城市管理綜合行政執(zhí)法問題研究
——以如皋市為例

吳怡 中共如皋市委黨校

一、城市管理綜合行政執(zhí)法現(xiàn)狀分析

（一）城市管理綜合行政執(zhí)法的內(nèi)涵

為了規(guī)范行政處罰的實施，保障社會秩序的正常運行和公民的合法權(quán)益，我國在1996 年頒布實施了《行政處罰法》，對相對集中行政處罰權(quán)進(jìn)行試點工作。該法第十六條規(guī)定：“國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關(guān)行使有關(guān)行政機關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機關(guān)行使。”①這意味著若干個行政機關(guān)的行政處罰權(quán)集中起來交由某一個行政機關(guān)統(tǒng)一行使，同時原行政機關(guān)不再具有相應(yīng)行政處罰權(quán)，這是城市管理綜合執(zhí)法體制改革工作的起始階段，并先后經(jīng)歷了“城市管理綜合執(zhí)法”到“城市管理相對集中行政處罰權(quán)”兩個發(fā)展階段。由此可見城市管理綜合行政執(zhí)法開始于城市管理綜合執(zhí)法，早期其內(nèi)涵實際上是跨領(lǐng)域跨部門的綜合執(zhí)法。此后，國家多次對相關(guān)問題發(fā)文并在國家機構(gòu)改革中進(jìn)一步明確一個政府部門下設(shè)的多個行政執(zhí)法機構(gòu)合并組建行業(yè)內(nèi)、系統(tǒng)內(nèi)的綜合行政執(zhí)法機構(gòu)。綜上，城市管理綜合行政執(zhí)法是指在城市管理領(lǐng)域依法集中起來而不再由原行政機關(guān)行使的相對集中行政處罰權(quán)及相關(guān)配套執(zhí)法權(quán)。

（二）如皋城市管理綜合行政執(zhí)法的職能范圍

根據(jù)皋辦〔2019〕41 號文規(guī)定，如皋市城市管理局是政府工作部門，為正科級，掛市綜合行政執(zhí)法局牌子。文件明確了綜合行政執(zhí)法局負(fù)責(zé)貫徹執(zhí)行如皋市相對集中行政處罰權(quán)工作的相關(guān)規(guī)定，行使包括城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理，市政、公用事業(yè)、園林綠化等領(lǐng)域，建設(shè)施工領(lǐng)域，住房保障和房地產(chǎn)管理、物業(yè)管理、裝飾裝修領(lǐng)域，工程建設(shè)招投標(biāo)管理領(lǐng)域，人防工程領(lǐng)域等十大類行政處罰權(quán)以及與之相配套的行政檢查權(quán)和行政強制權(quán)。

（三）如皋市城市管理綜合行政執(zhí)法現(xiàn)狀

隨著新時代城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化需求的不斷提升，作為全國綜合實力百強縣、全國文明城市，如皋市高度重視城市治理工作。自2015 年3 月起，如皋市開始全面推進(jìn)綜合執(zhí)法體制改革，整合執(zhí)法職能、精簡執(zhí)法主體，不斷探索城市管理綜合行政執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，在城市市容、環(huán)衛(wèi)、違建治理等多方面有著亮眼的成績。如皋城管不僅在多次市級、省級考評中位居優(yōu)秀行列，其工作成果也得到了如皋當(dāng)?shù)厝罕姷钠毡檎J(rèn)可。與此同時，如皋市城市管理綜合行政執(zhí)法工作中也還存在著一些問題，主要反映在法律制度、體制建設(shè)、隊伍管理等多方面。

