治淮19項骨干工程實施回顧和效果評估

（中水淮河規劃設計研究有限公司 合肥 230601）

1991年大水后，淮河流域開始了治淮19 項骨干工程建設，中水淮河規劃設計研究有限公司（以下簡稱中水淮河公司）完成了行蓄洪區安全建設工程、懷洪新河續建工程、沂沭泗河洪水東調南下工程、臨淮崗洪水控制工程、淮干上中游河道整治及堤防加固工程、淮河入海水道近期工程等一大批治淮工程的設計任務；參與審查了多項工程的方案設計；全面建設完成19 項骨干工程后，中水淮河公司作為主要承擔單位對工程實施進行了評估和總結。中水淮河公司作為工程設計的主要力量和關鍵技術支撐，在工程的論證、設計、建設、后評估過程中發揮了關鍵、巨大的作用。

1 項目背景

1950年，政務院發布《關于治理淮河的決定》，明確提出“蓄泄兼籌”的治淮方針，淮河成為新中國成立后第一條全面系統治理的大河。在此治理方針指導下，淮委先后開展多次流域治理規劃，提出不同時期治理目標、任務和總體部署。根據流域治理規劃，陸續修建了一大批山區水庫，加固了淮河干流及部分支流堤防，治理了干流重要河段和部分重要支流，開辟了多條人工河道，修建了大批行蓄洪工程，昔日“小雨小災、無雨旱災”的狀況有了顯著改觀，“大雨大災”程度也有所減輕，治淮工作成效顯著。

由于淮河及其復雜，治理難度大，一段時期對上一些重大項目的認識不統一、建設資金不落實等原因，1991年臨淮崗洪水控制工程、淮河入海水道、懷洪新河工程、沂沭泗河洪水東調南下工程等主要的流域性骨干工程未能及時按照規劃實施，部分工程因為國家經濟政策的調整而停建或緩建。1991年淮河流域性大洪水暴露出淮河流域缺乏大型控制性工程和骨干工程，防洪除澇體系尚不完整，淮北大堤及淮河下游防洪保護區的防洪標準仍不足50年一遇，其他重要防洪保護區標準大多為10～20年一遇，防洪形勢十分嚴峻。這次防洪抗洪的經歷使得進一步治淮建設顯得尤為迫切和重要。

淮河的問題受到黨中央和國務院的高度重視，針對當時淮河流域防洪除澇工程體系狀況，1991年9月，國務院在北京召開治理淮河、太湖會議，作出了《關于進一步治理淮河和太湖的決定》（以下簡稱《決定》）。針對1991年大水中暴露出的突出問題，確定以防御流域性大洪水為主要目標，重點解決防洪保護區，特別是重要城市、工礦企業和交通干線的防洪安全問題，統籌除澇要求，兼顧低洼地區配套工程建設和流域統一管理，突出骨干工程建設，加快形成淮河流域防洪除澇工程體系框架。

國務院作出的《決定》，確定了治淮建設任務，統籌考慮了上、中、下游和干支流的關系，工程措施綜合采用“攔、分、蓄、泄、排”等，增強防洪體系的協調性。根據其相互關系和不同類別，并考慮項目實施的可操作性進行分解、歸類，形成治淮19 項骨干工程。

2 項目組成及實施情況

2.1 19 項骨干工程的組成

國務院在《決定》中確定的治淮19 項骨干工程包括：（1）淮河干流上中游河道整治及堤防加固工程；（2）行蓄洪區安全建設工程；（3）懷洪新河續建工程；（4）入江水道鞏固工程；（5）分淮入沂續建工程；（6）洪澤湖大堤加固工程；（7）防洪水庫工程；（8）沂沭泗河洪水東調南下工程；（9）大型水庫除險加固工程；（10）淮河入海水道近期工程；（11）臨淮崗洪水控制工程；（12）汾泉河初步治理工程；（13）包澮河初步治理工程；（14）渦河近期治理工程；（15）奎濉河近期治理工程；（16）洪汝河近期治理工程；（17）沙潁河近期治理工程；（18）湖洼及支流治理工程；（19）治淮其他工程。

