區塊鏈監管的法治進路

鄧建鵬

（中央財經大學 法學院，北京100001）

一、區塊鏈的內涵與應用

2019年10月24日，中共中央政治局就區塊鏈技術發展現狀和趨勢進行第十八次集體學習，習近平總書記在主持學習時指出，區塊鏈技術的集成應用在新的技術革新和產業變革中起著重要作用，要把區塊鏈作為核心技術自主創新的重要突破口[1]。筆者認為，政治局的此次集體學習，為中國區塊鏈技術的發展指出了重要方向。

所謂區塊鏈，是按照時間先后順序，將數據區塊以前后相連的方式組合而成的鏈式數據庫，以密碼學方式保證不可篡改和不可偽造的分布式賬本、分布式存儲、分布式加密。區塊鏈的特性，打個形象比方，如某經濟合作社社員每次發生交易時，合作社通過廣播向所有社員播送交易信息，每位社員經過核實后，把此信息記在各自賬本上，這個按照時間先后順序記錄下來的鏈就是區塊鏈。區塊鏈可回溯，極難篡改，有很高的可信度。因此，區塊鏈首先在容易發生信用缺失的領域，比如數字資產轉移、數據確權[2]、票據、證券、存證或仿偽溯源等方面，具有應用價值。

區塊鏈適合應用的主要場景有：存在去中心化、多方參與和存在寫入數據要求；對數據真實性要求高；在初始情況下相互不信任的多個參與者存在建立分布式信任的需求。具體而言，基于區塊鏈技術的應用目前大致可劃分為三類場景：一是價值轉移，比如虛擬資產的創生及其在不同通證賬戶之間的轉移或支付；二是存證確權，將信息記錄到區塊鏈上，如電子合同和數字版權的確權；三是授權管理，如利用智能合約控制數據訪問。此外，隨著應用需求的不斷升級，還存在多類型融合的場景。[3]未來，區塊鏈將從與實體經濟融合（比如基于區塊鏈平臺的供應鏈金融）逐漸邁向社會治理層面（比如基于區塊鏈平臺的社區投票決策）。

區塊鏈是近年來信息技術領域出現的偉大創新。如論者謂，其特色之處在于將為人熟知的技術元素，如哈希指針、默克爾樹、數字簽名等巧妙地連綴在一起，構造出區塊鏈結構，為 “價值互聯網” 奠定思想和技術基礎[4]。區塊鏈推動了信息互聯網向價值互聯網的轉變，其一方面有可能助推實體經濟的發展，另一方面則可能影響甚至挑戰現行金融監管模式和法制，因此近年來得到許多國家監管機構的重視。在區塊鏈技術快速發展的情況下，尤其是在金融等領域風險集中的形勢下，區塊鏈引起各國金融監管機構的重視。

二、區塊鏈的法律風險問題

在金融相關領域，區塊鏈的應用當前最為集中，與此同時，涉及區塊鏈的法律風險，也主要發生在這個方面。以比特幣和以太坊等公有區塊鏈為代表的技術領域，區塊鏈具有典型的點對點及無特定法律責任承擔主體等特征。從區塊鏈發展的十一年歷程來看，其在金融等領域風險集中；在其它領域，區塊鏈更多是作為一種中性的技術，用以提升經濟效率，當前所涉及的法律風險較為有限。

