多中心治理：鄉村環境治理的一個視角

2020-01-19 02:02:45董前程

賀州學院學報 2020年2期

董前程

（海南師范大學馬克思主義學院，海南海口 571158；海南省生態文明研究中心，海南 ?？?571158）

改革開放以來，我國城鄉經濟建設與社會發展取得了令人矚目的成就，但不容忽視的是，這一切在某種程度上來說是以犧牲生態環境為代價所換取的，可以說，“白白凈凈小洋樓，生活污水四處流”是對當前我國鄉村環境的真實反映。在中央提出實施鄉村振興的背景下，如何加快環境治理已成為許多鄉村面臨的壓力與難題。

近年來，黨中央和國務院十分重視鄉村環境治理。2015 年，中共中央、國務院印發的《生態文明體制改革總體方案》明確提出要建立農村環境治理體制機制，逐步實行城鄉環境治理統一機制，提出了鄉村環境治理體制機制改革的思路［1］。在2018 年全國生態環境保護大會上，習近平總書記也指出要持續開展農村環境治理工作，推動美麗鄉村建設，實現鄉村振興［2］。而且近十年來的中央“一號文件”也都提到了要加強鄉村環境治理?？梢哉f，加強鄉村環境治理已經刻不容緩，已成為一項政治性任務。

一、加強鄉村環境治理的意義

在當前建設美麗中國和加強社會主義生態文明建設的征程中，加強鄉村環境治理有著重要的意義。

第一，加強鄉村環境治理是實現鄉村振興的重要內容和任務。從政策上來看，加強鄉村生態環境建設一直都是鄉村振興的重要內容和目標。在黨的十九大報告上，習近平總書記指出，要“按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求”，實施鄉村振興戰略［3］。2018 年中央“一號文件”《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》明確指出，“到2035 年，鄉村振興取得決定性進展，農村生態環境根本好轉，美麗宜居鄉村基本實現”，“鄉村振興，生態宜居是關鍵”，為此要“加強農村突出環境問題綜合治理”，“實現百姓富、生態美的統一”［4］。2020 年是不平凡的一年，是全面打贏脫貧攻堅戰的收官之年，中央“一號文件”指出，在確保如期實現全面小康的過程中，要對標扎實搞好農村人居環境整治，對農村生態環境突出問題進行治理，推進“美麗家園”建設，實現鄉村振興［5］?？梢哉f，加快鄉村環境治理可以改變鄉村臟亂差的局面，為美麗鄉村建設提供環境保障，還可以促進鄉村生態資源的開發與保護，實現生態循環與修復，實現鄉村的山青、水綠、天藍、地凈，讓鄉村不再一片荒蕪，不再是記憶的故園，而是真實的美麗純凈的田園，重現“綠樹村邊合，青山郭外斜”的景象，實現鄉村振興。

第二，加強鄉村環境治理是促進“三農”發展和鄉鎮經濟發展的需要。“洪范八政，食為政首?！蔽覈且粋€農業大國，農業是百業之基，農業興則百業興。良好的生態環境是保障農業可持續穩定發展的關鍵。隨著我國農業的發展，糧食產能不斷加大，農業環境污染也越來越嚴重。比如為了提高糧食產能，化肥、農藥、農膜等的使用量急劇增加，導致農業污染加劇，最終的結果就是導致土壤板結、土地肥力下降等。而且，根據近年來的調查顯示，鄉村地下水污染、空氣污染等也越來越嚴重，嚴重影響了農業生產的可持續發展，不利于農業現代化進程，從而就會影響其他產業的發展，尤其會影響鄉鎮企業的發展。而鄉鎮企業是鄉鎮經濟發展的主要來源。鄉鎮企業主要原料基地就在農村，而且鄉鎮企業的發展能為當地居民提供就業，促進居民和鄉鎮的經濟發展。但是一旦鄉村環境污染嚴重，農業就無法為鄉鎮企業提供原料，鄉鎮企業的發展就會放緩，影響居民就業，從而嚴重影響居民的收入水平，人心就不穩，居民就會逃離鄉村，致使耕地荒廢，不僅導致農業發展衰退，還會拉大城鄉差距，甚至影響社會治安，走入惡性循環的怪圈。農業興則農民富，農民富則農村穩，農村穩則社會安。因此，加強鄉村環境治理可以促進生態農業、綠色農業的發展，提升農業產能，保障國家的糧食安全，還可以帶動鄉村經濟的發展，縮小城鄉之間的差距，“讓農業成為有奔頭的產業，讓農民成為體面的職業，讓農村成為安居樂業的美麗家園”［6］678。

