基于市政工程PPP投融資模式下的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理與研究

羅秉紅 新疆兵團(tuán)第四建筑工程（集團(tuán)）有限責(zé)任公司

一、項(xiàng)目概況

某新區(qū)為加強(qiáng)城鄉(xiāng)一體的公共交通體系和市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善投資環(huán)境，提升城市綜合服務(wù)功能，持續(xù)推進(jìn)區(qū)域城鎮(zhèn)化發(fā)展，籌劃了新區(qū)市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。新區(qū)規(guī)劃面積3.8平方公里，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)總工期為2年，估算投資價(jià)值8.62億元。項(xiàng)目中采取PPP投融資模式，以公開(kāi)招標(biāo)方式明確社會(huì)投資人。雙方簽訂《投資協(xié)議》，PPP項(xiàng)目SPV公司作為建設(shè)單位負(fù)責(zé)項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)、投融資、建設(shè)管理、運(yùn)營(yíng)維護(hù)等工作。

二、市政工程PPP投融資模式下的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別評(píng)價(jià)

（一）風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

在PPP項(xiàng)目中，風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別作為風(fēng)險(xiǎn)管理重點(diǎn)，此工程各方面由于風(fēng)險(xiǎn)較多，可能存在以下風(fēng)險(xiǎn)：一是融資階段風(fēng)險(xiǎn)，此過(guò)程中可能出現(xiàn)利率波動(dòng)問(wèn)題，指的是項(xiàng)目投融資過(guò)程總受到市場(chǎng)、政策等因素影響，利率產(chǎn)生波動(dòng)，進(jìn)而增加了項(xiàng)目損失值或收益不確定性，影響參與方收益[1]；二是設(shè)計(jì)階段風(fēng)險(xiǎn)，設(shè)計(jì)合理性對(duì)于項(xiàng)目能夠獲得融資、后續(xù)補(bǔ)助資金及驗(yàn)收等具有直接影響，且前期不合理設(shè)計(jì)可能會(huì)造成設(shè)計(jì)變更、后期施工進(jìn)度拖延等情況；三是建設(shè)階段風(fēng)險(xiǎn)。在建設(shè)過(guò)程中，受到多種因素影響，如審批延誤、疫情管控、設(shè)計(jì)變更和工期超期等均會(huì)導(dǎo)致對(duì)人、機(jī)、料、法、環(huán)控制難度提升，進(jìn)而影響對(duì)項(xiàng)目成本的控制及進(jìn)度的管理；四是運(yùn)營(yíng)階段風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目進(jìn)入到運(yùn)營(yíng)階段，此時(shí)可能發(fā)生行業(yè)法規(guī)變化稅收及優(yōu)惠政策變化等影響，主要是由于我國(guó)PPP模式仍處于起步階段，政策是快速發(fā)展變化期，易產(chǎn)生政策風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而導(dǎo)致項(xiàng)目失敗。

（二）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)

本次項(xiàng)目在風(fēng)險(xiǎn)管理進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)，明確風(fēng)險(xiǎn)中等。根據(jù)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)從高至低分別是設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)這幾方面。風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重如下：融資階段可能產(chǎn)生融資效率低，利率波動(dòng)的情況；設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)主要有方案合規(guī)性與后期設(shè)計(jì)變更，而設(shè)計(jì)變更風(fēng)險(xiǎn)更高；建設(shè)階段風(fēng)險(xiǎn)因素較多，最重要的是組織協(xié)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)、工程質(zhì)量、施工安全、工期超期、疫情管控和環(huán)境影響；運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)則是市場(chǎng)需求風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)。

三、市政工程PPP投融資模式下的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)控制建議

（一）建立合理融資機(jī)制

通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)可知，項(xiàng)目融資中資金可獲得性及流動(dòng)性具有一定風(fēng)險(xiǎn)，需從多個(gè)方面加以完善。一是合理評(píng)估融資決策。在決策前需要對(duì)建設(shè)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)與收益加以考慮，關(guān)注公司利益，了解當(dāng)前生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)與未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)，對(duì)每個(gè)職能部門信息加以把控，明確資金流轉(zhuǎn)動(dòng)向，為融資決策科學(xué)性提高保障[2]。當(dāng)獲得資金后，還需要對(duì)資金合理分配，提高資金利用率，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)收益均衡。二是合理規(guī)避利率。在利率風(fēng)險(xiǎn)中項(xiàng)目公司可尋求政府幫助，運(yùn)營(yíng)期內(nèi)如若超過(guò)規(guī)定利率百分比，可獲得政府經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

（二）加強(qiáng)項(xiàng)目設(shè)計(jì)

規(guī)劃設(shè)計(jì)是實(shí)施項(xiàng)目的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，將會(huì)對(duì)后續(xù)每個(gè)流程造成影響，不僅關(guān)乎項(xiàng)目成本，還關(guān)系到政府對(duì)項(xiàng)目提供的產(chǎn)品與服務(wù)的評(píng)價(jià)。所以，設(shè)計(jì)方案的確定需要由社會(huì)資本與政府共同審議。一是招標(biāo)階段評(píng)估企業(yè)設(shè)計(jì)能力和跟蹤服務(wù)能力；二是設(shè)計(jì)過(guò)程中，政府部門立足于當(dāng)前政策法規(guī)，判斷項(xiàng)目提供的服務(wù)與產(chǎn)品情況，社會(huì)資本則從市場(chǎng)化方面審視方案，控制項(xiàng)目成本，經(jīng)過(guò)反復(fù)探討后以保證設(shè)計(jì)方案達(dá)到效果與成本的平衡性；三是項(xiàng)目規(guī)劃、立項(xiàng)可研、初步設(shè)計(jì)、施工圖設(shè)計(jì)、施工圖審查和修改等各個(gè)環(huán)節(jié)不能缺失，尤其是項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案應(yīng)符合上位規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃，并須經(jīng)過(guò)多方案比選和專業(yè)技術(shù)審核，避免在建設(shè)實(shí)施階段因前期工作缺失導(dǎo)致重大變更；四是如若遇到設(shè)計(jì)變更，則需要參與方均對(duì)其進(jìn)行評(píng)估并提出意見(jiàn)，政府實(shí)施機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)，以優(yōu)化設(shè)計(jì)變更。

