依托新農(nóng)村深化改革彌補水土流失治理短板
——以貴州省盤州市娘娘山舍烹小流域為例

喬殿新，李斌斌，陳性平

(1.水利部 水土保持監(jiān)測中心，北京 100055； 2.盤州市水務(wù)局，貴州 盤州 553537)

根據(jù)2018年水土流失動態(tài)監(jiān)測成果，我國水土流失面積約273.69萬km2，面積大、分布廣、種類多、治理難。水土流失基本發(fā)生在農(nóng)村，其中坡耕地是重要水土流失源地。嚴重的水土流失，流失土壤和水分，損毀耕地、淤積河湖，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力、破壞生產(chǎn)生活條件、加劇自然災(zāi)害，威脅糧食安全、防洪安全和生態(tài)安全，影響生態(tài)文明、美麗中國建設(shè)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施，制約可持續(xù)發(fā)展。目前，全國年均初步治理水土流失面積約6萬km2，其中依托國家水土保持重點工程每年治理約1.2萬km2，治理標準和治理速度都難以滿足人民對美好生活的期盼[1-2]。

1 水土流失治理短板

水土流失治理是我國生態(tài)文明建設(shè)的一項重大任務(wù)，目前存在諸多短板，急需補齊。

1.1 地方主體責(zé)任不落實

水土流失治理責(zé)任主體為地方政府，水保法要求縣級以上人民政府應(yīng)該加強對水土保持工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，編制水土保持規(guī)劃，落實經(jīng)費予以治理。但是許多地方認識不到位，主體責(zé)任落實不到位，主動開展水土保持工作的意識、動力不足，未能積極有力地開展水土保持工作，特別是治理水土流失[3]。

1.2 標準低，效益不高

目前水土流失綜合治理采用的水土保持定額為2003年水利部頒布實施的，制定時間早，標準較低，導(dǎo)致水土流失綜合治理工程投資標準低；同時，地方配套資金難到位，或不足額。由此導(dǎo)致治理完成的措施標準不高，影響治理工程整體效益的發(fā)揮。

1.3 招投標加大成本、延誤時間

根據(jù)有關(guān)規(guī)定，水土保持重點工程需要通過招投標確定相關(guān)參建單位。在目前招投標體制下，投標費時一個多月，既加大了水土保持工程建設(shè)成本，還影響工程施工進度。

1.4 治理任務(wù)沒有數(shù)字化

目前發(fā)改、財政、農(nóng)業(yè)、國土、林草等部門按照職責(zé)分工均開展了相關(guān)水土流失治理工作，但除水利部組織實施的國家水土保持重點工程外，其他均未實行圖斑化治理和數(shù)字化管理，治理任務(wù)沒有落實到圖斑上。

1.5 社會參與渠道不暢

目前社會參與度低，缺少參與渠道和平臺，以獎代補只在18個縣開展試點[3]。由于需要通過招投標選擇專業(yè)施工單位，所以群眾參與水土保持工程機會少。

1.6 工程管護責(zé)任不落實

水土保持重建設(shè)輕管理的現(xiàn)象仍比較嚴重。很多工程建成后，管護責(zé)任落實不到位，后期管護跟不上，存在很多損毀甚至撂荒現(xiàn)象[4]。據(jù)不完全統(tǒng)計，我國農(nóng)村全年撂荒、季節(jié)性撂荒和隱形撂荒耕地約666.7萬hm2，其中全年撂荒超過200萬hm2。

1.7 意見難統(tǒng)一，產(chǎn)業(yè)難以規(guī)模化

農(nóng)村土地基本是一家一戶分散承包各自經(jīng)營，用地分散，難以形成“一村一品”“多村一品”的產(chǎn)業(yè)化格局和專業(yè)化、規(guī)模化、集約化經(jīng)營模式，規(guī)模效益難以形成。

2 補短板面臨的形勢和要求

2.1 落實習(xí)近平生態(tài)文明思想的要求

習(xí)近平生態(tài)文明思想和總書記關(guān)于治水工作的重要論述，是習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，是做好新時代水土保持工作的根本遵循和行動指南。水土保持是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，黨和國家對生態(tài)文明的決策部署和對水土保持的高度重視，要求水土保持根據(jù)新形勢新要求，創(chuàng)新思路，創(chuàng)新發(fā)展，進一步提升水土保持的作用和效益，滿足新時代經(jīng)濟社會發(fā)展的需求。

