淮河流域防洪規(guī)劃及實施情況

（中水淮河規(guī)劃設(shè)計研究有限公司 合肥 230601）

淮河流域防洪規(guī)劃是在歷次規(guī)劃的基礎(chǔ)上，堅持以人為本，人與自然和諧發(fā)展的理念，提出了淮河流域及山東半島防洪建設(shè)的近遠期目標和實施步驟，對今后20年淮河流域的防洪建設(shè)和管理進行全面、系統(tǒng)的部署，是21世紀初期淮河流域防洪建設(shè)和管理的基礎(chǔ)和依據(jù)。

經(jīng)過十余年的建設(shè)，淮河流域防洪體系建設(shè)取得了巨大成就，重點區(qū)域基本達到了防洪規(guī)劃確定的目標。本文對規(guī)劃內(nèi)容進行簡要介紹，并對實施情況進行了梳理，分析了重點項目的實施情況和存在問題，總結(jié)了淮河流域防洪規(guī)劃及實施過程的經(jīng)驗和啟示。

1 規(guī)劃背景

淮河流域地處我國中東部，人口眾多，在我國經(jīng)濟建設(shè)中具有十分重要的地位。由于特殊的氣候條件、且受黃河長期奪淮影響，淮河流域洪澇災(zāi)害嚴重，水事復(fù)雜，治理困難。

新中國成立以來，黨和政府高度重視淮河治理工作。1950年淮河發(fā)生大洪水后，毛澤東主席發(fā)出“一定要把淮河修好”的偉大號召，開啟了新中國治淮事業(yè)的偉大征程。

至21世紀初，淮河流域防洪除澇體系建設(shè)取得了巨大成就。但流域防洪減災(zāi)方面還存在一些突出問題，如防洪工程體系尚不完善，行蓄洪區(qū)使用頻繁，人水爭地矛盾突出，排澇標準普遍偏低等。按照水利部的統(tǒng)一部署，淮河水利委員會組織流域內(nèi)各省水行政主管部門，共同開展淮河流域防洪規(guī)劃編制工作，先后多次召開協(xié)調(diào)會和成果評審會，編制完成了《淮河流域防洪規(guī)劃報告》。2009年，國務(wù)院以國函〔2009〕37 號文批復(fù)。

2 規(guī)劃主要內(nèi)容

規(guī)劃總結(jié)了20世紀90年代以來治淮工作經(jīng)驗和教訓，全面分析2003年大水暴露出來的新問題，重點研究了防洪區(qū)劃、防洪減災(zāi)體系的構(gòu)成、行蓄洪區(qū)調(diào)整、平原低洼地區(qū)排水、防洪管理體系等，提出了淮河流域及山東半島防洪建設(shè)近、遠期目標和實施步驟。規(guī)劃明確了淮河流域防洪減災(zāi)體系由水庫、河道堤防、行蓄洪區(qū)、調(diào)蓄湖泊、海堤等防洪工程體系和防汛指揮系統(tǒng)、防洪管理、政策法規(guī)等防洪管理體系構(gòu)成。

規(guī)劃提出，至2015年初步建成由防洪工程體系和防洪管理體系構(gòu)成的較完善的流域防洪減災(zāi)體系，使淮河干流上游防洪標準達10年一遇以上，中游淮北大堤防洪保護區(qū)和沿淮重要工礦城市的防洪標準達100年一遇，洪澤湖及下游防洪保護區(qū)的防洪標準達100年一遇以上；沂沭泗河中下游地區(qū)主要防洪保護區(qū)的防洪標準達50年一遇；跨省骨干支流防洪標準達到10～20年一遇；山東半島主要河道防洪標準達10～30年一遇。至2025年，建成較完善的現(xiàn)代化防洪減災(zāi)體系，淮河干流上游防洪標準達20年一遇，中游淮北大堤防洪保護區(qū)和沿淮重要工礦城市的防洪能力進一步提高，洪澤湖的防洪標準達300年一遇；鞏固沂沭泗河水系重要防洪保護區(qū)的防洪標準，使防洪體系整體上更加協(xié)調(diào)；跨省骨干支流防洪標準達到20～50年一遇，山東半島主要河道的防洪標準達20～50年一遇。

