淮河流域綜合規(guī)劃的內容和特點

（中水淮河規(guī)劃設計研究有限公司 合肥 230601）

1 規(guī)劃編制背景

新中國成立后，按照“蓄泄兼籌”的原則，先后編制了四輪流域綜合規(guī)劃。在流域規(guī)劃的指導下，經過70年的持續(xù)治理，淮河流域初步形成了防洪、除澇、灌溉、航運、供水、發(fā)電等水資源綜合利用體系，減災興利能力得到顯著提高，在保障防洪安全和糧食安全、促進能源開發(fā)利用、推進工業(yè)生產、提高人民生活質量等方面，充分顯示出基礎地位和“命脈”作用。

《淮河流域綜合規(guī)劃綱要（1991年修訂）》已實施近30年，流域水資源狀況和工程設施條件已發(fā)生重大變化，流域治理與開發(fā)面臨許多新情況、新挑戰(zhàn)。流域水利發(fā)展中還存在一些突出問題，主要是流域防洪除澇、水資源、水污染、水生態(tài)、農村水利和流域管理等方面。因此，為全面落實科學發(fā)展觀，保障流域防洪安全、供水安全、糧食安全和生態(tài)安全，促進人與自然和諧相處，促進流域經濟社會可持續(xù)發(fā)展，需要修訂完善淮河流域綜合規(guī)劃，以更好地指導流域治理、開發(fā)與保護。

2 規(guī)劃主要內容

2.1 規(guī)劃成果體系

本次淮河流域規(guī)劃成果體系主要包含四部分，分別為規(guī)劃、規(guī)劃說明、專項規(guī)劃、專題研究等，分別包括流域概況等；防洪除澇、水資源配置與開發(fā)利用、水資源保護、水土保持、農村水利、綜合管理等說明；河道（湖泊）岸線利用管理、地下水開發(fā)利用和保護等規(guī)劃；流域生態(tài)用水調度研究。

2.2 規(guī)劃主要內容

流域基本情況方面。規(guī)劃搜集整理流域自然地理概況、氣象、水文、水旱災害、河流水系及社會經濟等資料，系統(tǒng)分析淮河流域特點和存在問題，總結歷次規(guī)劃的實施情況和取得的成就，分析流域社會經濟發(fā)展趨勢和對水利的要求。

（1）總體規(guī)劃方面。明確規(guī)劃的指導思想和原則，確定規(guī)劃目標和任務，提出了規(guī)劃的總體布局和主要控制性指標。

規(guī)劃范圍為淮河流域，包括淮河水系和沂沭泗河水系，流域總面積27 萬平方公里。基準年為2007年（其中水資源規(guī)劃基準年為2006年），近期規(guī)劃水平年為2020年，遠期規(guī)劃水平年為2030年。

規(guī)劃目標為近期基本建成較完善的防洪除澇減災體系，基本形成較為完善的水資源開發(fā)利用及保護體系，建立較為完善的水土保持綜合防護體系，基本解決農村飲水安全問題，農業(yè)生產條件和農村水環(huán)境有較大改善，完善流域管理和區(qū)域管理相結合的水資源管理體制與機制，初步形成協調、有效的涉水事務管理和公共服務體系。遠期建成適應流域經濟社會可持續(xù)發(fā)展、維護良好水生態(tài)的整體協調的水利體系規(guī)劃擬定了流域水資源開發(fā)利用和保護控制性指標，主要包括用水總量、用水效率、水資源與生態(tài)保護三個方面共10 項控制指標。

（2）防洪減災方面。劃定防洪區(qū)，分析淮河流域現狀防洪減災體系存在的問題，復核設計洪水，確定防洪除澇標準，對標準內和超標準洪水進行合理安排。提出完善防洪減災工程體系建設方案。

（3）水資源配置和開發(fā)利用方面。擬定水資源分區(qū)，評價確定水資源量；提出以提高水利用效益和效率為目標的不同水平年各行業(yè)節(jié)水目標和指標。擬定城鎮(zhèn)、農村供水目標，配置方案和保障措施。

（4）水資源保護方面。分析確定地表水限制排污總量控制目標，提出落實排污總量控制要求、完善水功能區(qū)劃分管理制度等對策措施。分析地下水水質污染和超采區(qū)分布情況，提出地下水保護目標和對策措施。

（5）水土保持方面。分析水土流失分布和特點，劃出水土保持分區(qū)，提出綜合防治目標和分區(qū)防治措施布局。

（6）農村水利方面。圍繞建設社會主義新農村和保障糧食安全的要求，提出農村飲用水安全、灌溉與排水、農村水環(huán)境整治的目標、任務和對策措施。

（7）航運方面。根據經濟社會發(fā)展需求，結合水工程條件，擬定淮河流域內河航運發(fā)展目標和總體布局，提出航道和港口規(guī)劃。

（8）水力發(fā)電方面。依據水力資源調查成果，提出水力資源開發(fā)目標和站點布局規(guī)劃。

（9）流域綜合管理方面。對建立流域管理和區(qū)域管理相結合的管理體制與機制、完善流域管理法律法規(guī)體系提出意見和建議，提出加強流域綜合管理的任務和要求，提出加強流域管理能力建設的主要任務。

