對財政支出項目預算事前績效評估工作分析

姬鵬程 寧陽縣財政局

財政支出項目預算事前評估指的是按照有關部門的戰略發展規劃及項目申請書等的要求，合理的運用評估方法，全面評估預算申報項目立項的必要性、經濟性、績效目標設置的合理性、實施方案的可行性和籌資合規性。開展項目預算事前績效的評估工作有利于事前績效管理的科學性和客觀性。它和事中、事后評估進行了較好的銜接，是全過程預算管理的一部分。不同于事中和事后評估，事前評估把評價的環節前移到申報階段，能夠提高財政支出的資源配置有效率，打造“責任型政府”和“效率型政府”的形象。本文就財政支出項目預算事前評估績效工作，圍繞項目立項的必要性、績效目標的合理性、項目方案的可行性、項目投入的經濟性以及項目籌資的合規性幾個方面來進行分析。

一、評估項目立項的必要性

開展事前績效評估工作的第一步就是評估項目立項的必要性。其中，項目需求評估工作是重點。進行需求評估的目的是探討項目是否有實施的必要性，如果確實有需求，則要進一步探討哪種類型的項目更能夠滿足這種需求。評定是否能夠滿足需求主要考慮以下幾個方面：一是對社會問題的概念理解；二是社會問題存在的范圍；三是要識別和區分項目的干預對象。簡而言之，就是要評估項目立項的背景。若在項目開始前提出的社會問題根本不存在或者項目提供的服務與社會問題沒有關系，也就沒有立項的必要性。

開展項目立項評估，主要采用的方法是對現有的統計資料進行分析，或則根據項目提供的資料深入社會開展調查工作。除此之外，評估項目立項的必要性，還要評估項目是否有足夠的立項依據，項目中提出的問題是屬于市場失效還是屬于其他方面的原因，項目是否屬于項目申請單位的職責范圍，項目是否有當前的政策支持。在評估項目立項的必要性時，要避免該立項項目與其他項目產生重復和交叉，避免造成經濟浪費。

二、評估項目績效目標的合理性

這是開展事前績效評估工作的第二步。一個項目能否成功，很大程度上與項目的績效目標的設定有關。績效目標的設置也關系到預算配置的合理性。在該環節，要對績效目標是否清晰明確、是否能夠進行客觀的測量和評估等進行評估，同時也要評估績效目標的科學性和合理性。如果在項目中，沒有體現出清晰的績效目標，或者設置錯了績效目標，這個項目就不能得到財政支持。

績效目標的評估不是隨意開展的，而是要以需求為基礎。申請立項，其最終的目的是能夠通過項目的運作解決一些社會問題，如能夠滿足人們的某種需求，或者能夠為人民謀取公共利益，使社會能夠向前一步發展。從績效目標的定義開看，它指的是通過使用財政預算資金，在預計的時間內能夠獲得預期的產出，達到預期的效果。換句話說，績效目標即為預算資金的預期效果。實施一個項目，通常可以達到兩個目的：一是項目的產出，也就是說通過預算資金的合理使用，在規定的期限內提供了公共的產品和服務；二是項目的效果，它指的是項目的產出給目標對象帶來的實際利益，它是一種社會需要的滿足。項目的產出很重要，但相對來說，項目的效果更重要，它更貼近于績效目標的本質要求。

因此，在開展績效目標評估時，要具體評估以下幾個問題：一是項目要解決什么社會問題？項目的績效目標是否與該社會問題相對應？項目開展的時間線是什么？在不同的時間線上，真正的受眾和組織有哪些？二是為了取得目標績效，項目要有哪些產出？衡量這些產出的指標明確嗎？依據是什么？三是績效目標是否能夠實現？要實現績效目標，需要克服哪些障礙？又有哪些可利用的資源來提高實現的概率？根據有關的規定，評估項目的績效通常可以從以下幾個方面來進行：一是績效目標的完整性。社會績效目標是否完整，是否有明確的界定？二是績效目標的相關性。績效目標的設定是否與申報單位的規劃和職能有關？是否對指標進行了確定？指標能否進行進一步的細化和量化？三是要審核適當性。要審核資金的規模能否實現績效目標，也就是說審查特定規模的資金條件下，績效目標是否設置得較高或者較低。如果要完整既定得績效目標，是否需要提高資金規模或者只需要更少得資金規模就可以完成。四是要評估績效目標的可行性。即績效目標的設定，是不是合理的？是否使用了科學的方法進行合理的推算？項目采取的措施是否切實有效？能否在項目規定的時間內實現績效目標？根據上述問題的綜合評估，才能決定是否要把財政資金應用于該項目。