為達到上述目標，《淮河流域防洪規(guī)劃報告》提出的淮河流域防洪采取工程體系和非工程體系相結(jié)合。其中工程規(guī)劃體系包括河道堤防工程、干支流控制性工程、行蓄（滯）洪區(qū)、重要易澇洼地治理、城市防洪、海堤建設(shè)、水土流失防治等7 類工程項目。

規(guī)劃對工程項目實施進行了安排。規(guī)劃提出，近期（2015年）在全面完成治淮19 項骨干工程的基礎(chǔ)上，以行蓄洪區(qū)建設(shè)、重點平原洼地排澇、堤防達標與河道治理等工程為重點，兼顧干支流防洪控制性工程。遠期到2025年，繼續(xù)興建防洪控制性工程，整治河道和加固堤防，力爭全面完成行蓄洪區(qū)建設(shè)，完成入海水道二期工程，進一步完善流域防洪除澇體系。

3 規(guī)劃特色和特點

本次防洪規(guī)劃采用了新的基本資料和新的技術(shù)與方法，主要特點如下：

一是創(chuàng)新性地在大江大河規(guī)劃中首次提出行蓄洪區(qū)調(diào)整的理念。淮河流域地勢低平，沿淮行蓄洪區(qū)眾多。但行蓄洪區(qū)啟用頻繁，人水爭地矛盾突出，難以做到及時、有效的行洪、蓄洪。為解決河道行洪和沿岸經(jīng)濟發(fā)展的矛盾，防洪規(guī)劃提出了淮河干流行蓄洪區(qū)調(diào)整工程。工程實施后，可保證及時有效地運用行蓄洪區(qū)，保障流域防洪安全，促進經(jīng)濟社會發(fā)展。

二是針對淮河流域地勢低平、易澇洼地多的特點，提出了切實可行的洪澇關(guān)系處理方略。如對地勢有高有低的排澇區(qū)，為解決高低水之間的矛盾，多采用高低水分開、高水高排、低水低排的措施。如在淮河入海水道近期工程中就布置了南北雙泓，分排高低水。對上游是山區(qū)、下游為平原的河流，規(guī)劃布局中均考慮了在上游山丘區(qū)建設(shè)大中型水庫攔蓄洪水，或在山前平原設(shè)置必要的滯洪區(qū)蓄滯洪澇，減少山丘區(qū)洪水經(jīng)常搶占下游河槽對兩岸平原排澇的影響。

三是充分論證和處理了淮河流域復(fù)雜的干支流關(guān)系。淮河流域平原河道多，水系復(fù)雜，匯流范圍廣。除了考慮防洪保護對象的重要性以外，防洪規(guī)劃還充分考慮了干支流洪水組合關(guān)系，對干流、支流的防洪標準進行了合理確定。在干流的水文水利計算中，采用的工況是各支流治理后的情況，充分考慮了支流治理對干流的影響。

4 規(guī)劃實施情況

4.1 淮河上游

淮河上游主要任務(wù)是修建山丘區(qū)水庫，整治河道。目前，淮河上中游河道近期治理任務(wù)已完成。近期規(guī)劃的燕山水庫和白蓮崖水庫已完工，出山店水庫已開工建設(shè)，老嵐水庫正在開展前期工作，石壁口水庫擬不再實施。遠期規(guī)劃的前坪水庫、江巷水庫、袁灣水庫已開工建設(shè)，張灣水庫和下湯水庫正在開展前期工作，白雀園水庫和晏河水庫尚未開展前期工作。