（10）環(huán)境影響評價方面。規(guī)劃確定環(huán)境保護目標，分析存在的主要環(huán)境問題，開展規(guī)劃環(huán)境影響分析與評價，對規(guī)劃目標和規(guī)劃方案進行環(huán)境合理性分析。

（11）實施安排和效果評價方面。按照突出重點、遠近結合的原則，優(yōu)先安排保障流域經濟社會發(fā)展和人民生命財產安全的重大項目，優(yōu)先安排與人民群眾生活、生產密切相關的民生水利工程，提出近期實施的主要內容。

（12）保障措施方面。從法律、投入、管理和科技四方面提出規(guī)劃實施的保障措施。

3 規(guī)劃的特點和創(chuàng)新

3.1 本輪規(guī)劃特點

（1）擬定流域控制指標，劃出水資源開發(fā)利用和保護的“紅線”

本輪規(guī)劃十分關注流域水資源承載能力，《規(guī)劃》從合理開發(fā)、高效利用和有效保護水資源出發(fā)，落實最嚴格水資源管理制度，依據淮河流域水資源狀況和經濟社會可持續(xù)發(fā)展要求，從用水總量、用水效率、水資源與生態(tài)保護三個方面，提出10 項流域控制指標。這些控制指標充分體現對流域水資源和環(huán)境承受力的考量，妥善處理生態(tài)環(huán)境保護與開發(fā)利用的關系，以開發(fā)促保護，以保護支撐經濟社會可持續(xù)發(fā)展。

（2）突出人水和諧，完善行蓄洪區(qū)總體布局和蓄泄功能

《規(guī)劃》堅持服務防洪大局、以人為本、因地制宜的原則，對流域行蓄洪區(qū)進行調整，對區(qū)內居住不安全人口實施居民遷建，使行蓄洪區(qū)布局更加合理，防洪功能更加完善，調度運用更加靈活可靠，保證行蓄洪區(qū)發(fā)揮應有的作用；同時做到在常遇洪水行蓄洪時不再臨時轉移大量群眾。妥善處理行蓄洪區(qū)正常運用與區(qū)內群眾生產生活之間的矛盾，人水關系更加協調。

（3）強調洪澇兼治，更加重視平原易澇洼地的治理

淮河流域平原廣闊，地勢低平，易澇地面積近1 億畝。由于缺乏系統(tǒng)治理，農田水利基礎設施薄弱，排澇標準普遍偏低，排澇能力嚴重不足，中低產田分布廣，因洪致澇、洪澇并發(fā)，災害損失大。《規(guī)劃》強調澇災問題已經成為制約糧食生產穩(wěn)定發(fā)展、農民持續(xù)增收的主要因素，解決淮河流域除澇問題對于促進流域經濟發(fā)展與社會和諧穩(wěn)定極為重要，要求把除澇放在與防洪同等重要位置，充分認識到淮河流域治澇工作的特殊性，強調洪澇兼治，突出除澇在流域治理中的地位，提出治理平原洼地澇災的綜合措施，促進區(qū)域經濟社會可持續(xù)發(fā)展。

（4）統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展，協調用水需求，合理規(guī)劃流域水資源配置總體格局

淮河流域水資源賦存條件并不優(yōu)越，水的問題限制了部分地區(qū)的發(fā)展。《規(guī)劃》遵循總量控制原則，統(tǒng)籌協調生活、生產、生態(tài)用水需求，充分發(fā)揮流域區(qū)位優(yōu)勢，提出以淮河一線的水資源開發(fā)利用為基礎，建設跨流域調水工程，完善水庫、湖泊、閘壩等調蓄工程和沿黃沿江引水工程，構建淮河流域“四縱一橫多點”的水資源配置和開發(fā)利用工程框架，點、線、面結合，構筑遍布流域的用水網絡，提高流域水資源承載能力，緩解水資源供需矛盾，改善缺水地區(qū)發(fā)展條件，促進區(qū)域協調發(fā)展。

（5）重視維護河流健康，提出流域生態(tài)用水調度的對策建議

《規(guī)劃》針對淮河流域的水資源特點和水生態(tài)環(huán)境面臨的形勢，以保障河道內最小生態(tài)需水量和湖泊最小生態(tài)需水位為目標，充分發(fā)揮流域內水利工程的調節(jié)能力，實施流域生態(tài)用水調度，對現有部分水利工程的調度運行方案根據運行情況完善、修訂，新建工程充分考慮生態(tài)用水需求，利用淮河水系和沂沭泗河水系雨洪資源時空分布不均的特點，實施淮沂水資源互補；特別是發(fā)揮南水北調東線和蘇北江水北調等跨流域調水工程的作用，改善枯水期水環(huán)境，維護河流健康。