首先，涉及比特幣的相關法律風險。比特幣是區塊鏈第一個成熟的、大規模的應用，目前其市值在1600億美元左右[5]。2013年，中國人民銀行等金融監管機構發布了《關于防范比特幣風險的通知》。在此類文件中，以比特幣為代表的 “虛擬貨幣”，其內涵或外延并無明文規定或者詳細解釋說明[6]，立法上存在漏洞與空白。因此，在具體司法實踐中，比特幣屬于是法律上的財產，還是計算機信息，法院的認定存在差異，司法判決無法發揮指引作用，甚至發生同案異判等情況，有的虛擬貨幣持有者甚至面臨司法不予保護或者保護不足的風險[7]31。其二，比特幣市場價格認定困難。當前國內理論上并無合法存在的虛擬貨幣交易平臺，境外目前有上萬家交易平臺，其中不少并未受到當地政府的有效監管[7]41，因此比特幣缺乏合理、權威與可信的價格參照。比特幣價格波動劇烈，執法與司法人員對涉案的比特幣價格難以出具權威判斷，容易出現因比特幣價格確定困難而定罪量刑存在偏差的情況，有損司法權威，或負面沖擊司法救濟。其三，管轄權與執法方面存在困難。比特幣這種基于通證類型（Token）的資產，與傳統賬戶類資產（如銀行存款）不同。比特幣可點對點發送，輕易規避單一主權國家的金融監管。近年來，暗網非法交易逐漸使用比特幣作為支付手段[3]；境外一些涉嫌欺詐的ICO融資，募集中國公民的比特幣；一些犯罪嫌疑人利用比特幣作為洗錢的工具。由于比特幣具有準匿名性，致使監管與追蹤違法犯罪行為較為困難。針對涉及比特幣的跨境網絡違法犯罪，其司法管轄權有待立法進一步明確。[3]

其次，涉及ICO相關的法律風險。ICO英文詳稱 “Ini t ial Coin Of fer ing”，意即首次代幣公開銷售。ICO是區塊鏈初創公司以發行初始數字代幣為項目融資的方式，也是區塊鏈技術在眾籌融資領域中的重要應用。[3]

雖然自2017年9月以來，中國監管機構全面禁止境內ICO融資，但是，由于ICO融資跨越國境，很難得到全面有效監管，存在很多暗箱操作甚至借此傳銷的違法犯罪行為。大量境外ICO項目存在夸大其辭，甚至完全虛構項目前景的情況，欺詐中國公民的財產，涉嫌集資詐騙罪。[3]

有的ICO項目所發行的某種虛擬代幣被極少數投資者壟斷，之后，項目方極力炒作，推高其價格，操控市場，并擇機變現獲利后撤離，將風險甩給接盤者。這種行為與《證券法》《刑法》中規定的證券市場的內幕操縱行為近似，但限于罪刑法定原則，是否可以適用《刑法》？虛擬貨幣交易是否可等同于證券市場交易？執法機構和司法機構如何對境外犯罪嫌疑人給予法律制裁？如何取證？對此，存在巨大的困難。另外，完整的ICO融資過程包括募集主流虛擬貨幣（募幣）、發行虛擬代幣（發幣）和將代幣放到交易平臺交易（上幣）三個階段，但是，如果項目方僅僅募幣，則其行為與天使融資近似；如果僅發幣但未上幣，則性質與騰訊公司發行的游戲幣、QQ幣類似。[8]據此，ICO的前兩個階段，若據現行中國法律，恐怕不屬于違法行為，則金融監管部門發布的禁令的合法性，或有待商榷。

再次，區塊鏈在非金融領域的法律風險未來將逐漸呈現，值得未雨綢繆。互聯網能解決信息傳遞，但不能解決實物傳遞以及實物驗證問題。依靠區塊鏈互聯網解決各種憑證上鏈確權、檔案等傳遞或運送過程中的跟蹤、防偽、保質等問題，并非易事。比方，當前通過區塊鏈實現司法存證，最高人民法院發布的司法解釋對此已經給予認可，不過，基于區塊鏈的司法存證，只能確保數字世界的信息真實性，難以保證鏈外信息在源頭和寫入區塊鏈環節時的真實與準確性。因此，用于司法存證的區塊鏈，相關機構需要對接入區塊鏈的節點進行資格認證與嚴格審核，預先確保信息源頭的信譽。與此類似，將來各種權益類證書（比如房產證）上鏈，以及區塊鏈仿偽溯源等，如何確保這些上鏈的信息源頭真實，需要法律的事先規范，否則一旦造成負面后果，比如鏈上交易的權益證書乃事先偽造，其損失將難以挽回。對此，需要制定相應規范，對接入區塊鏈的節點設定基本標準。[3]