第三，加強鄉村環境治理是社會主義生態文明建設的必然要求。黨的十八大報告指出，“建設生態文明，是關系人民福祉、關乎民族未來的長遠大計”［7］，我們要把生態文明建設放在突出地位，可以說，生態文明建設已經成為中國特色社會主義建設事業的重要組成部分。而“中國要美，農村必須美”，必須建設美麗鄉村，鄉村的環境治理直接關系著我國整個生態文明建設的成敗。因此，“生態文明建設的重點在農村，農村生態文明形勢嚴峻已成為制約美麗鄉村建設的瓶頸，因此必須實現鄉村建設的生態變遷”［8］。以前，鄉村居民關注的是“餓不餓”“有沒有錢”的問題，但是隨著鄉村經濟和社會整體經濟的發展，居民更加關注的是“好不好”“美不美”的問題，因此，加強鄉村環境治理不僅可以帶來生產環境的整潔，還農業一方良田，而且可以使山更綠、水更清、天更藍、地更凈，還自然一片潔凈，滿足鄉村居民對生活生產環境的需要，引導居民生產生活方式的改變，保障居民整體生活質量，實現鄉村的可持續發展，同時也可以促進鄉村生態環境的保護，使社會主義新農村建設更好地遵循自然的發展規律，在更高層次上全面實現生態宜居、生產高效、生活美好、人文和諧的社會主義新農村建設的發展目標，從而實現鄉村經濟效益與生態效益的統一，促進美麗中國建設，推進社會主義生態文明建設的整體發展。

二、當前鄉村環境治理的困境

近年來，隨著我國公民民主參與的意識增強、服務型政府的建設、社會民間組織的不斷發展和企業自主經營權的擴大，鄉村環境治理取得了一定的實效，比如政府通過實行“以獎促治”“以獎代補”等方式，建立了一些生態示范標準鄉村，而且，政府通過實行農村改廁、農村沼氣、清潔工程等環境綜合整治項目，使一些鄉村生態環境和人居環境得到了明顯改善。但是從目前來看，在加強鄉村環境治理過程中由于多元主體的博弈，導致鄉村環境治理還缺乏有效性、長效性和普惠性，存在著一些困境。

第一，居民的環境意識與參與環境治理的內生性矛盾。環境作為一種公共物品，鄉村居民是鄉村環境的擁有者、使用者，也是鄉村環境治理最直接的受益者，而且隨著近年來經濟、政治的發展，他們的民主參與意識逐年增強，可以說，他們本應是鄉村環境治理的生力軍。但是受我國傳統政治、文化以及社會等因素以及居民自身的文化素質的影響，我國鄉村居民一直沿襲傳統的生活方式，缺乏環境保護意識，認為環境治理是政府的職責，與自身無關，參與環境治理的意識還不夠高，而且由于種種原因，他們對環境權益的保護意識也不夠，面對環境污染時不知道怎么處理，甚至是不知道怎么維權，對環境治理有較為明顯的政府依賴意識。

第二，政府職能缺位且與其他主體缺乏合作。作為鄉村環境治理最重要的主體，政府在當前鄉村環境治理過程中存在嚴重缺位，而且缺乏與居民、企業、民間組織等其他主體之間的合作。首先，鄉村缺乏相應的組織機構。在我國《中華人民共和國環境保護法（2014 修訂）》中第一章總則第十條指出：“國務院環境保護主管部門，對全國環境保護工作實施統一監督管理；縣級以上地方人民政府環境保護主管部門，對本行政區域環境保護工作實施統一監督管理”［9］?？梢?，在縣級以下的基層政府幾乎沒有專門的環保機構，這在一定程度上影響了鄉村環境治理工作的缺位。從目前來看，鄉村環境治理的工作主要由縣級人民政府所屬的環保局、建設局、農林局、發改局、水利局等多個部門共同進行，但在實際治理過程中，由于職能分散，互相不能集中資源進行合作，導致形成多頭管理或者無人管理的局面。另一方面，我國目前實行的是各級地方政府對當地環境質量負責，環境保護部門統一監督管理、各有關部門依照法律規定實施監督管理的環境管理體制，這種體制本身就容易導致地方保護主義，而鄉村環境治理中又存在職能部門缺位和職責不清的現象，所以政府與政府之間、政府與企業之間、政府與居民之間、政府與民間組織之間缺乏合作，這也是鄉村環境治理難的主要原因。這主要是由于鄉村政府過分注重追求經濟效益，在經濟利益驅動下，環保部門難以與其他部門步調一致，而且環保部門缺乏相應的法律地位和行政手段，沒有辦法行使環保法賦予的職責與權力，只能孤軍作戰，甚至有時候成為政府與企業之間角力的陣地，導致鄉村環境治理困難。而民間組織在鄉村的發展畢竟有限，鄉村政府也對民間組織存在一定的偏見，所以政府與民間組織在鄉村環境治理中合作更是困難。在當下，雖然居民有一定的自治意識，但是鄉村管理還是一種命令式管理，所以政府與居民之間的合作也難以形成。所以，在鄉村環境治理過程中很容易出現“尋租”或者“搭便車”現象。

