清代救災制度為何效果顯著

趙曉華

【摘要】清朝吸納歷代經驗，建立了系統完備的救災制度，其內容主要包括報災、勘災、籌賑、賑災、善后等多個方面，基本覆蓋整個救災過程。清朝將救災責任法律化，救災立法體系嚴整靈活，從而確保救災制度有效運行。清代救災制度建設與王朝活動同步進行，存在較為明顯的階段性變化。

【關鍵詞】清朝 救災制度 荒政 救災立法 【中圖分類號】K249 【文獻標識碼】A

清朝集中國古代救災制度之大成，建立了系統、完備的救災制度

中國古代社會將救濟災荒的法令、制度與政策、措施統稱為“荒政”。作為中國最后一個封建王朝，清朝吸納歷代經驗，救災制度嚴整完備，主要包括報災、勘災、籌賑、賑災、善后等多個方面，基本覆蓋整個救災過程。

報災，即將災情自下而上逐級上報，是救災啟動的首要程序。順治十七年（1660），明確規定報災期限：直省災傷，先以情形入奏，夏災限六月終旬，秋災限七月終旬?？睘募从傻胤焦倏辈焓転某潭?，確定成災分數。勘災是確定災蠲分數及賑濟標準的重要依據。清代將成災分數按照受災輕重分成一至十分，受災六分至十分者為成災，五分以下為不成災。雍正六年（1728），確定以四十五日作為勘災期限。在救災過程中，籌集賑需是非常關鍵的步驟。清代的籌賑方式，包括朝廷調撥、省縣協濟、地方籌集，以及鼓勵個人捐輸、捐納的賑捐等。其中，朝廷調撥是清前期救災錢糧的主要來源，發帑和截漕是中央首選的籌款賑災措施。晚清以降，由于中央財政匱乏，賑捐所得成為救災款項的大宗。

賑災是清代救災制度中最為重要的環節。在賑災前，先要進行查賑。查賑是為賑濟做準備，其內容是劃分貧戶等差，核對災民戶口，填寫賑票。清代規定，災民以16歲以上為大口，未至16歲為小口，尚在襁褓者不入賑冊。查賑之后進行散賑，即將賑濟米糧發放到災民手中。災民賑糧，應由州縣官親自散給。如果州縣官不能兼顧，督撫應派遣委員協同辦理。賑災的具體內容，包括災蠲、賑濟、緩征、平糶、安輯等。災蠲，即根據成災情況，減免災民的賦稅課征。雍正六年（1728），確定了災蠲比例：被災十分者免錢糧七分，九分者免六分，八分者免四分，七分者免二分，六分者免一分。乾隆三年（1738），又準被災五分者經地方官查勘明確，免錢糧十分之一。緩征是將受災地區應征額賦暫緩征收。從緩征時間來看，有緩至次年麥熟后或秋成后征收者，也有按照災情分作兩年、三年或五年征者。平糶的目的是平抑災區糧價。災歉之時，米價昂貴，國家通過動發常平倉谷、截留漕米與采買谷石等方式，減價平糶，以接濟災民糧食。清代也鼓勵民間自愿平糶，并給予相應的表彰獎賞。

