，與此相關的制度設計完全可以納入濕地保護法的借鑒范疇。

3.濕地開發許可制度

目前,在國家層面的要素式法律規范中雖然已有“許可證”的身影(12)如《野生動物保護法》規定了狩獵證與林木業砍伐許可制度,《漁業法》規定了捕撈許可證等。，但其并非嚴格意義上的開發許可。在地方性立法中，《云南省濕地保護條例》(13)《云南省濕地保護條例》第二十八條規定：“濕地資源的開發利用實行許可制度。有關縣級以上人民政府應當依照濕地保護規劃，采取招標等公平競爭的方式確定開發利用經營者。獲得經營權的單位或者個人，應當繳納濕地資源有償使用費。具體辦法由省人民政府另行制定。 禁止擅自轉讓濕地資源經營權。擅自轉讓的，由所在地縣級人民政府無償收回濕地資源經營權?！币幎嗽撝贫?，但只以空白條款的形式對許可制度的公平競爭方式及其法律后果做了抽象的闡釋。

相反，域外國家的立法例對該制度進行了系統的規范。以美國的《清潔水法案》與《工程兵團規章》為例，兩部法律從法定的批準機關、申請許可的條件及尋求公眾參與等方面規范了開發許可制度。首先，許可權的授權機關為工程兵部隊，聯邦環境署通過審查授權的標準是否符合要求決定授權的法律效力。其次，授予許可需要滿足嚴格的條件，即沒有比對濕地環境影響更小的替代選擇、對濕地生態無明顯不利的影響、該方案業已采取了可能的措施以最大限度地降低對濕地的損害、不違反其他法律規定。[16]最后，開發許可應公開并接受公眾的監督，必要時可對對濕地環境有重大影響的許可項目舉行聽證。因此，濕地保護法的許可制度可授權各職能部門頒發行政許可，并賦予林業主管部門集中審查的權力?？稍谑谟柙S可的條件方面參照我國《環境影響評價法》的相關規定，要求對申請許可項目進行環境影響評價，就可能對濕地造成的影響提出補救方案。若未提交環境影響評價報告，或者評價結論對濕地環境具有明顯的不利影響，或者補救方案不能消除不利影響，那么申請許可的項目不能通過審查。開發許可項目的公眾參與性尤為重要，其關系到公眾對項目的認可與支持，也可仿照美國立法例設計的聽證制度等完善公眾參與的程序規范。

4.濕地生態補償制度

就其實質而言，濕地生態補償制度通過對濕地生態建設者進行經濟補貼，以彌補其所遭受的損失與支付的代價；通過對生態建設的正外部性行為進行獎勵，實現公益外溢的補償。我國現階段的立法已經對該制度予以了規范層面的支撐，如新《環境保護法》規定了“國家建立、健全生態保護補償制度”，《濕地保護管理規定》明確了“先補后占、占補平衡”的濕地面積補償制度，地方性立法亦對該制度進行了相應的規范。

該制度同樣受到域外國家立法的青睞，其中最典型的當數美國的濕地補償銀行制度。該制度包含濕地補償銀行模式、濕地替代費補償模式與濕地開發者自行補償模式等濕地損害補償機制，其中，濕地補償銀行模式是聯邦政府極力推崇的機制。[17]濕地補償銀行與銀行機構相似，其通過修建補償濕地，將量化的濕地價值——濕地信用存儲在銀行賬戶中，在濕地管理機構的監管下，與銀行客戶進行濕地信用的交易。濕地生態補償制度運轉程式主要包括創立濕地補償銀行、擬定濕地補償銀行的客戶與信貸內容、計算濕地補償率、監管濕地補償行為的開展。[18]濕地保護法可結合目前的濕地權屬模式，在生態補償的制度安排中糅合我國的濕地面積補償方案、美國的濕地補償銀行方案及現存于我國立法體系中的環境資源稅費制度，做出如下設計：將國家、地方政府與濕地開發利用者作為補償主體，將保護濕地的受損者與服務于濕地保護事業的貢獻者作為補償客體，將國家設立濕地生態補償專項資金、地方政府設立配套資金、濕地開發利用受益者上繳稅費作為補償方式，將通過濕地生態價值計算并參考當地最低生活保障等形式進行合理補償作為補償額度。[19]換言之，可鼓勵農村集體經濟組織在通過相關職能部門批準并經過林業主管部門審核后，成立濕地補償銀行并進行人工濕地建造修復，其所建造修復的濕地有權貸給有“先補后占、占補平衡”義務的開發利用者，而開發利用者從濕地補償銀行購買濕地即視為承擔了濕地補償責任。

5.社會調整制度

各國的環境資源法都肯定了公眾參與環境保護的重要性，充分認識到公眾參與環境保護與管理的理論基礎——兼具生存權與幸福權等權利內涵并被憲法所保障的環境權。[20]社會調整制度在我國的濕地保護立法中具有深厚的規范基礎，新《環境保護法》《濕地保護管理規定》及各要素式立法、地方性立法均不同程度地規范了社會調整制度，適用性強的規范能夠被濕地保護法同化吸收。然而，我國的立法體系中還缺少管理協議制度。該制度以契約為核心內涵，以私人土地所有權為運作起點,在以英國為代表的國家中廣泛適用。詳言之，該制度是指以濕地所有人的自愿或法律規范為基礎，由濕地管理機關與所有權人簽訂協議方式，約定濕地管理機關對濕地保護與開發的限制期限，以及對因保護與開發所造成的所有權人的經濟損失進行補償等事項。由于管理機關在資金、技術等方面相較于私人而言更有優勢，管理權的轉移更能發揮濕地保護的功效。與英國的土地私有制不同，我國的土地制度為社會主義公有制，而這并不妨礙汲取英國成功的濕地管理經驗，因為私人主體享有土地承包經營權，這與英國的私人濕地所有者在與政府簽訂管理協議后僅轉讓該濕地的占有、使用、收益權而不轉讓濕地的所有權恰好可以契合。澳大利亞則確立了濕地公共參與制度，濕地保護的社會調整主體包括非政府組織、社區及土著人等。廣泛主體參與、磋商模式對改善我國現階段尤其是少數民族聚居區的社會調整制度意義重大。

我國的濕地保護立法體系出現了諸多迫切需要解決的問題，濕地保護事業正面臨著來自立法體系內部的壓力。為了緩和規范與現實之間的緊張態勢，更好地促進濕地的整體保護，當務之急是制定一部專門化的濕地保護法，從國家法律的層面統籌濕地的保護與管理，保證保護與管理工作的統一化、有序化。伴隨著新《環境保護法》的實施及中共十八大以來濕地保護規范性法律文件的公布施行，濕地專門立法進入系統化、科學化的條件已經成熟。因此，應把握本次立法契機，以目前立法體系中存在的問題為導向，將“濕地”概念的厘定作為立法工作的出發點，將國內現行有效的濕地保護法律規范作為可資借鑒的本土資源，充分汲取域外國家立法的先進經驗，在此基礎上明確立法的根本宗旨與原則，構建起支撐法律良性運轉的一系列底層制度與配套措施，為濕地保護法的最終定型提供規范領域內的不竭動力。濕地保護法在不久的將來會正式成為立法體系中的重要一員，我國濕地保護的明天會更加美好。