第三，民間環保組織的監督力量薄弱。實踐證明，在鄉村環境治理上，民間環保組織具有政府不可替代的作用。對于居民來說，在出現環境利益訴求時，個人的力量太單薄，難以形成聲勢，而民間環保組織可以改變居民的弱勢地位，幫助居民解決環境問題。但是從當前來看，民間環保組織還比較稀少，而且人才隊伍少，資金來源不足，難以參與到鄉村環境治理過程中。在鄉村環境治理中，民間環保組織力量薄弱，監督功能沒有真正發揮，主要有幾個方面的原因：首先，認識是行為的先導，政府對民間環保組織存在偏見。因為當前民間環保組織大部分是由政府發起成立的，所以一些部門認為民間環保組織是黨政機關的內設機構或代管機構，甚至有些部門認為是安置閑散人員或者離退休人員的“養老院”，是社會的負擔，所以在各方面的支持上不夠，更不用說那些少數的草根民間環保組織。同時，按照當前民政部的規定，民間組織注冊需要有一個掛靠單位，所以，一些草根環保組織很難找到一個“婆家”，這樣就容易打擊公眾的環保積極性。此外，民間環保組織的經費主要靠會員交納會費以及社會的各種捐贈，但是這些資金往往有限，所以，民間環保組織缺乏充足的資金來源，而鄉村環境治理又相對城市環境治理來說比較復雜、專業性更強，需要更多的資金，這也制約了民間環保組織參與鄉村環境治理的能力。

第四，鄉鎮企業追求利潤與參與環境治理的矛盾。與政府、居民與民間環保組織不同，鄉鎮企業在鄉村環境治理過程中是作為生產者的身份來考慮環境保護問題的。因此，鄉鎮企業在鄉村環境治理中就表現出追求企業利潤最大化與參與環境治理的矛盾。改革開放以來，隨著鄉鎮企業的蓬勃發展，鄉村的經濟得到了快速發展，但是由于體制上的原因，鄉鎮企業大多是粗放型發展，而且都是一些高污染行業，比如造紙廠、化肥廠等，而且鄉鎮企業自身的環保意識比較弱，企業的經營管理水平也比較低，設備也比較陳舊。因此，為了追求利潤最大化，只要政策和法律沒有強制性的約束，企業不會主動對生態環境做出投入和努力，隨意排放廢水等，給當地環境造成了極大的破壞。鄉鎮企業是地方財政收入的主要來源，一旦上級加強了監管，鄉鎮政府加大了監督懲罰的力度，鄉鎮企業的環境成本就會增加，企業的利潤就會下降，地方的財政收入就會下降。因此，政府對于鄉鎮企業的污染并不關心，睜一只眼閉一只眼，甚至放任自流，因此鄉村環境管理就成了政府與企業博弈的角斗場。當然，隨著近年來城市經濟發展的加快，城市企業的經濟成本越來越高，而政府對鄉村也越來越重視。因此，一些企業逐漸向鄉村轉移，為了打開市場，他們也愿意積極主動地參與到環境治理中，以增加環保的投入來換取企業的知名度與認可度等，但是一旦“搭便車”現象增多，企業的成本難以負荷，一些企業就會放棄環境治理，造成“公地悲劇”。

三、多中心治理：破解鄉村環境治理困境的有效途徑

針對當前鄉村環境治理過程中多元主體存在的困境，單一的自治治理已經沒有辦法解決好環境治理過程中的問題。因此，筆者認為，多中心治理是解決目前鄉村環境治理的有效途徑。

（一）多中心治理理論的邏輯路徑

環境作為一種公共物品，政府是唯一的供給者，但是隨著政府失靈的出現，人們開始探討并尋找解決公共物品的供給結構和方式，但不管是依靠中央集權還是依靠市場都會出現失靈問題，要么是政府失靈，要么是市場失靈，都無法解決。在這其中，多中心治理理論是最具有代表性的。