作為賑災中最為重要的環節，賑濟由政府無償發放糧食、款項及其他物資，以幫助災民度過難關。清代的賑濟方式多元靈活，包括摘賑、普賑、續賑、大賑、展賑、抽賑、補賑等，貫穿救災的整個階段，頗能反映清代救災制度的周密完整。摘賑是首先采取的賑濟方式。勘驗戶口時，如果遇到老病孤苦、情狀危慘、急不能待者，可以由委員驗明情形，知會印官先行賑濟，是謂摘賑。摘賑之后實行正賑，又稱為普賑、急賑或先賑。乾隆朝《戶部則例》規定，秋季逢水旱成災，“將乏食貧民，不論成災分數，均先行正賑一個月”。正賑一般發生于夏末秋初的八月份，賑濟期限一個月，按一個月三十天的標準給予錢糧。正賑之后還有續賑，又稱接賑，時間多在九、十兩月。正賑結束之后，災民所得口糧已經吃完，而下一步大規模的賑濟，即大賑，自十一月初一才開始，很多極貧災戶以及老病孤寡之人生活陷入絕境，對這些“一經停賑，即難存活”者，應當繼續進行賑濟，使其生活可以延續到大賑開始，此種賑濟方式即為“續賑”。正賑或續賑之后進行的賑濟為加賑，也稱大賑。加賑一般自十一月份起，按照成災分數，分極貧、次貧確定賑濟期限。乾隆七年定例：成災六分者，極貧加賑一個月；成災七八分者，極貧加賑兩個月，次貧加賑一個月；成災九分者，極貧加賑三個月，次貧加賑兩個月；成災十分者，極貧加賑四個月，次貧加賑三個月。加賑完畢一般是次年三四月份，此時距麥收還有一定時期，災民生計如果依然艱難，應當繼續進行賑濟，稱為展賑。為了維持地方社會穩定、恢復農業生產，對勘不成災的地區，抽取部分極貧災戶進行賑濟，是為抽賑。

另外，自然災害發生，有些災民未及官府勘災就已外出逃荒，歸來時已經錯過普賑，對這些災民，官府應按照勘災時另行登記的數額及極貧、次貧等級，補給相應數額的賑濟物資。從賑濟類別來看，清代主要包括發放糧食的糧賑、發放銀兩的銀賑和以煮粥救濟災民的煮賑等，具體規定亦可謂細致周祥。如對因水災而坍塌房屋的修費，乾隆《欽定戶部則例》中分別奉天等十八省，根據民房性質、受災程度給予不同的修費。例如山西省水沖民房的修費銀，全坍者，瓦房每間一兩二錢，土房每間八錢；半坍者，瓦房每間五錢，土房每間四錢。類似規定標準明確，具有很強的可操作性。

清代非常重視災后生產的恢復，善后的制度主要有借貸和安輯等。借貸的目的是維持災民生活和恢復災后農業生產，借貸的物資有錢糧、籽種、耕牛、農具等。清朝極為重視對災民的安輯，主要辦法為留養和資遣。留養即對外來饑民收留安置，賑給口糧飯食，搭棚置屋供其棲身。為了保證災民能進行春耕，開春之后，由地方官員組織將外地流民資遣回籍。乾隆五年（1740），規定資送流民的路費，每大口每天給制錢二十文，小口減半。

除了救災制度外，清代注重防救結合，還建立了一系列防災的相關制度。比如用于儲糧備荒的倉儲制度。其中，作為歷代倉儲最基本形式的常平倉自西漢創立，一直為后代沿襲。常平倉作為官倉，設立在州縣城，乾隆年間，常平倉設置達到巔峰，其儲量之大、推行之廣、規制之周密，遠超前代。清代常平倉糧數量最高年份為乾隆五十六年（1791），達45752580石。義倉設立于市鎮，清代義倉建設同樣超越前代。乾隆十八年（1753），總督方觀承奏稱，直隸全省共39687個村莊，設義倉1005座。義倉的經營有官辦、民辦、官民合辦等多種形式，大體上，乾隆朝以官辦為主，嘉道以后民辦力量日益增強。另外還有鄉村的社倉。朝廷鼓勵民間捐輸，在本鄉設置社倉，作為本鄉借貸平糶之用。常平倉、社倉和義倉構成互為補充的倉儲網絡。再如，因為水旱頻繁，清朝積極治理河患，重視灌溉事業，建立了相應的水利政策。清政府在黃河、運河以及直隸水系流經地域建立了河務河防體系，加強重點地區水利事務的管理，設置相關機構，明確相應職責。為了加強防災中的信息流通，清代建立了奏報雨水、糧價及農業收成的制度，地方政府均負有報告雨水、糧價、收成的責任，需要將當地自然氣候狀況、糧食價格變化、農業收成分數，定期或不定期地逐級上報中央。