4.2 淮河中游

淮河中游，主要任務(wù)是修建臨淮崗洪水控制工程、加固堤防，遠期結(jié)合行蓄洪區(qū)調(diào)整和建設(shè)等整治河道。

目前，已經(jīng)完成臨淮崗洪水控制工程、淮河干流上中游河道整治及堤防加固工程、淮北大堤加固工程等多項工程。正在實施河南省淮河干流一般堤防加固工程、安徽省淮河干流一般堤防加固工程。

遠期結(jié)合行蓄洪區(qū)調(diào)整和建設(shè)等開展的治理河段如蚌埠—浮山段河道整治已完成，王家壩—臨淮崗段河道治理正在開展，其余河段包括正陽關(guān)—峽山口、峽山口—渦河口、浮山至洪澤湖河段治理正在依托行蓄洪區(qū)調(diào)整建設(shè)工程開展前期工作。

淮河干流行蓄洪區(qū)調(diào)整工程除已實施完成的石姚段、洛河洼行洪區(qū)調(diào)整項目外。其余工程包含在淮干王家壩—臨淮崗段行洪區(qū)調(diào)整及河道整治工程、淮干正陽關(guān)至峽山口段行洪區(qū)調(diào)整和建設(shè)工程、淮干峽山口至渦河口段行洪區(qū)調(diào)整和建設(shè)工程、淮干蚌埠至浮山段行洪區(qū)調(diào)整和建設(shè)工程、淮干浮山以下段行洪區(qū)調(diào)整和建設(shè)工程中。其中淮干蚌埠至浮山段行洪區(qū)調(diào)整和建設(shè)工程、淮干王家壩—臨淮崗段行洪區(qū)調(diào)整及河道整治工程正在實施，其余項目正在開展前期工作。

4.3 淮河下游

淮河干流下游，目前實施完成淮河入海水道近期治理工程、入江水道鞏固工程、分淮入沂續(xù)建工程和洪澤湖大堤加固工程后，進一步實施了入江水道整治工程、分淮入沂加固工程和洪澤湖大堤除險加固工程。近期規(guī)劃的項目已經(jīng)全部實施完成。遠期規(guī)劃的淮河入海水道二期工程正在開展前期工作。

4.4 主要支流治理

淮河主要支流近期治理任務(wù)已完成。淮北支流洪汝河、沙潁河、渦河、汾泉河、奎濉河、包澮河、黑茨河和懷洪新河8 條河道安排了遠期治理。其中，洪汝河遠期治理目前初設(shè)已批復(fù)，包澮河遠期治理正在開展前期工作（部分已實施），其余6 條河道遠期治理尚未正式開展前期工作。

4.5 其他工程

重要易澇洼地治理、城市防洪、海堤建設(shè)、水土保持工程和防洪管理體系建設(shè)也是《淮河流域防洪規(guī)劃》的重要規(guī)劃內(nèi)容。限于篇幅限制，本文不再詳述。

5 規(guī)劃實施存在的問題

《防洪規(guī)劃》確定2015年為近期規(guī)劃水平年，目前已實施項目實施完成后，基本可實現(xiàn)近期防洪目標，但尚存在一些問題：規(guī)劃遠期完成淮干行洪區(qū)調(diào)整項目前期工作滯后，影響淮河中游防洪體系的完善；沂沭泗河支流和山東半島部分主要河流僅對部分河段實施或規(guī)劃實施，尚未完全滿足規(guī)劃防洪目標；山東半島規(guī)劃老嵐水庫和石壁口水庫未實施；茨淮新河沿線和淮沭河西洼地尚未開展前期工作。

規(guī)劃遠期到2025年，建成較完善的現(xiàn)代化防洪減災(zāi)體系，對于防洪規(guī)劃遠期確定的項目，部分已實施或開展前期工作。淮河流域防洪仍存主要薄弱環(huán)節(jié)為：淮河流域上游已建山丘區(qū)水庫攔蓄能力偏小，未建水庫前期工作推進緩慢；淮河行蓄洪區(qū)調(diào)整和淮干灘區(qū)居民遷建項目前期工作進展緩慢；入海水道二期工程尚未實施；淮河主要支流遠期規(guī)劃治理河道工程總體推進緩慢；沂沭泗河和山東半島主要支流大部分河道未全面系統(tǒng)治理。