（6）突出流域綜合管理，注重提升流域管理水平和能力

《規(guī)劃》更加重視流域綜合管理，提出建立和完善涉水事務的社會管理和公共服務體系，建立流域綜合管理平臺，強化流域綜合管理基礎設施、科研創(chuàng)新能力建設，全面提升為流域水利事業(yè)可持續(xù)發(fā)展提供支撐的水平。

3.2 本輪規(guī)劃創(chuàng)新點

（1）綜合采用四大規(guī)劃體系設計理念，全面構建流域水安全保障體系

系統(tǒng)提出淮河流域治理、開發(fā)利用、保護和管理四大規(guī)劃體系，創(chuàng)新性地構建了經濟社會發(fā)展和水資源環(huán)境承載力相協調的水安全保障體系。針對流域歷史規(guī)劃存在體系協調性不足、不夠完整清晰等問題，在以往歷次規(guī)劃的基礎上，系統(tǒng)分析淮河流域特點和存在問題，總結歷次規(guī)劃的實施情況和取得的成就，繼續(xù)貫徹“蓄泄兼籌”的治淮方針，按照建立資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的要求，全面規(guī)劃、統(tǒng)籌兼顧、綜合治理，提出了淮河流域治理、開發(fā)利用、保護和管理四大體系內容，創(chuàng)新規(guī)劃思路，轉變治水理念，促進生態(tài)文明建設，使得本次規(guī)劃成果在邏輯性、協同性、橫向、縱向等方面均有較大提升，取得顯著的經濟社會效益。

（2）嚴格定量控制，堅持量水而行，確立流域水利發(fā)展控制指標

為合理開發(fā)、高效利用和有效保護水資源，從防洪控制、用水總量、用水效率、水資源與水生態(tài)保護等方面研究提出10 項流域控制指標，包括流域用水總量、萬元工業(yè)增加值用水量、灌溉水有效利用系數、水功能區(qū)水質達標率、主要污染物限制排污總量意見、重要河流控制斷面最小生態(tài)流量、重要河流控制斷面水質、重要湖泊最低生態(tài)水位、重要湖泊水質等。在流域不同規(guī)劃要素目標整體協同的基礎上確立了流域水利發(fā)展控制指標體系，使得規(guī)劃成果兼具宏觀指導性和微觀可操作性，很好地解決了以往規(guī)劃宏觀指導有余、微觀操作不足這一難題。

（3）科學提出行蓄洪區(qū)水位流量雙控調度，凸顯行蓄洪區(qū)這一防洪部件的特殊地位

淮河干流行蓄洪區(qū)調度運用辦法為水位控制，即沿淮控制站水位達到規(guī)定水位時即開閘或破堤行洪。由于淮河干流行蓄洪區(qū)較多，行洪機遇相差較大，再加之支流及分洪河道對干流水位的影響，在洪水實際調度的過程中，河道行洪水位達到或超過行蓄洪區(qū)啟用水位而未啟用的情況較多。淮河干流行蓄洪區(qū)調整后，行蓄洪區(qū)的數量大為減少，且均建閘控制，調度運用更加靈活可靠，經調洪演算，行蓄洪區(qū)的調度方式由原來的僅由水位控制的“單控”調整為由水位和灘槽流量控制的“雙控”，解決了淮河干流水位流量相關性差，保證了行蓄洪區(qū)及時有效使用，充分發(fā)揮效益。對照結合淮河流域生態(tài)經濟帶建設，沿淮行蓄洪區(qū)位于沿淮淮北平原生態(tài)區(qū)內，工程完成后，減災效益顯著，有利于行蓄洪區(qū)經濟與生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

（4）首次采用共享理論，實現水質和水量聯合配置

針對淮河流域復雜的水利工程、來水、用戶之間的供、用、耗、排關系，構建了全流域、全要素水資源配置體系。首次采用水資源合理配置情景共享理論，基于“溝通”與“協商”的和諧新理念，應用現代信息技術，建立了全流域大尺度多目標高效模擬、全要素決策的會商平臺，實現了水資源配置要素不確定性分析和不同利益主體之間的決策支持。實現了水質和水量聯合配置，并通過水源供水次序設置和斷面流量控制，保障生態(tài)環(huán)境對水資源的需求。

4 結語

本次綜合規(guī)劃堅持問題導向，適應形勢變化，通過管理與工程相結合，按照“多規(guī)合一”的思路，協同與其他規(guī)劃間的關系，加強治淮重大基礎性問題的研究和解決。我們應積極謀劃流域層面重大水系連通工程，提升流域水資源豐枯調配能力，改善水生態(tài)環(huán)境，逐步構建布局合理、引排順暢、豐枯調劑、多源互補的河湖水系連通格局，充分發(fā)揮現有水利工程體系的綜合效益。

當前，需要流域內各省、市人民政府和國家有關部門進一步加強領導、密切合作，分解落實規(guī)劃提出的各項任務措施，精心組織，切實保障規(guī)劃實施■