二、如皋市城管管理綜合行政執(zhí)法中的主要問題及原因

（一）城管執(zhí)法體制改革有待進(jìn)一步深化和完善

1.體制機制不順，易造成執(zhí)法實踐困境

我國城管執(zhí)法體制改革主要是采用機構(gòu)合并和職能劃轉(zhuǎn)兩種模式。目前，如皋市城管執(zhí)法體制改革模式是采用職能劃轉(zhuǎn)，即將環(huán)保、工商、住建等相關(guān)行政部門的部分處罰權(quán)集中到城管局，但在城管執(zhí)法實踐中矛盾的是相關(guān)部門的處罰權(quán)劃到了城管局，但相關(guān)部門從事該項執(zhí)法工作的人員、編制等并沒有相應(yīng)的劃轉(zhuǎn)到城管局。因此，在城管執(zhí)法工作中經(jīng)常面臨技術(shù)支撐不足從而沒有處罰依據(jù)的困境，難以形成較強的執(zhí)法合力。例如，在一起油煙排污舉報案件中，舉報人向城管部門舉報一家餐館油煙排放超標(biāo)，嚴(yán)重影響居民的正常生活，城管執(zhí)法人員到場后查看了該餐館確已按要求安裝油煙凈化設(shè)施，但至于油煙排放是否合格則需要專業(yè)技術(shù)鑒定。這類舉報案件時有發(fā)生，解決方案不外乎尋求環(huán)保部門技術(shù)鑒定或者第三方技術(shù)公司鑒定，前者因此項職能已經(jīng)劃轉(zhuǎn)需多次溝通協(xié)調(diào)，后者則因舉報人與當(dāng)事人皆不愿出資陷入僵持，故而難以高效處理。

2.相關(guān)法律不健全，導(dǎo)致執(zhí)法依據(jù)不足

城市管理是國家治理體系的重要組成部分。“推進(jìn)城市治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，很重要的一條就是以城市管理的法治化為城市治理的法治化積累經(jīng)驗、鋪平道路。”②在城管執(zhí)法的實際操作過程當(dāng)中，缺少有針對性的上位法的支撐，這就容易導(dǎo)致執(zhí)法依據(jù)不足的問題。例如，如皋城管執(zhí)法工作的主要依據(jù)是《如皋市城市管理局行政權(quán)力清單》，其中包含行政許可9 項、行政處罰789 項、行政強制10 項、行政征收2 項、行政獎勵6 項、行政確認(rèn)1 項、其他權(quán)力15 項，包含保留其他事項4 項在內(nèi)共計836 項。其中涉及《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》《江蘇省城鄉(xiāng)供水管理條例》等多部法規(guī)、部門規(guī)章，種類繁多、條陳復(fù)雜，一線城管執(zhí)法人員執(zhí)法過程中難以準(zhǔn)確把握有效適用。

（二）執(zhí)法隊伍建設(shè)有待加強

1.執(zhí)法隊伍人員數(shù)量不足。城管一線執(zhí)法工作細(xì)瑣繁雜，需要大量工作人員。目前如皋市城市建設(shè)管理綜合執(zhí)法大隊執(zhí)法人員不足，存在大量借用如皋市城市管理監(jiān)督指揮中心人員的情況。

2.缺乏專業(yè)執(zhí)法隊員。城管執(zhí)法涉及城市管理的各個領(lǐng)域，例如城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域、規(guī)劃領(lǐng)域、環(huán)境衛(wèi)生領(lǐng)域等，在具體的執(zhí)法工作中需要大量相關(guān)專業(yè)人員。盡管近年來，如皋市城管局招錄新人時側(cè)重相關(guān)領(lǐng)域人才，但總體來說技術(shù)人員還是存在較大缺口。

3.輔助執(zhí)法人員管理還需進(jìn)一步完善。如皋市城市管理局現(xiàn)使用大量輔助執(zhí)法人員，但是在輔助執(zhí)法人員的管理方面還存在一些問題亟待解決。一方面，缺乏完善的晉升機制，目前如皋城管輔助執(zhí)法人員向上晉升通道狹窄，工作表現(xiàn)優(yōu)異的最高僅可在職務(wù)上晉升為分隊長，缺乏相應(yīng)的職級晉升機制。另一方面，缺乏有效的待遇激勵機制，雖然如皋城管在輔助執(zhí)法人員的管理中有相應(yīng)的考核辦法，但是總體而言，輔助執(zhí)法人員待遇相較于執(zhí)法人員待遇差別較大，這給身處同一工作環(huán)境中的輔助執(zhí)法人員造成較大心理落差。因此，輔助執(zhí)法人員中存在工作積極性不高、人員流動性較大等問題。