（三）控制建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)

在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，需要根據(jù)不同風(fēng)險(xiǎn)情況制定相應(yīng)對(duì)策。具體如下：

項(xiàng)目審批風(fēng)險(xiǎn)。政府應(yīng)依法依規(guī)做好項(xiàng)目實(shí)施所涉及的規(guī)劃、土地、環(huán)保和建設(shè)施工等前期手續(xù)的審批管理，并應(yīng)簡(jiǎn)化辦事程序，提高辦事效率，避免審批流程煩瑣造成工程實(shí)施延誤。

項(xiàng)目管理責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。政府應(yīng)明確自身在PPP項(xiàng)目中主要負(fù)責(zé)監(jiān)管和規(guī)則制定的定位，其職責(zé)在于過(guò)程監(jiān)管與過(guò)程考核，同時(shí)要明確項(xiàng)目建設(shè)單位在建設(shè)過(guò)程中的五方責(zé)任主體第一責(zé)任人的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)，不宜大包大攬把不應(yīng)由政府承擔(dān)的責(zé)任統(tǒng)攬過(guò)來(lái)，而導(dǎo)致項(xiàng)目管理陷入主體不清、責(zé)權(quán)不明的混亂局面。

工程質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)。政府通過(guò)強(qiáng)化建設(shè)監(jiān)管，來(lái)控制工程質(zhì)量；社會(huì)資本方則需要提交履約保函等可兌付承諾；監(jiān)理單位應(yīng)認(rèn)真做好施工現(xiàn)場(chǎng)的“三管三控一協(xié)調(diào)”工作；項(xiàng)目施工方須制定完善施工組織設(shè)計(jì)方案與質(zhì)量保證方案，報(bào)審后嚴(yán)格落實(shí)。

施工安全風(fēng)險(xiǎn)。社會(huì)資本方需制定安全操作規(guī)程與作業(yè)流程，強(qiáng)化人員安全培訓(xùn)、交底和自查，危大工程按要求編制專項(xiàng)施工方案并組織專家論證，做好方案評(píng)估；為施工人員購(gòu)買人身保險(xiǎn)，盡量將此類風(fēng)險(xiǎn)損失降低；尤其要抓好疫情管控常態(tài)化工作和應(yīng)急管理工作，避免工程作業(yè)班組發(fā)生疫情感染。

工程延期和成本管控。在PPP合同中確定關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)時(shí)限要求，強(qiáng)化過(guò)程管理與各個(gè)環(huán)節(jié)的進(jìn)度管控；施工方合理組織人、材、機(jī)進(jìn)場(chǎng)，避免因工程窩工、停工和返工導(dǎo)致工程延期和施工成本增加；項(xiàng)目各方應(yīng)加強(qiáng)隱蔽工程的成本管理和設(shè)計(jì)變更的經(jīng)濟(jì)性評(píng)價(jià)。

項(xiàng)目資料管理。項(xiàng)目資料包括融資階段、規(guī)劃設(shè)計(jì)階段、工程建設(shè)階段和運(yùn)營(yíng)階段的所有文件、文本、圖紙和影像資料。資料收集、整理、立卷和歸檔應(yīng)及時(shí)準(zhǔn)確、分類有序且真實(shí)完整。以確保項(xiàng)目的融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和移交順利推進(jìn)。

（四）強(qiáng)化運(yùn)營(yíng)管理

運(yùn)營(yíng)過(guò)程中面對(duì)行業(yè)法規(guī)和政策變化風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)資本可向政府爭(zhēng)取相應(yīng)優(yōu)惠，政府也應(yīng)當(dāng)在法律法規(guī)允許下幫助其獲得優(yōu)惠政策，可在PPP協(xié)議中添加享受政府職權(quán)中地方稅收優(yōu)惠的條款，或?qū)贤w系進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，簽訂補(bǔ)充協(xié)議以規(guī)避此類風(fēng)險(xiǎn)；對(duì)于市場(chǎng)需求風(fēng)險(xiǎn)，基于項(xiàng)目特殊性，可爭(zhēng)取政府可行性缺口補(bǔ)助來(lái)保障項(xiàng)目投資收益。

四、總結(jié)

綜上所述，PPP模式實(shí)現(xiàn)了社會(huì)資源與政府資源的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)資本與政府的互利共贏。但在實(shí)施PPP項(xiàng)目中，是否能夠有效控制各類風(fēng)險(xiǎn)，保障各方利益，直接關(guān)系到項(xiàng)目成敗。因此，應(yīng)當(dāng)從建立合理融資機(jī)制、加強(qiáng)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、控制建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)、強(qiáng)化運(yùn)營(yíng)管理這幾方面出發(fā)，加強(qiáng)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理，以確保PPP項(xiàng)目順利實(shí)施。