三、評估項目方案的可行性

這是事前績效評估的第三步。在這一步，主要評估的內容有：方案、可行性研究和預算編制表。在評估了項目的績效目標之后，要結合績效目標分析項目是否可以通過可靠的計劃來實現績效目標。一個好的項目方案具有以下幾個特點：一是能夠盡可能的實現績效目標；二是能以最少的代價實現績效目標；三是方案中包含多種應對風險的措施；四是方案實施后不會產生負面效果或者負面效應遠小于帶來的收益。要實施一個項目，需要人力、物力和資金的支持，其中預算資金十分關鍵。資金作為成本的一個重要因素，反映了政策方案的可行性。如果預算資金數額十分高，超過了同類型的項目，即使根據目標分析是能夠理解的，但其操作性仍舊存在不少問題。所以，在評估項目方案的可行性時，務必要對項目進行具體分析和具體計算，查看其預算編制過程的合理性，編制依據是否充足，預算標準是否在合理范圍之內。此外，還要評估項目方案是否設置了應急舉措。任何一個項目的操作，理想的項目設想過程和實際操作過程仍存在偏差，它的執行不可能完全按照項目設想的方式來運行。如果出現意外，該項目方案是否有應對的方式來抵抗或者順應外部的變化，以減少對應的損失，但又不會過多的影響項目實施的進程。如果方案有較好的應變性，說明項目方案的可行性較好。總而言之，要把項目實施過程中可能發生的預想都進行有效的處理。

評估項目方案，國際上通常采用邏輯模型來對項目進行分析和評估。邏輯模型是一個概念體系，它是一個如何實現項目目標的設想。一個項目的邏輯模型是合理的，就能較好的界定一個項目的功能以及影響，并揭示出可能的預期結果。一個好的項目，通常具備較為清晰的邏輯模型，它讓評估者清楚的了解到為了達成項目目標可以做一些什么，一定要完成哪些工作才能達成項目目標。反之，一個差的項目邏輯即使在執行過程中十分順利，也無法實現預期效果。在評估項目方案的可行性時，可以利用邏輯模型這一方法，分析該項目的邏輯模型的優缺點，給出對該項目的可行性的評估結果。當然，處理邏輯模型這一方法外，仔細研讀項目文件、對項目成員進行訪談以及了解其他項目、掌握具體的項目情況等，都可以較為清楚的掌握項目可能會帶來的預期結果。

四、評估項目投入的經濟性

這是項目預算事情評估的第四步。項目投入的經濟性，也就是指的成本效益性。它屬于一種經濟評價，通過把項目投入的成本和預期產生的效果進行分析和比較，讓有關部門能夠選在較好的投入經濟性項目。在評估的過程中，一般可以通過以下幾個方面來進行思考：一是完成該項目的真實成本是多少？二是獲得預期的績效目標，是由于投入的成本產生的經濟效益嗎？三是除了該方案外，有沒有更經濟實惠的實現預定目標的方式？也就是說還有沒有成本更低的方案？四是剩余的資金如何發揮出它的作用？

通常情況下，評估經濟投入效益主要用到三種方法：一是成本效益分析法。二是成本效果分析法。三是成本效用分析法。其中，第二種和第三種都是第一種方法的變式。在使用這些方法時，可以先把項目的成本進行量化，通常以貨幣作為量化的工具。但對收益進行量化的方式則有很多種，成本效益分析法均把貨幣作為成本和收益的量化物，根據獲得的社會凈收益來計算經濟投入效益。這種方法提供了一個較為通用的項目衡量尺度，能夠優化我們的選擇。但它的局限性在于要把大部分甚至所有的項目都進行量化，在實際操作種存在一定的難度，很難完全實踐出來，也沒有技術完全實踐出來。因此這種方法并不經常使用。成本效果分析法主要比較成本和單一的非貨幣化產出。成本效用分析法則與一個非貨幣化的指標進行比較，該指標包含很多結果。

五、評估籌資的合規性

在項目預算事前績效評估工作種，籌資的合規性并不是重點評估的環節。但它為效益性的評估提供了前提。一般來說，財政支出項目的資金一般來源于政府的預算資金，也有些來自社會資金，它們相對來說是合規合法的，但在評估項目時，也要對其資金的來源進行分析和調查。

六、結束語

綜上所述，財政支出項目預算事前評估工作對于建立良好的政府形象，實現資源的有效配置具有重要的作用。在開展事前績效評估工作時，要緊緊抓住項目立項的必要性、績效目標的合理性、項目方案的可行性、項目投入的經濟性以及項目籌資的合規性幾個方面來進行分析，確保項目事前績效評估的準確性。