（三）社會認(rèn)同感不高

在多年的城管執(zhí)法實踐中，我國普遍存在著社會公眾的認(rèn)同感不高的問題，如皋城管也不例外。在相關(guān)的問卷調(diào)查及訪談結(jié)果中，社會公眾對于近年來如皋城管執(zhí)法工作成效普遍表示認(rèn)同，但是在涉及城管形象方面的問題中卻出現(xiàn)反差。一方面，這源于過去城管執(zhí)法方式欠妥，造成長久以來社會公眾對于城管執(zhí)法工作留下刻板印象。暴力執(zhí)法往往是造成群眾詬病城管執(zhí)法工作的直接原因。2019 年4 月，如皋市長江鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局工作人員在維護(hù)秩序時與他人發(fā)生不當(dāng)行為，脫去制服后將市民鎖喉、抱摔，這一視頻在南通市市民的朋友圈廣泛流傳，輿論發(fā)酵后多家媒體進(jìn)行了報道，造成了不良的社會影響，也對如皋城管多年來良好的社會形象造成了惡劣的影響。同時，基層執(zhí)法人員擁有一定的自由裁量權(quán)，導(dǎo)致在同類案件處理中有所差異，而群眾認(rèn)為有失公允，難以理解和認(rèn)同，從而導(dǎo)致惡性循環(huán)。另一方面，社會輿論的宣傳引導(dǎo)力度不夠。相關(guān)調(diào)研結(jié)果顯示，社會公眾對城管執(zhí)法的工作職責(zé)和內(nèi)容還不太了解。相較于吸引眼球的負(fù)面報道，正面報道的影響力和宣傳效果還不足。

三、優(yōu)化城市管理綜合行政執(zhí)法的對策

（一）不斷完善相關(guān)法律制度，為執(zhí)法提供精準(zhǔn)依據(jù)

法律是執(zhí)法的根本依據(jù)，為改變城市管理綜合行政執(zhí)法領(lǐng)域缺乏系統(tǒng)化、精準(zhǔn)化法律支撐的現(xiàn)狀，應(yīng)盡快出臺相關(guān)專門法律。國內(nèi)相關(guān)專家學(xué)者中不乏呼吁制定《中華人民共和國城市管理法》的，相信今后如有專門適用的法律為依據(jù)，城管執(zhí)法的條目會更為明晰、力度會更為恰當(dāng)、結(jié)果會更為精準(zhǔn)、效率會更為提高。

（二）持續(xù)建強執(zhí)法隊伍，提高執(zhí)法質(zhì)量和水平

城管執(zhí)法人員是城管基層執(zhí)法工作中的基本要素，執(zhí)法隊伍的建設(shè)是提升執(zhí)法質(zhì)量和效率的不二法門。首先，要注重吸收專業(yè)技術(shù)人員。城管執(zhí)法工作涉及城市的方方面面，專業(yè)技術(shù)人員是執(zhí)法工作中不可或缺的關(guān)鍵一環(huán)，城管執(zhí)法隊伍應(yīng)當(dāng)注重招錄專業(yè)人才或者為在職人員提供專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，為提高執(zhí)法效率筑牢根基。其次，要加強執(zhí)法人員的法律、工作方式方法、人際溝通等方面的教育，提升執(zhí)法隊伍整體素質(zhì)。再次，關(guān)注輔助執(zhí)法人員的準(zhǔn)入門檻、薪資待遇、晉升通道等方面，有效激發(fā)輔助執(zhí)法人員工作的積極性，提升執(zhí)法隊伍的活力。

（三）加強輿論宣傳引導(dǎo)，積極維護(hù)執(zhí)法形象

為打破社會公眾的刻板印象，城管應(yīng)在主流媒體和網(wǎng)絡(luò)平臺上多加宣傳執(zhí)法人員的正面事跡和先進(jìn)做法，讓社會公眾充分了解城管執(zhí)法工作；互聯(lián)網(wǎng)平臺及多種自媒體平臺為城管執(zhí)法工作的宣傳提供了廣闊的空間，城管應(yīng)當(dāng)合理利用社交網(wǎng)絡(luò)選樹典型人物、宣揚先進(jìn)工作事跡，保持社交網(wǎng)絡(luò)公眾號高頻更新互動，積極解決群眾提出的問題、接納群眾提出的建議，營造和諧、輕松的互動氛圍；充分運用政風(fēng)行風(fēng)熱線、主題黨日活動、城管體驗日活動等途徑讓群眾深入了解城管工作，進(jìn)一步加深城管執(zhí)法的社會合力。

注釋

① 中華人民共和國行政處罰法（1996）第十六條

② 王毅，《關(guān)于制定〈中華人民共和國城市管理法〉的立法建議》