再舉例論之。有的區塊鏈公司提供區塊鏈版權存證，即原創個人/原創作者上傳原創攝影作品，審核通過后即可進行區塊鏈存證，生成區塊鏈登記證書，區塊信息同步至互聯網法院等司法機構[9]14。在這個過程中，若上傳的作品并非上傳者原創，審核時未能核實，則所謂通過區塊鏈予以存證的版權，實質上可能構成侵權行為。此外，所謂國際跨境電商溯源系統對境外諸如奶粉等產品相關數據進行可信存證和透明追溯，生產廠商、質檢機構、干線物流、海關、分割機構、快遞物流等都是溯源鏈路上的重要參與機構，由這些機構協同在每個商品流通環節將相關數據和信息記錄上鏈，并以自己的數字簽名背書，形成一份上下游回聯、交叉驗證、多方查證的奶粉產品溯源全記錄[9]139-140。但是，經由多方互不信任的機構協同維護的區塊鏈溯源，并不能確保上鏈前的奶粉等產品沒有任何質量問題，也不能保證上鏈前的商品已經被人掉包。

基于區塊鏈的智能合約日漸普及[10]，正衍生一些法律風險：如智能合約所涉及的交易標的，若為法律法規所禁止，則對此種代碼的編寫者，如何給予法律約束？達成智能合約的民事主體，若為不具有完全民事行為能力的人，智能合約是否可視為民事合同？此種合約法律上是否生效？等等，對此，均需要未來立法的進一步明確。此外，一些涉及個人的行為數據或隱私（如醫療信息）上鏈，為防止個人隱私外泄，需要事先有完整的標準或規則指引，設定個人鏈上信息加密與授權訪問機制。[3]

三、區塊鏈監管政策的再思考

過去十年，中國面臨著經濟放緩、產業結構調整等一些困難，但與此同時人工智能、云計算和區塊鏈等創新技術快速發展，提升了經濟運行效率，尤其是為金融行業帶來變革和創新，對金融市場、金融機構和金融服務的提供方式帶來巨大促進。近年來，特別是區塊鏈在金融等相關領域應用的突飛猛進，比如區塊鏈+保險、區塊鏈+票據、區塊鏈+發票、區塊鏈+存證及以區塊鏈＋支付，等等，引起世人廣泛關注。當前，我國區塊鏈的發展處于國際前列。不過，區塊鏈為人們帶來金融產品與服務的極致便利的同時，也引發了諸多新問題。

區塊鏈 “氣態化” 趨勢挑戰了監管能力。借鑒學者的形象分類，傳統金融機構具有 “固態形式”，比如通過看得見、摸得著的銀行大樓，以此向客戶展示雄厚實力和信用；而創新型科技支撐下的金融業則多具有 “液態化” 特征，比如支付移動化，貨幣數字化和電子化，均仰賴 “液態” 般的數據或信息在網絡中高速流動。[11]近兩三年來，區塊鏈尤其是區塊鏈技術支撐下的一些行業朝 “氣態化” 發展，其顯著特征在于，基于區塊鏈技術的金融產品可以點對點發送，其打破國界限制，像空氣一般四處流動。固態化或液態化的金融產品和服務，比如第三方支付或銀行匯款等，通常受諸如銀行賬戶或者第三方支付賬戶等約束，這些中心化機制下賬戶均有明確國界。監管機構基于賬戶模式筑起 “堤壩”，在可控制范圍內監管金融業。區塊鏈技術支撐下的多數金融產品或服務則是基于Token（虛擬代幣）模式，通過隨時無限任意生成的區塊鏈地址，點對點直接支付或發送，同步完成清算與結算。因此，這種資金的流通與轉移不再需要傳統賬戶，打破了國家疆界和固有監管方式。

“氣態化” 金融業態對傳統監管者固有監管思維和方法提出巨大挑戰。比方，某個境外區塊鏈項目發起人以ICO方式向中國公民融資，或者境外虛擬貨幣平臺向中國公民提供交易服務，見到中國政府監管與規范境外業務存在障礙。境外執法涉及外交上的協調和司法上的引渡等問題，成本巨大。 “氣態化” 的區塊鏈存在金融風險跨境傳導趨勢，如何克服這些困境，目前全球尚無統一的答案。

再次，顛覆式創新沖擊了既有規則和市場秩序。一些新興區塊鏈企業通過顛覆式創新，比如打破某些領域龍頭企業的優勢地位和已有競爭格局，特別是近四五年來在區塊鏈領域迅速崛起了一批技術新貴與新勢力，正在改變人們對貨幣、資產形態或融資方式等的固有認識。在行業發展過程中，舊秩序正在被突破，但新規則尚未產生，因此，行業內部競爭往往非?；靵y，沒有規則，甚至出現沒有底線的競爭。

