分類實施 內外兼修提升老舊小區居住品質《關于全面推進城鎮老舊小區改造工作的指導意見》解讀

本刊記者 柯善北

從新城崛起到城市更新，從棚戶區改造到老舊小區改造，我國城市建設已經由“填空白”轉入“補短板”階段。而對于老舊小區改造這個涉及近億城市居民切身利益的民生工程，涵蓋的面可謂千頭萬緒，所需要解決的問題可謂千絲萬縷。如何將其切實落地，打造成為讓群眾滿意的惠民工程、民心工程，還需要下更多的“繡花功夫”。

近年來，中央及國家相關部委不斷加大老舊小區改造的政策支持力度，老舊小區改造也由試點上升至國家戰略高度。7月21日，國務院辦公廳印發《關于全面推進城鎮老舊小區改造工作的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），對老舊小區改造工作作出全面部署，明確改哪些、怎么改，理順資金來源和工作機制，進一步推動老舊小區改造工作全面落實。

破解3900萬戶居民“四老一差”困局

按照《指導意見》的定義，城鎮老舊小區是指城市或縣城（城關鎮）建成年代較早、失養失修失管、市政配套設施不完善、社區服務設施不健全、居民改造意愿強烈的住宅小區（含單棟住宅樓）。

1998年，我國啟動住房制度貨幣化改革，住房分配制度開始進入全面市場化階段。而在此之前，許多企事業單位都建有自己的福利房。歷經改革變遷，其中不少單位合并甚至撤銷，這些房產權屬錯綜復雜，長期處于“三不管”的狀態，導致其居住環境和本身狀態日趨惡化。

因此，《指導意見》根據實際情況，將2000年底前建成的老舊小區作為改造重點，其中不少就是以前的單位小區。根據住建部的摸排，全國2000年底以前建成的老舊小區大概是22萬個，涉及居民近3900萬戶。

“四老一差”是老舊小區共同面臨的困局，即街老、院老、房老、設施老、生活環境差。

由于長期缺乏管護，老舊小區房屋年久失修，外墻開裂、屋頂漏水、水管堵塞、電路老化等問題普遍存在，相關配套設施也不完善。另外，小區環境臟亂差、私搭亂建、車位缺乏等問題也較為嚴重，不僅降低了居民的生活質量，同時也暗藏安全隱患。

老舊小區多半位于老城區，周邊的道路交通、水電氣管網、光纖等基礎設施條件往往也較差，因此道路擁堵、停水停電、積水漬水在老舊小區中也時常發生。另外，老舊小區往往人口密集且流動人口居多，其中不少又存在物業管理缺位等問題，最終導致小區秩序較為混亂。

與棚戶區改造不同，納入改造范疇的老舊小區還保留較完善的居住功能，達不到拆遷的門檻；另一方面，這些小區通常位于老城區中心地段，拆遷還建的成本也非常高。因此，在原有基礎上進行改造完善，是一條切實可行的路徑。

分類推進 新開工3.9萬個小區改造

近年來，中央高度重視老舊小區改造工作，不斷加大政策扶持力度。2016年2月，《中共中央國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》提出，要有序推進老舊住宅小區綜合整治。2017年12月，住房和城鄉建設部在廣州、廈門等15個城市啟動城鎮老舊小區改造試點。2018年和2019年連續兩年，老舊小區改造被寫入《政府工作報告》。2019年6月，國務院常務會專門部署老舊小區改造工作，指出加快改造城鎮老舊小區，群眾愿望強烈，是重大民生工程和發展工程。同年，住建部會同發改委、財政部聯合印發《關于做好2019年老舊小區改造工作的通知》，全面推進城鎮老舊小區改造。

此次《指導意見》的出臺，是對以往經驗的總結，并明確各階段的任務目標，梳理工作方法，對當前和今后一段時期的老舊小區改造工作具有重要的指導意義。

《指導意見》明確任務目標，今年新開工改造城鎮老舊小區3.9萬個，2022年基本完成2000年底前建成的需改造城鎮老舊小區改造任務。

各個地區的經濟條件不同，各個老舊小區自身情況也存在差異。因此，《指導意見》明確指出要堅持因地制宜，做到精準施策，既盡力而為又量力而行，不搞“一刀切”。按照這一原則，《指導意見》將改造內容分為基礎類、完善類、提升類3類。

基礎類是為滿足居民安全需要和基本生活需求的內容，主要是市政配套基礎設施改造提升以及小區內建筑物屋面、外墻、樓梯等公共部位維修等。完善類是為滿足居民生活便利需要和改善型生活需求的內容，主要是環境及配套設施改造建設、小區內建筑節能改造、有條件的樓棟加裝電梯等。提升類是為豐富社區服務供給、提升居民生活品質、立足小區及周邊實際條件積極推進的內容，主要是公共服務設施配套建設及其智慧化改造。

相較于以往的大拆大建，此次老舊小區改造充分尊重城市風貌的協調性、統一性和延續性。《指導意見》指出，堅持保護優先，注重歷史傳承。落實歷史建筑保護修繕要求，在改善居住條件、提高環境品質的同時，展現城市特色，延續歷史文脈。

以居民為主體 引導社會資本參與

俗話說，“一張白紙好畫圖”，老舊小區改造則是在已有的“舊畫”上進行修補，落實起來可謂千頭萬緒、紛繁復雜。在改造的全過程中，必須充分尊重居民這個主體，改不改、怎么改都必須充分聽取居民的意見。住建部相關負責人也表示，城鎮老舊小區改造不是“從上往下”的指令性工程，而是“從下往上”地生成改造項目。

因此，《指導意見》強調要堅持居民自愿，激發居民參與改造的主動性、積極性。通過開展小區黨組織引領的多種形式基層協商，主動了解居民訴求，促進居民形成共識，發動居民積極參與改造方案制定、配合施工、參與監督和后續管理、評價和反饋小區改造效果等，實現決策共謀、發展共建、建設共管、效果共評、成果共享。

老舊小區改造是一項民生工程，也是一項需要海量資金投入的大工程。據國務院參事、原住建部副部長仇保興的估算，老舊小區改造的總投資額高達 5 萬億元。

這么大的投入，資金如何保障？無論是國家政策導向，還是地方實踐經驗，“居民出一點、社會支持一點、財政補助一點”是現實的可行之道。其中，政府資金用于“保基本”即支持基礎類改造，居民出資用于完善類改造，鼓勵和吸引社會資本參與提升類改造。

《指導意見》指出，要建立改造資金政府與居民、社會力量合理共擔機制。按照誰受益、誰出資原則，積極推動居民出資參與改造；支持各地通過發行地方政府專項債券籌措改造資金；落實稅費減免政策，推動社會力量參與。同時，《指導意見》還強調要持續提升金融服務力度和質效，運用公司信用類債券、項目收益票據等進行債券融資。

按照改造計劃，今年中央預算內投資安排543億元，目前已經全部下達完畢。另外，國家開發銀行、中國建設銀行分別與5省9市簽署戰略合作協議，在未來五年內共提供4360億元貸款，重點支持市場力量參與的城鎮老舊小區改造項目。

除了“硬件”上的修補完善，完善小區長效管理機制也是此次老舊小區改造的重要目的。因此，《指導意見》提出，老舊小區改造要與加強基層黨組織建設、居民自治機制建設、社區服務體系建設有機結合，引導居民協商確定改造后小區的管理模式、管理規約及業主議事規則，共同維護改造成果，促進小區改造后維護更新進入良性軌道。