2.2 實施情況回顧

1991年國務院確定了“蓄泄兼籌、近期以泄為主”的治淮方針，計劃用10年左右的時間，基本完成治淮19 項骨干工程建設任務。

（1）“八五”期間，完成板橋水庫、石漫灘水庫復建，10 座大型病險水庫加固任務，9 座大型病險水庫除險加固工程開工在建，完成邱家湖退建、潤趙段廢棄、峽山口拓寬、臨北段圩堤退建、低標準行蓄洪區莊臺及閘站、淮北大堤等工程，正陽關以上行洪通道基本打通；正陽關以下河道重點安排了淮北大堤部分堤段應急除險加固、峽山口等束水河段整治，行蓄洪區安全建設工程重點實施了蒙洼、城西湖、城東湖、姜家湖等18 處，入江水道鞏固、分淮入沂續建、洪澤湖大堤加固工程實施完成，洪汝河楊莊滯洪工程實施完成，包澮河初步治理工程開工建設，20 余項湖洼及支流治理工程先后安排建設。在國務院3 次治淮工作會議推動下，懷洪新河、東調南下一期工程等歷經多年協調的省際關鍵工程有了突破性進展。治淮19 項骨干工程開工建設了13 項，共安排投資46 億元，部分工程邊建設、邊受益，治淮初見成效。

（2）“九五”期間，國務院召開了治淮治太第四次工程會議和1998年起國家擴大內需政策的實施，治淮投入加大，建設進度加快。完成了岸堤和白浪河水庫的除險加固任務，尼山、巖馬、跋山、會寶嶺、牟山等5 座大型病險水庫除險加固工程在建。完成王崗、淮濱等淮河干流圩區堤防加固工程，開工建設白露河口以及陳族灣、大港口圩區治理工程，完成了南潤段行洪區、城西湖蓄洪區堤防退建，在小蚌埠段退建基礎上完成了切灘工程，開工建設蒙洼尾部退建、壽西淮堤退建及澗溝切崗、城西湖退水閘、蚌埠閘擴建工程，繼續實施淮北大堤應急加固工程。行蓄洪區安全建設工程實施完成15 處。懷洪新河已基本建成，河道全線貫通。1999年開工建設入海水道近期工程，沂沭泗河東調南下一期工程基本完成，實施汾泉河、奎濉河、洪汝河下游河道近期治理工程，繼續實施河南賈魯河、安徽焦崗湖、江蘇里下河、山東洙趙新河等湖洼及支流治理工程項目。治淮骨干工程開工建設16 項，共安排投資94 億元。一批骨干工程建成并發揮效益。

（3）“十五”以來至2007年10月底，國務院在治淮工作會議上決定，加大投入、加快步伐，懷洪新河續建、入江水道鞏固、分淮入沂續建、洪澤湖大堤加固、包澮河初步治理、入海水道近期、臨淮崗等7項工程已通過了竣工驗收，大型病險水庫除險加固、汾泉河初步治理、洪汝河近期治理、奎濉河近期治理、渦河近期治理、湖洼及支流治理等6 項工程基本完成，淮干上中游河道整治、防洪水庫等6 項工程正在實施。截止2007年10月底，共安排投資262 億元。2007年底前，流域基本完成19 項骨干工程建設任務，治淮19 項骨干工程能夠形成一個抗御流域性洪水的防洪工程體系框架，發揮綜合效益。

3 效果評估

3.1 效果與影響評估

治淮19 項骨干工程在抵御2003年、2007年洪水過程中，發揮了重大作用。新建和加固水庫有效攔蓄山丘區洪水，削峰錯峰，對緩解下游防洪壓力、提高防洪標準作用顯著。行蓄洪區安全設施和進退洪控制工程的建設，改善了行蓄洪區運用條件；行蓄洪區的有效使用，可降低淮干洪峰水位、增加河道過洪流量、縮短高水位持續時間，從而保證淮北大堤等重要堤防的防洪安全。分洪河道適時分泄干流洪水，降低了淮干蚌埠段水位，洪澤湖蓄洪水位也得到有效降低，大大減輕了中、下游防洪壓力。1991年、2003年、2007 三年比較，受災、成災面積、直接經濟損失呈逐步減小趨勢，效益是顯著的。治淮19 項骨干工程全部建設完成后，設計條件下多年平均可減少淹沒面積3492km2，多年平均減少直接經濟損失82.01 億元，減災效益巨大，經濟上合理。

