淮河流域岸線保護與利用管控措施研究

（中水淮河規劃設計研究有限公司 合肥 230601）

1 岸線基本情況

1.1 淮河流域河流岸線基本情況

河流岸線是指河流兩岸一定長度范圍內水域陸域交匯外的帶狀區域。岸線是支撐河流兩岸地區社會經濟發展的不可再生資源，岸線的保護和利用對兩岸經濟社會發展和生態文明建設意義重大。近年來，淮河流域經濟社會發展迅速，岸線利用率逐年增高，涉河建設項目日益增多，將對岸線的利用提出更高的要求。

1.2 岸線保護與利用現狀

（1）岸線保護和利用情況

岸線利用項目為占用河道岸線能產生經濟效益、環境效益和社會效益的非堤防工程建設項目。岸線利用主要包括橋梁、跨（穿）河管線、港口碼頭、取排水設施、攔河閘壩、其他等利用類型。

本次調查淮河水系和沂沭泗河水系共16 條河道、3 個湖泊，其中淮河水系主要包括出山店水庫以下淮河干流以及由流域管理機構負責行政許可的部分重要跨省支流河道（段）；沂沭泗河水系全部為流域管理機構直管的河湖。根據調查結果，淮河流域岸線利用項目多數集中在城市、縣區河段，這些地區經濟相對較為發達，對岸線利用的需求較大。根據岸線利用項目調查結果，共有港口碼頭84 個，橋梁346 座，跨河管線等設施637 個，規模以上取水口556 個，攔河閘壩98 個。

（2）河湖岸線管理體制機制

河流岸線開發利用與保護涉及水利、交通、自然資源、生態環境等多個部門，各部門按管理職能分工分頭管理。流域機構和各省、市、縣政府有關部門，按照管理職能分工，依法履行各自管理職責。水利部門涉及岸線的主要管理職責包括堤防工程、取水口工程建設及其他岸線開發利用活動對河道防洪的影響等；交通運輸部門涉及岸線的主要管理職責包括港口、碼頭、橋梁建設等；自然資源部門涉及岸線管理的主要職責包括國土空間等；生態環境部門涉及岸線管理的主要職責包括與水域岸線相關的生態環境保護工作；其他各部門按照各自職能開展相應的管理活動。

2 岸線保護與利用形勢分析

2.1 岸線開發利用項目日益增加，岸線保護力度有待加強

隨著淮河流域經濟社會高速發展，河湖岸線涉河項目逐漸增多，已涉及交通、電力、航運、水利、資源等多種行業，岸線開發利用程度逐步增高。目前，河湖岸線利用仍存在保護不力、集約化程度不高等問題。

2.2 岸線利用布局有待優化

近年來，在推行河長制的背景下，有關部門加強了岸線利用管理，岸線利用總體有序，但相關法律法規尚不健全，缺乏統一管理。部分岸線利用布局有待優化，局部地區存在岸線過度開發現象。

2.3 河道岸線管理技術依據仍需健全

流域層面河道岸線管理沒有較強的技術依據，已有的流域綜合規劃對岸線功能、范圍界限均不夠明晰，僅從宏觀層面上進行規劃，尚不滿足國家關于聚焦空間管控的要求，也不足有效支撐行政管理部門對岸線保護與利用活動的日常監管和審批，岸線管理技術依據不足導致管理難以真正落地。

3 岸線保護與利用管控措施研究

3.1 岸線邊界線管控要求

（1）岸線邊界線是保障防洪安全、河勢穩定、水資源合理利用和水生態環境等要求的基本控制指標，是確定岸線管理范圍的重要依據，包括位于河道內的臨水邊界線和位于河道外的外緣邊界線。

（2）岸線利用項目原則上不得逾越臨水邊界線進入或伸入河道。

（3）外緣邊界線是岸線保護和利用的外邊界。進入外緣邊界線的建設項目，必須服從《水法》《防洪法》規定以及岸線保護與利用規劃的要求。

（4）各個河湖段的岸線邊界線都有各自不同的劃分方法，一般都有坐標點控制，岸線日常管理可綜合參照各河湖段的岸線邊界線劃分方法和坐標點，綜合確定線位。

3.2 岸線功能區管控要求

岸線功能區是根據岸線的功能屬性和需求，將岸線劃分為四種不同類型，分為保護區、保留區、控制利用區和開發利用區。

（1）岸線保護區

①岸線保護區內應嚴格按照法律法規，禁止建設影響保護目標的涉河項目。禁止在岸線保護區內建設除保障防洪安全、河勢穩定、供水安全以及保護生態環境、已建重要樞紐工程以外的項目。

②在河口區域的岸線保護區內，禁止建設任何影響河勢安全的建設項目。

③在為保障供水安全而劃定的岸線保護區，禁止新建、擴建與水源保護無關的建設項目；禁止設置排污口；禁止傾倒、堆置和存放廢棄物；禁止從事種植、放養畜禽和網箱養殖活動；禁止可能污染水源的活動。

④自然保護地核心保護區的岸線保護區，原則上禁止人為活動。因國家重大戰略項目確需利用自然保護地核心保護區的岸線保護區的，按照自然保護地核心保護區的有關規定，履行有關審批程序。