虛擬貨幣交易的江湖，暗流涌動，各種涉嫌違法違規的行為層出不窮。在中國正式開設交易所，需要監管機構嚴格審批，但在虛擬貨幣交易領域，只要相關機構和個人有雄厚實力，基本上就可以在全世界范圍內便利開設交易所，面向包括中國在內的全球大部分國家的民眾提供交易服務。對證券市場的犯罪行為，法律通常有明確界定，比如內部交易或操縱市場等相關的證券犯罪，現行法制基本應付自如。但在虛擬貨幣交易市場，基本沒有規則，亦無正式法律，一些機構或個人在混亂中乘機追逐套利。

區塊鏈行業的快速分化組合，與法制特殊性之間存在著永恒矛盾。區塊鏈行業的發展變化非常快，法制卻相對固化并經常滯后于時代發展。比如，隨著區塊鏈技術的發展，同時由于時代的需要，中國人民銀行近年計劃發行數字貨幣。這種數字貨幣屬于人民幣的一種類型。然而，根據《中華人民共和國人民幣管理條例》第二條，人民幣 “是指中國人民銀行依法發行的貨幣，包括紙幣和硬幣” 、現行法規尚不包括數字貨幣形式的人民幣，這就需要立法機構及時修訂法律，以應對時代之變。

立法機構制訂一部法律或法規，從提議到草案成型，再到最后正式通過和生效，往往需要漫長時間。立法機構如果現在針對區塊鏈某一領域制定立法計劃，等到通過相應法律法規后，很可能預定規范的對象已經不存在?？傊?，區塊鏈變動不居與法制固化的矛盾將長期存在。然而，長期以來中國一直潛藏著 “法律萬能主義” 的理想，從秦朝 “萬事皆有法式”，到當下一些民法學者鼓吹的法典編纂熱，都存在此種傾向[12]。有學者則謂，法制不完備成為時代之常態，面對金融科技行業的日新月異，將更是如此[13]。因此，立法者與監管者如何在區塊鏈時代應付自如，著實需要大智慧。

區塊鏈引發的新問題多為固有法律與傳統監管對策未曾涉及的領域，金融監管機構原有的監管機制對新形式越來越捉襟見肘。為此，時代需要監管者調整監管手段和監管思維。數十年前，美國的未來學家即謂： “舊的思維方式、舊的公式、舊的教條、舊的意識形態，不論以往多么受到推崇、多么妙用無窮，都不再是真理了。新的價值觀、新科技、新的地域政治關系、新的生活形態和聯絡方式出現，這個世界就從這些新事物中迅速浮現出來，因此，我們迫切需要全新的觀念、推理、分類和概念。我們不能把初生的明日世界硬塞入昨日的老式鴿籠中，傳統的心態和想法已經不再適用了?！盵14]

具體而言，一方面、金融監管機構應致力提升監管知識和科技水平，比如，提升監管官員對前沿金融科技發展狀態的深度認識；通過自建（或外包給監管科技服務公司的方式）監管信息系統，并將之與監管對象的數據庫對接；通過新型技術手段，持續監測行業狀況，解析金融風險并及時提供風險預警信息。如論者謂，監管科技能致力于實現從 “事后監督” 向 “實時監管” 、從 “旁路監管” 向 “主動干預” 的過渡[15]。另一方面，監管機構面對新的技術與行業發展形勢，應調整立法、監管與治理的固有思維。