治淮19 項骨干工程完成后，保護區的防洪標準有了明顯提高，全流域抵御洪災的能力大大增強，社會效益巨大，社會影響深遠。通過工程建設，一定程度上恢復和改善了河流自然生態環境，改善了資源利用條件，優化了人群生存環境，促進了人與水的和諧，也為貧困人群脫貧致富和新農村建設創造了機遇和條件。

3.2 經濟社會適應性評估

治淮19 項骨干工程的完成加上新中國成立以來的治淮建設，淮河流域初步形成了防洪框架，為流域防洪保安發揮了重要作用。經濟社會的快速發展，對流域水利工作提出新的要求，以科學發展觀為統領，繼續大力推進淮河治理，進一步提高淮河防洪能力，加快建立綜合減災體系，有效防御水旱等自然災害，特別要解決好遇中小洪水時，區域受災嚴重的問題，保障流域經濟社會全面、協調、可持續發展。

已建工程，特別是2003年后加快實施的工程，發揮了巨大的作用。實踐證明，治淮19 項骨干工程的決策是正確的，工程建設部署是及時、有效的。治淮19 項骨干工程的工程體系、總體布局、建設方案是科學合理的。據統計，在經濟快速發展、經濟總量大幅提高的情況下，2007年直接經濟損失分別比1991年、2003年減少54.3%和45.7%。治淮19項骨干工程在經濟上是合理的，社會效果是好的。治淮19 項骨干工程的組織建設協調統一、指揮有力，基本實現了規劃確定的建設任務。

4 經驗與啟示

4.1 經驗與成果

1991年后，國家加大對治淮的投入，治淮19項骨干工程中有多項停緩建項目得以復工建設。2003年以后，治淮的投入力度進一步加大，工程建設步伐明顯加快，工程效益得以及時發揮。流域四省在治淮建設過程中進一步加深了對團結治水的認識，顧全大局，使工程建設協調統一、有序進行、穩步推進。

在2003年、2007年防汛抗洪中，淮河流域充分利用已有非工程措施，科學調度，合理運用“攔、分、蓄、泄、排”等工程措施，從被動抗洪到主動防控，充分發揮了工程效益。要進一步加強工程和非工程措施建設，提高防汛預報、決策、調度的科技含量，為流域防汛調度和水管理提供更好的條件。2020年大水中，淮河防汛抗洪總體情況明顯好于2003年、2007年，高水位擋得住、行蓄洪區用得好、中游水下得快，在應對大洪水中，不斷完善的防洪工程體系發揮了重要顯著的作用。

4.2 下一步淮河流域治理的總體思路

隨著流域經濟社會發展，新時代淮河流域的治水矛盾已發生深刻變化，淮河治理仍面臨巨大挑戰。針對2020年大水中暴露出的問題，治淮工作將以解決沿淮人民群眾根本利益為出發點，把保護人民群眾生命安全放在第一位。

今后建設的總體思路為：一是增強上游攔蓄洪水能力，新建和加固水庫，實施水土保持；二是進一步整治淮河干流中游河道，實施行洪區調整，減輕中游防洪壓力；三是鞏固和擴大淮河下游入江入海安全泄量；四是加強行蓄洪區建設與管理，推進逐步移民遷建工程，解決行蓄洪區問題；五是綜合治理平原易澇洼地，解決澇災嚴重的問題；六是統籌安排中小河流治理，減輕局部洪澇災害；七是統籌考慮環境和資源問題，維護河流健康；八是加強非工程措施建設，提高流域綜合管理能力和水平。

在未來，淮河流域治理將繼續按照黨中央、國務院的決策部署，繼續堅持“蓄泄兼籌”的治淮方針，深入貫徹落實新時期治水思路，加快補齊治淮工程短板，讓淮河成為造福人民的幸福河■