多中心治理論是20 世紀90 年代以來在公共管理研究領域出現的一種新的治理理論。美國學者奧斯特羅姆針對傳統的單一治理理論提出，在治理中如果只具有一個單一的、終極的權力中心，治理的成本較高而且效率不足，在現代社會需要根據公共物品的多元化供給結構，吸引多元競爭機制，各主體在供給公共物品的過程中各自發揮自己的優勢共同參與公共事務的治理，并且共同承擔責任，沒有誰能置身事外，形成公共物品供給的多元化、公共物品管理的多元化，從而實現一種協商合作的管理模式，有效解決政府與市場、政府部門與私人組織之間的關系，實現有效治理。

在多中心治理理論中，多元治理是其中的核心思想，通過多元主體的治理既可以實現權力的集中，避免一家獨大，又可以滿足廣大民眾的需求，促進服務質量的提高和成本的降低。而自主治理是多中心治理理論的關鍵，在多中心治理中，強調各個主體圍繞特定的公共事務自己組織起來制定一定的規則，通過協商進行集體行動，從而減少“搭便車”現象的發生，高效地解決公共事務。主體參與是多中心治理的保障，在多中心治理論中，各個主體都是自愿參與的。因此，必須強調政府、市場、企業、民間組織、個人等每一個主體的參與意識與主人翁意識，形成各個主體之間的協調聯動，建立良好的互動關系，確保以最低的成本提供最好的公共服務。當然，多中心治理最重要的是制度規則的制定，在多元主體自主參與下，有效的良好的規則是實現治理的重要因素，需要通過各主體的協商，實現共識，從而確定大家都能接受的規則制度，能夠確保公共事務有效治理的規則制度。

（二）多中心治理理論對鄉村環境治理途徑的借鑒

多中心治理理論在當前鄉村環境治理中的最大意義就在于給我們提供了一種新的視角和制度安排。在這種理論下，政府不再是鄉村環境治理的唯一供給者，市場、民間組織、公民等都是鄉村環境治理的供給主體。因此，基于多中心治理理論，根據當前我國鄉村環境治理中存在的問題，應該從以下幾個方面建立有效的途徑。

第一，政府要轉變在鄉村環境治理中的角色定位。一直以來，在鄉村環境治理中，政府都在親力親為，承擔了全部的責任。但事實是，鄉村環境治理關乎著每一個公民的利益，政府的權力也不是無限的，政府應該轉變自己的角色定位，從宏觀上制定政策體系、做好規劃等就可以，在鄉村環境治理中應該起著主導性的作用。一方面，政府要重新制定鄉村環境治理的政策體系。當前政府在制定相關政策時要結合鄉村環境治理的實際情況，根據環境污染的程度、解決問題的難易程度等制定相關政策，優先解決一些問題，如2020 年“中央一號文件”就提出要針對鄉村中畜禽污染資源化利用、農業面污染源治理、水土治理等突出環境問題開展治理。在制定優先治理鄉村環境政策中，要改變過去那種命令控制型的政策，要增加使用更加柔性的經濟手段，發揮兩種手段的協同作用，對一些有利于鄉村環境的農業、畜牧業企業給予一定的補貼，以便更好地促進鄉村環境治理。而且當前在鄉村環境治理中主要是針對個別的環節如水、土等進行治理，而沒有考慮到其他環節，但是實際上鄉村環境治理中每個環節、每種現象都是互相關聯的。所以，一定要進行全過程管理，改善和完善與鄉村環境治理有關的所有政策。另一方面，政府要發揮中國特色社會主義制度的治理優勢，調動一切力量，對鄉村環境進行全面的根本的治理。對鄉村環境治理必然會損害一定的經濟發展，鄉村經濟本身就具有脆弱性，為此要從長遠的角度考慮，在保證鄉村經濟可持續發展的前提下，對其環境進行綜合治理，而且要改變以GDP 為干部考核的機制，將對鄉村環境治理的成績與干部的政績考核掛鉤，而且應該加大比重，并嚴格執行。政府在鄉村環境治理中應該起到積極的引導作用，從宏觀上對相關問題進行把握，賦予相關部門監督環境治理的權力，并引導市場進入鄉村環境治理，從而降低鄉村環境治理的政府成本和提高治理的效率。