目前，金融領域的監管方式需要進一步改進。比如，2015年國務院發布政策，鼓勵互聯網金融發展，但在2015年年底發生了 “e租寶” 極端事件，國家政策馬上急轉直下，于是，監管機構在2016年開始提出要整頓互聯網金融。在很長時間里，為了經濟增長等目標以及初期考慮不周等因素，監管機構一開始容易放松行業監管，造成區塊鏈行業風險逐漸累積，但一旦細分行業發生極端風險事件，監管機構又容易過分強調金融安全，進而限制行業增長。至此，行業陷入 “治亂循環” 的怪圈， “放－管－抓” 的政策高度波動，大大增加了企業經營成本。比如，此前金融監管機構對于比特幣領域的 “挖礦” 雖然沒有公開反對，但內部亦下達多個文件。互聯網金融風險專項整治辦工作領導小組于2018年1月下發文件，要求各地引導轄內企業有序退出 “挖礦” 業務，并定期報送工作進展。后來國家發改委出具征求意見稿，將其列為淘汰產業，于是各地更開始清除礦場。2019年11月，中國政府網發布國家發改委頒布的《產業結構調整指導目錄（2019年本）》，該目錄自2020年1月1日起施行，原《產業結構調整指導目錄（2011年本）（修正）》同時廢止。在前次征求意見稿中，處于淘汰產業的 “虛擬貨幣挖礦” 被刪除了[16]。

法規及監管政策短期內過度跳躍，將影響從業者對市場前景的穩定預期，沖擊行業的有序正常發展。因此，政策風險成為當前區塊鏈領域的重要風險。市場主體在從事區塊鏈行業時，難以預測未來該行業是不是可以干，難以判定市場的發展趨勢和政策走向。

針對上述存在的種種問題，以筆者之愚見，理應從法治思維給予規范，使法治成為提升中國區塊鏈產業國際競爭力的基石。十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，開啟了中國法治建設的新時代?！稕Q定》指出，全面推進依法治國是關系我們黨執政興國、關系人民幸福安康、關系黨和國家長治久安的重大戰略問題，是完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的重要方面[17]。法治乃中國政府治理體系和治理能力的基礎。將區塊鏈技術創新發展的各個方面因素納入依法治理的軌道，通過法治提升區塊鏈產業的創新和競爭力，是黨領導人民實現治理能力現代化的具體表現形式。

四、區塊鏈治理的法治意義和法治路徑

其一，監管者應摒棄政策高度波動與運動式執法，有助于為區塊鏈行業發展打造法治化的營商環境。2019年2月25日，習近平總書記主持召開中央全面依法治國委員會第二次會議，會議強調法治是最好的營商環境，要依法平等保護各類市場主體產權和合法權益，在法治框架內調整各類市場主體的利益關系。2019年3月5日，《2019年國務院政府工作報告》強調要處理好政府與市場的關系，大力推進改革開放，加快建立統一開放、競爭有序的現代市場體系，放寬市場準入，加強公正監管，打造法治化、國際化、便利化的營商環境，讓各類市場主體更加活躍。

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》已指出，依法治國是堅持和發展中國特色社會主義的本質要求和重要保障，是實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。法治是國家治理體系和治理能力的基礎。將區塊鏈創新發展的各方面因素納入依法治理的軌道，通過法治提升區塊鏈創新與競爭力，也是黨領導人民實現治理能力現代化的具體體現。以2019年10月24日中央政治局會議精神為引導，監管機構和執法部門應注重從法治角度給予區塊鏈規范和治理，提升中國區塊鏈企業的競爭力。

其二，在區塊鏈產業領域嚴格執行法治精神，其重要意義是賦予相關企業行業發展的確定性和市場的可預期性。企業只有在可確定的狀態下，才能長期規劃投資、推進研發、安排生產和拓展市場。確定性和可預期性的實質，就是根據事先經由合法程序通過的法律法規的相應規定，嚴格保障具體每一個區塊鏈相關企業和公民的財產安全、交易安全及和其它相關的各種合法權益。

監管法治化意味著，一方面，監管者應重視已有法律法規，讓得到普遍地、穩定地和嚴格地執行；另一方面，已制定的法律法規應滿足市場主體的合理訴求和行業健康發展要求。監管者要樹立法治化思維，充分認識到良好的法制及其健康運行是一國核心競爭力。推動區塊鏈行業的正常發展，應依靠好的立法，而不是靠偶然的機會，更不能依靠臨時政策或者長官意志行事。為此，監管機構需要對區塊鏈行業以及未來發展趨勢做頂層設計和前瞻性研究，并以此為基礎，搭建基本的監管框架，給予行業長遠指導，以免一旦出現極端風險事件，便直接關?；蛳拗颇骋恍袠I經營的粗暴做法。