6 經(jīng)驗與啟示

6.1 堅持“蓄泄兼籌”的原則是淮河流域防洪治理的有效方略

淮河流域在“蓄泄兼籌”的治理方針指引下，歷經(jīng)多輪規(guī)劃，特別是20世紀90年代末以來，新一輪的防洪規(guī)劃統(tǒng)籌考慮上中下游關(guān)系、注重點面結(jié)合、工程措施和非工程措施并舉，合理確定了近、遠期的目標和任務(wù)。在規(guī)劃指導(dǎo)下，精心組織和實施了系列骨干工程的建設(shè)，完成了淮北大堤加固、臨淮崗洪水控制工程、入海水道一期、沂沭泗東調(diào)南下、洼地治理和中小河流治理等一系列工程，防洪減災(zāi)體系初步建成。在國家防總、淮河防總的正確指揮下，通過流域各省的共同努力，科學調(diào)度，戰(zhàn)勝了2003年、2007年、2020年的淮河大水，大大降低了人民群眾生命和財產(chǎn)損失，有效發(fā)揮了防洪減災(zāi)工程的經(jīng)濟效益和社會效益。

6.2 穩(wěn)定投入和保障用地是規(guī)劃實施的關(guān)鍵

在治淮進程中，穩(wěn)定投入是確保工程順利實施、保障治淮目標實現(xiàn)的關(guān)鍵。1991年后，國家加大了治淮投入，治淮19 項工程中多項停緩建項目得以復(fù)工建設(shè)；2003年后，治淮投入力度進一步增強，治淮19 項工程建設(shè)步伐明顯加快；2007年以來，實施進一步治淮38 項工程，在各階段均充分發(fā)揮了財政對防洪工程建設(shè)投資的主渠道作用，各級政府保障投入是治淮工程順利實施的關(guān)鍵。但是，也有部分工程由于資金投入不足而影響規(guī)劃目標的實現(xiàn)，如淮河干流灘區(qū)居民遷建工程。

部分治淮工程由于永久征收土地量大，存在地區(qū)內(nèi)耕地占補平衡困難等問題。如入海水道二期工程永久征收土地約8 萬畝，淮干行蓄洪區(qū)調(diào)整工程中上下六坊堤工程涉及用地約3 萬畝，用地指標落實困難，影響了項目的推進。因此，保證用地也是保障規(guī)劃順利實施的關(guān)鍵。

6.3 新時期治淮更應(yīng)重視順應(yīng)自然規(guī)律，調(diào)整人的行為

同自然災(zāi)害的抗爭是人類發(fā)展永恒的課題，習近平總書記在考察淮河時強調(diào)，中華民族將繼續(xù)同自然災(zāi)害作斗爭，同時順應(yīng)自然規(guī)律，調(diào)整人的行為，提高抗御自然災(zāi)害的能力。淮河流域防洪體系規(guī)劃建設(shè)中，尤其是設(shè)置了蓄滯洪區(qū)等限制區(qū)內(nèi)人口增長的相關(guān)措施，充分體現(xiàn)了調(diào)整人的行為，實踐了人與自然和諧相處的理念。

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，尤其是全國人口出生率持續(xù)降低、城市化進程加速和對人民生命安全的愈加重視，淮河的防洪形勢也在發(fā)生深刻的變化。流域防洪規(guī)劃也要不斷適應(yīng)新形勢的發(fā)展要求，不斷加深對自然規(guī)律的認識。展望未來，隨著淮河的治理進程的不斷推進，淮河流域人與水的矛盾將得到進一步緩解，淮河將更加安瀾，淮河流域的人民生活也將更加美好■