第二，積極發揮好市場在鄉村環境治理中的支持作用。習近平總書記在2018 年的全國環境污染大會上指出：“要充分運用市場化手段，推進生態環境保護市場化進程，撬動更多社會資本進入生態環境保護領域”［2］。在鄉村環境治理中，最大的困境在于市場的缺失。作為鄉村經濟發展的支柱——鄉鎮企業是鄉村環境污染的最主要來源，按照“誰受益誰負責”的原則，鄉鎮企業在鄉村環境治理中理應承擔最大的社會責任。但受制于鄉鎮企業的經營與管理模式的缺陷，鄉鎮企業在鄉村環境治理中仍然處于被動的地位，企業的社會責任感不強。為此，必須引入市場機制，培養鄉鎮企業的社會責任感，從而減少政府單一治理鄉村環境的成本。一方面要通過強制措施，由政府來制定相關的政策規范鄉鎮企業在從事生產與經營過程中的行為，不斷提高他們對鄉村環境治理的責任感，另一方面就是通過市場機制的引入，從企業產品的生產到銷售等一系列環節規范企業對環境污染的治理，尤其是在廢物回收與利用上，從而間接地促進鄉鎮企業樹立起節能減排、廢物利用、保護環境的責任感，將企業的利益與環境的利益相結合，促進對環境的治理。要想通過市場來引導企業的行為，就必須建立環境污染治理的市場機制，這就需要明確環境資源的產權，從長遠的角度去推動環境資源產權的自由交易，使鄉鎮企業意識到對鄉村環境的保護就是在不斷增加自己的未來的產值。與此同時，因為鄉鎮企業的局限性，很難做到環境資源產權的明晰。所以，政府可以在明確鄉村環境污染總排量的情況下，出售排污許可證，允許企業根據自己的產品性質和生產規模，評估自己的排污能力，據實購買排污許可證，超出的部分可以增加一定的額外費用，從而通過這種方式倒逼企業進行技術革新，提高鄉村環境污染治理能力。而且，還可以通過獎勵、補助等激勵性的經濟手段促進鄉鎮企業根據當地的資源和特色，發展綠色經濟產業，從而減少對鄉村環境的污染。

第三，完善民間環保組織在鄉村環境治理中的作用。在鄉村環境治理過程中，政府和市場都存在“失靈”的現象，但隨著多中心治理理論的提出，民間環保組織通過與政府和市場的互動、互作，逐漸提供了一種更加高效的鄉村環境治理的方法。作為維護社會弱勢群體的民間環保組織，它相比政府與市場，具有更貼近鄉村、更彈性運行、更靈活組織等優勢。因此，民間環保組織在鄉村環境治理中更有效。民間環保組織更能代表鄉村不同利益群體的意見，并能通過對當地的實地考察以及數據統計對鄉村的環境進行監督，而且一旦鄉村出現環境污染，能夠組織相關利益群體進行交涉，約束環境污染行為的發生。而且，民間環保組織相比政府在組織運行上更具有彈性和靈活性，所以能更好地吸引民間資本用于鄉村環境治理，不僅可以緩解政府在治理鄉村環境中的財政壓力，還能帶動民間的各種力量去關注鄉村環境污染問題，引導民眾去思考環境污染問題，而且能夠更有效地與政府進行溝通，促進整個基層社會體系中環境治理的良性循環。

第四，強化公眾對鄉村環境治理的參與意識與能力。鄉村環境治理是一個系統復雜的工程，需要人人參與其中，尤其需要村民的廣泛參與，需要村民的共同努力。黨的十八大以來，隨著中央對生態文明建設的重視，尤其是對鄉村生態環境的關注，村民們的環保意識也在不斷提高，但是從當前來看，他們仍處于較低水平。加強村民的鄉村環境治理意識和能力能保障他們的切身利益，還能減少政府在鄉村環境治理中的成本，提高環境治理的質量。所以，政府要加強對村民參與環境治理的宣傳與教育。要在財政上給予支持，落實相關配套措施，通過各種渠道向村民宣傳環境保護及治理知識、綠色生產和生活知識、生態農業和工業知識等，并通過多元化的方式對村民進行技能培訓，將鄉村環境治理與他們的生產生活相結合，提高他們的生態環境保護意識，引導他們積極參與環境治理的意識和能力。但是另一方面，村民有了良好的環境治理意識和能力還需要有順暢的參與渠道，否則也沒有辦法提高鄉村環境治理。因此，要通過各種渠道充分地去了解村民們對鄉村環境以及環境治理的想法、建議等，最好是能建立官方與民間相結合的鄉村民意調查制度，從而提高調查的準確性和真實性。另外，要繼續加強鄉村政務公開制度尤其是與環境相關的信息，通過網絡、電話等形式進行公開，保障村民對鄉村環境的知情權，并不斷拓寬他們在環境信息獲取渠道上的權威性，從而使他們能夠公開地表達自己的意見與建議，政府才能更及時地了解村民的想法，并在此基礎上針對一些突出的環境問題和行為召開村民聽證會，使村民發揮主人翁的精神，行使自己的監督、反饋等權利，確保在維護村民的切身利益的同時，實現鄉村環境治理的有效性。