有的新興行業尚無規則，監管者應嚴格在法律事先規定的范圍內設定負面清單，保持法制的一致性，從而讓市場參與主體對行業有確定預期。力推柔性執法，充分鼓勵行業組織自律，減少監管者的剛性介入，方有益于區塊鏈創新驅動經濟發展。目前，行政力量以及監管機構人為創設的規則在區塊鏈行業監管中占據著主導地位。但是，對區塊鏈產業進行必要的監管，應基于提升中國區塊鏈技術的全球競爭力和控制相關風險的考量。此正如學者分析中國第三方支付機構司法協助義務時所述，合理原則和比例原則是衡量行政權力行使合理性的重要標準[18]。行政機構的監管程度亦應限定在適當范圍，過度監管勢將降低區塊鏈的創新能力。而創新事關一國核心競爭力，正如習近平總書記在2015年 “兩會” 期間指出： “創新是引領發展的第一動力。抓創新就是抓發展，謀創新就是謀未來?！盵19]

區塊鏈的創新乃是面向未來的探索，往往沒有太多的先例可資遵循。在這個全球激烈競爭的領域，監管機構不應超越法律規則，設立模糊的負面清單，給市場參與者滋生不必要的政策與法規風險，讓市場主體動輒得咎。超越法律設定負面清單，將影響中國區塊鏈企業的競爭力。面對全球區塊鏈創新的挑戰，缺乏競爭力的市場主體，本身將使國家背負巨大風險。以維護金融市場安全與穩定的名義，簡單粗暴地對待市場主體，容易形成 “剪不斷理還亂” 的真正風險結局，這是需要監管者與市場主體謹慎對待的重大問題。

其三，要推行監管立法的法治化。這里所說的 “法”，即包括法律法規，也涉及行政規范性文件等廣泛意義上的 “法” 。近年來，有的立法易受一些極端風險事件的沖擊或影響。例如，市場上發生的極端事件，比如2015年 “e租寶” 事件、2017年黑客病毒勒索虛擬貨幣事件等，對規則制定者造成沖擊和壓力，直接加大了一些行政性規范性文件、國家政策以及部門規章內容的波動性，使部分規章或政策的內容缺乏前后一致性，導致部分從業者和消費者（投資者）無所適從。

涉及區塊鏈監管與治理的一些行政規范性文件，具有隨意性、臨時性和部門化特征。一些行政規范性文件的制定過程及部分內容同法治理念相違背，例如，違背法律規定，隨意給市場主體創設新的義務，或在沒有法規依據的前提下直接設置禁止性規定。還有一些行政規范性文件與黨政會議精神不太一致變動太大。這些均影響了從業主體對市場的穩定預期。前述中國共產黨十八屆四中全會《決定》提出 “把所有規范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規范性文件”，對行政規范性文件的監督提出了更高要求。因此，監管機構應確保立法法治化，并審查行政規范性文件和監管措施的合法性。同時，區塊鏈行業需要監管者基于對未來技術發展的長遠判定，將謹慎的頂層設計和民意參與立法相結合。

為此，在監管者制定出臺各類規范性文件和政策前，可以先行指導和推動行業自律組織自己創生內部治理規則，并經由市場反復檢驗和試錯，使本行業已有的規則發展成熟起來。如筆者此前研究所述，中國的法律制訂長期具有人為創制的明顯特色，社會自生規則（如習慣）往往都被排除在法律之外[20]。這在當前的立法中應引起注意。其次，監管者在推動規范性文件、部門規章或政策出臺時候，應充分吸引市場主體參與正式規則的制定，致力于制定 “良法”，克制長官意志成為法規與政策制定的唯一導向，以削減未來的執法障礙。如論者謂：只有那些反映了社會發展規律的法律，才具備良法的特點；只有良法才能最大限度地得到民眾的認同，才能充分發揮法治的效力[21]。最后，監管者應基于對區塊鏈產業和風險的全面考慮，推動國家層面的相關立法，比如出臺系統的長效監管規則，改變當前在極端風險事件沖擊下簡單回應或零敲碎打地發布規范性文件的狀況；立法機構與司法機關應對區塊鏈產業給出一個較為清晰的法律定性。經過上述努力，逐漸搭建完整的法律與監管框架，促進整個區塊鏈業行業健康發展。