⑤各省人民政府應按照有關法律法規的規定，對岸線保護區內已有的違規項目，屬于“四亂”范疇的，予以清退；其他有影響保護區水功能和生態保護要求的應有計劃地進行調整和清退。

（2）岸線保留區

①岸線保留區原則上不應進行岸線開發利用活動。因經濟社會發展確需利用保留區的，應經過充分論證（提出論證方案），報流域機構規劃主管部門審核同意，并按照有關法律法規履行相關水行政許可手續；在岸線保留區進行項目建設，岸線利用項目占用岸線長度累計比例不得突破所在河湖段保留區長度的20%。

②在為規劃防洪工程、水資源保護、供水水源地預留的岸線保留區，可進行防洪工程、水資源保護、供水水源地等工程建設。行蓄洪區內安全莊臺及保莊圩可進行不影響行蓄洪區防洪要求的工程建設。

③在有生態環境保護要求的岸線保留區內，進行岸線開發利用，不得違反所在岸段生態環境保護特定要求。

在國家和省級自然保護區的實驗區內劃定的岸線保留區，不得建設對環境、自然資源產生破壞的項目。

在國際重要、國家重要濕地以及國家濕地公園、森林公園生態保育區和核心景區范圍內的岸線保留區，禁止建設破壞濕地及其生態功能的項目。

在水產種質資源保護區內的岸線保留區，禁止圍墾和建設排污口。

④在為生態建設預留的岸線保留區，可進行生態環境工程建設，不得建設違反生態環境保護要求的開發利用項目。

⑤在暫不具備開發利用條件的岸線保留區，待河流趨于穩定，具備開發利用條件后，或在不影響后續防洪治理、河道治理及航道整治的前提下，方可開發利用。

⑥各省人民政府應按照有關法律法規的規定，對岸線保留區內現有的違規建設項目，屬于“四亂”范疇的，予以清退；其他有影響保留區水功能和生態保護要求的應有計劃地進行調整和清退。

（3）岸線控制利用區

①對岸線控制利用區實施管理的重點是控制其開發利用強度和控制建設項目類型或開發利用方式。岸線控制利用區內建設的岸線利用項目，應加強管理，注重岸線利用的有效指導與加強控制，以實現岸線的可持續利用。

②對現狀開發利用程度已過高的岸線區域，必須嚴格控制新增涉河項目的數量和種類。應按照國土、城市、水利、交通等相關規劃，合理控制整體開發規模和強度，新建和改擴建項目必須嚴格論證，不得加大對防洪安全、河勢穩定、供水安全、航道穩定的累計不利影響。

③在重要險工險段所在岸段，以及位于風景名勝區的一般景區、地方重要濕地和地方一般濕地、濕地公園的岸段，岸線開發利用必須嚴格控制項目類型和開發利用方式，不得加劇險情或影響今后險工險段治理，不得違反生態敏感區特定保護目標。

④為滿足生態環境整治提升、旅游觀光岸線開發需要劃定的岸線區域，除建設生態公園、河灘風光帶等社會公益性項目外，一般不得建設其他項目設施。

⑤各省人民政府應嚴格按照有關法律法規的規定，對岸線控制利用區內違法、違規建設項目進行必要的清退；有計劃地對岸線開發利用程度較高岸段的已建項目進行整合；對防洪安全、河勢穩定、供水安全、航道穩定有較大不利影響的已建項目進行整改、拆除或搬遷。

（4）岸線開發利用區

①針對現狀工程劃定的岸線開發利用區內不得進行開發利用，只能在可開發利用的開發利用區內科學合理地開發利用岸線資源。

②岸線開發利用區管理，須符合國家有關法律法規，在不影響防洪、航運安全、河勢穩定、水生態環境的情況下，根據岸線保護要求和沿河地區經濟社會發展的需要，依法依規履行水行政許可相關手續后，科學合理地開發利用。

③岸線開發利用區內的岸線開發利用，應符合依法批準的省域城鎮體系規劃和城市總體規劃，須統籌協調與流域綜合規劃，防洪規劃，“兩口一源”（取水口、排污口及應急水源地）布局規劃，航運發展規劃，港口規劃等相關規劃的關系，充分考慮與附近已有涉水工程間的相互影響，合理布局，按照“深水深用、淺水淺用”“節約、集約利用”的原則，提高岸線資源利用效率，充分發揮岸線資源的綜合效益。

4 結語

河流岸線的有效保護與合理利用是中央全面推行河長制湖長制明確的重要任務，是加強岸線空間管控的重要基礎，是落實“水利工程補短板、水利行業強監管”水利工作總基調、加強河湖監管的重要抓手，對于保障河勢穩定和防洪安全、供水安全、航運安全、生態安全具有重要意義。要解決淮河流域岸線開發與利用中存在的問題，必須從管理好岸線控制線和岸線功能區做起，建立健全岸線保護與利用相結合的機制，加強岸線利用項目管理，加強岸線監督和管理能力建設，加強宣傳，提高岸線利用保護意識，才能科學合理、有效保護、可持續利用岸線資源，促進淮河流域社會經濟的綠色發展，為實現“安心淮河、清澈淮河、生態淮河、富庶淮河、共享淮河、智慧淮河”的目標提供堅強保障■