要讓法治成為提升區塊鏈競爭力的基礎，必須注重科學立法在區塊鏈監管與治理中的引領和推動作用。內容良好的法，是實現善治的前提?？茖W立法，完善立法程序，擴大區塊鏈領域市場主體，讓他們充分有序的參與，使立法準確反映市場各方利益需求，順乎民意，方能合乎區塊鏈的未來趨勢①。

其四，要推動風險處置的法治化。區塊鏈行業發生風險之后，應嚴格依據法治的普遍性和一致性要求進行處置。當前區塊鏈有的細分領域的風險已經陸續出現，比如打著區塊鏈旗號的傳銷 “資金盤” 崩盤，一些境外虛擬貨幣交易所的合約 “爆倉”，波及國內成千上萬的投資者，負面影響巨大。對此，在行業的風險處置方面，應該嚴格參照法制規定的程序處理，避免走極端化路線。

在現實中，出現上述風險后，個別執法機構要么不回應投資人的合理維權訴求，要么將尚在正常運營但存在某些負面傳聞的個別區塊鏈從業主體負責人施以強制措施，使得該市場主體無法運營，滋生更大的風險。有的風險事件還出現個別執法機構采取選擇性處置或選擇性執法情況。這種狀況，容易使個別市場主體產生投機和僥幸心態，甚至發生權力尋租情況，以致使正當權益受侵害的投資人維權求告無門，進而尋求一些更極端的維權手段，影響社會穩定。

法規未得到執行，必將削弱法制的權威，進而影響行業的正常發展。習近平總書記指出： “如果有了法律而不實施、束之高閣，或者實施不力、做表面文章，那制定再多法律也無濟于事。”[22]在區塊鏈領域推進監管法治化，則應根治執法不嚴、違法不究等問題。以現有法規為監管機構和執法機構設定責任的界線，推進相關機構的職能與責任法定化。具體而言，首先，及時推動制定風險處置的法治程序；其次，在風險處置的整個過程中，處置機構應及時向社會和公眾尤其是投資人公開各種關鍵信息，使處置程序透明化，穩定投資人情緒；最后，對違背風險處置普遍性和一致性要求的個別機構或公務人員，及時追究其法律責任。

金融是經濟的 “血液”，在法治的框架下處理區塊鏈領域的風險和糾紛，維護良好的營商環境，建立健全與區塊鏈競爭力提升相匹配的法規和治理體系，從而提升中國區塊鏈的全球競爭力，才能進而提升整個國家的經濟活力與競爭力?？傊?，區塊鏈領域需要國家給予規范監管甚至立法，推動區塊鏈行業安全有序發展。

其五，由于區塊鏈的分布式賬本、多中心化（甚至去中心化）的技術特色，單純依靠一國監管將非常困難。要有效實現監管的法治化，在具體操作路徑上，我們建議監管機構還應加強國際協作，特別是與美國、西歐、日本及韓國等在區塊鏈技術研發和虛擬貨幣交易市場發達的國家和地區開展合作。

區塊鏈技術與其它金融科技有所差異，主要體現在其有區塊鏈的點對點發送與去中心化（或多中心化）特色。區塊鏈領域諸多相關行業往往無特定的法律主體（特別是公鏈），大量參與者在全球任何時間、任何地址可以自由進入或者退出。這在比特幣的發行機制，以及一些區塊鏈領域的社區（比如去中心化組織 “DAO” ）自我維護機制方面特別典型，導致一紙禁令很難達到預期的效果和目標。因此，監管者單純直接叫停某些業務，在短期內或可防范相關風險，長期效果則有待商榷。

美國的區塊鏈政策有深厚的實用主義和經驗主義色彩，監管者對區塊鏈不會輕易出臺絕對禁止或全面鼓勵的兩極分化政策，而是由聯邦各個機構采取相關措施，包括美國國會召開區塊鏈技術聽證會、穩定幣Libra項目的聽證會，美國證券監管機構（SEC）對違規ICO項目方進行起訴等種種措施，經由觀望、理解和監管，一步步評估其區塊鏈技術領域存在的不同風險，在探索中全面考察區塊鏈的技術前景與風險所在，把握監管節奏。英國首創的監管沙盒機制，其體現的實用主義和經驗主義色彩與美國有一脈相承之處。也與中國固有的 “試點” 機制也有異曲同工之處。對任何新興行業而言，監管和法律法規的完善是長期、具體的工作，要創新監管思維和監管機制。避免出現 “一管就死、不管就亂” 的傳統困境，因此，筆者建議中國監管機構可以考慮適當引入監管沙盒，以避免出現以往那種 “不管就亂、一管就死” 的后果。事實上，英國的監管沙盒原理與中國政府自1978改革開放以來推動的 “試點” 機制存在異曲同工之處。監管沙盒有助于監管者在創新中發揮建設性作用：通過監管措施的主動調整，促進市場創新，將被動響應、等待風險事件驅動的監管理念轉變成為主動引導的理念。這與中國固有的政治智慧存在契合之處[23]。我們認為，中國監管機構可以考慮這一機制，以平衡風險控制和保護消費者權益為前提，摸索區塊鏈技術的應用前景。

目前市場上存在一些具有證券屬性的通證（虛擬代幣）及大量侵犯中國公民權益的行為，但鑒于跨境司法協調與監管執法的現實困難，中國監管者難以實現海外執法。瑞士以及新加坡等國對通證的細致法律分類、法律適用要求及與ICO的監管政策，可以供我們參考借鑒。結合日本的立法實踐，中國將來的監管規則，除強制登記外，還應重點關注交易機構的網絡與信息安全技術標準、交易者資金（現金與虛擬貨幣）第三方存管、反洗錢機制落實、風險揭示和交易者權益保護等等，在推動虛擬貨幣及區塊鏈行業健康發展的同時，有效控制風險，防范各種違法與犯罪行為。

其二，開展ICO監管沙盒園試點，降低ICO風險。監管者可以鼓勵一些有條件的地方政府開展ICO監管沙盒園，通過地方相關專業機構備案、審核及沙盒測試。在未來具體監管方針上，我們建議由央行進行頂層設計，規劃基本監管框架，由證監會牽頭出臺具體規則并監管業務運行，地方金融監管機構負責打擊該領域非法集資等違法犯罪行為[24]。

其三，明確ICO發行的代幣的法律界定。中國未來可以參考瑞士及新加坡的經驗，根據代幣的經濟功能所做的分類──支付類代幣、應用類代幣和資產類代幣，幫助監管部門快速確定ICO項目或虛擬貨幣所應遵守的具體法律法規，這樣，ICO項目方也可以在發行代幣前合理地避免法律風險。在具體立法方面，未來在證券法領域，也可以考慮增加募集資金小額豁免制度，擴大 “證券” 的法律概念內涵，以適應時代變化。

其四，設計合格投資者門檻，強化投資者風險教育。近年來，一些境外虛擬貨幣交易所無視中國法律規定，通過各種網絡上的誘導性宣傳，鼓動毫無風險承受能力與風險識別能力的大眾參與此類高風險投資，滋生很大的風險。當前區塊鏈領域的個人合格投資者和機構合格投資者更多地還停留在學者爭議與討論的學理概念上，在法律上則長期處于空白狀態。除專業投資機構外，對個人投資者準入門檻一直沒有明確法律規定。為此，法律應予以規范。

其五，監管機構應在平衡鼓勵金融科技創新與控制風險前提下，調整監管思維與監管方式，推動區塊鏈技術與監管科技相融合。具體而言，監管者可借助區塊鏈技術和智能合約，使部分法律規定轉化為代碼的內部規則。如論者謂，利用那些造就網絡空間的軟件和硬件規制該空間， “代碼就是法律”[24]。反過來，法律規則本就可以轉化成代碼的一部分。這些規則由底層區塊鏈技術自動執行，通過技術規則承擔部分法律規范的作用，從而減少政府直接、持續監督的力度和額度，以降低合規和執法成本。當前，區塊鏈技術距成熟尚有很大距離，監管者可以通過上述方式 “以鏈治鏈”，形塑新規范，通過程序自動實現區塊鏈部分內部治理。

注釋：

①參看馬一德《推進依法治國邁向歷史新高度》中關于依法治國必須堅持立法在改革中的引領和推動作用，擴大公眾有序參與，充分聽取各方面意見，使立法準確反映各方利益需求的論斷。《求是》2015年第2期。