2.2 落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的要求

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是黨的十九大作出的重大決策部署，是決勝全面建成小康社會、全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的重大歷史任務(wù)。水土保持可提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、優(yōu)化生活環(huán)境、改善生態(tài)環(huán)境，是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要基礎(chǔ)工程。要切實彌補水土流失治理短板，提高治理效益，為人民群眾提供更多的優(yōu)質(zhì)水土保持生態(tài)產(chǎn)品，增強人民福祉，助力鄉(xiāng)村振興。

2.3 落實脫貧戰(zhàn)略的要求

水土保持工程具有提高土地生產(chǎn)能力、培育特色農(nóng)產(chǎn)品、促進群眾增收致富的重要作用。要堅決落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決策部署，堅持精準扶貧精準脫貧基本方略，堅持問題導(dǎo)向，圍繞貧困地區(qū)脫貧攻堅需求，加大貧困地區(qū)國家水土保持重點項目和資金安排傾斜支持力度。要加大對貧困地區(qū)坡耕地改造的支持力度，加強特色產(chǎn)業(yè)培育，充分發(fā)揮水土保持在脫貧攻堅中的基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性、保障性作用。

2.4 落實水利改革發(fā)展的總要求

水利部黨組提出了“水利工程補短板、水利行業(yè)強監(jiān)管”的水利改革發(fā)展總基調(diào)，對水土保持提出了“治理補短板、監(jiān)管強手段”的總要求。落實新時代治水思路和水利改革發(fā)展總基調(diào)以及對水土保持的總要求，要對標對表，找差距補短板強監(jiān)管，積極創(chuàng)新理念、創(chuàng)新思路、創(chuàng)新制度、創(chuàng)新機制、創(chuàng)新發(fā)展動能、創(chuàng)新技術(shù)手段，推進水土保持實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展[5]。

3 娘娘山“三變”改革和水土流失治理

3.1 娘娘山“三變”改革

2012年，盤州市舍烹村人均純收入不足2 000元，缺資金、缺技術(shù)、缺產(chǎn)業(yè)、缺致富門路，村級集體經(jīng)濟空心化，擁有資源，卻無資本，守著綠水青山卻忍受著貧窮。2012年8月，娘娘山農(nóng)業(yè)園區(qū)成立，通過合作社、公司運作，娘娘山附近村莊(包括舍烹村)的荒山、河流、洞穴、森林、水域、河灘、自然風(fēng)光和村民的土地等自然資源被量化成集體和村民的資產(chǎn)，農(nóng)民的閑散資金和財政扶貧資金變成了股金，農(nóng)民變成了合作社的股東。“資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東”，這就是聞名全國的“三變”改革。

娘娘山農(nóng)業(yè)園區(qū)通過實踐探索“三變”改革，共整合土地、林地、草地等資源7 120 hm2，整合財政資金、項目資金、社會資本4.23億元入股園區(qū)，5 455人成為股東，年人均增收6 000元，累計帶動1 117戶3 962人脫貧。舍烹村625戶農(nóng)戶申請創(chuàng)業(yè)貸款5 000萬元，統(tǒng)一打包到舍烹村利群農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)有限責(zé)任公司，用于改造村寨房屋和入股溫泉養(yǎng)生度假項目。

通過“三變”改革，讓農(nóng)民從資產(chǎn)資源中獲得了財產(chǎn)性收入，從而成為“股份農(nóng)民”。“三變”改革推動的“娘娘山路徑”作為優(yōu)化提升鄉(xiāng)村旅游扶貧的“七種路徑”之一，被寫入《貴州省標準化推進鄉(xiāng)村旅游高質(zhì)量發(fā)展工作方案》，同時由六盤水市娘娘山發(fā)端的“三變”改革連續(xù)兩年被寫入中央一號文件。

3.2 娘娘山水土流失治理補短板

娘娘山舍烹小流域?qū)儆谥榻饔虮北P江水系，總面積17.47 km2，其中水土流失面積8.07 km2。2014年，依托國家水土保持重點工程，在貴州娘娘山生態(tài)農(nóng)業(yè)旅游園區(qū)治理水土流失656 hm2，種植經(jīng)果林125 hm2、水保林86 hm2，封禁治理444 hm2，修建機耕道1 911 m、蓄水池5口、排洪溝338.3 m，提高了林草覆蓋率，增加了蓄水量，有效遏制了水土流失，使684戶2 646人受益。

(1)對應(yīng)主體由多變一，大幅提高了工作效率。娘娘山農(nóng)業(yè)園區(qū)按照農(nóng)旅融合發(fā)展理念，堅持因地制宜，創(chuàng)新資產(chǎn)資源管理方式，引導(dǎo)農(nóng)民把承包經(jīng)營的土地入股合作社成為股東。土地流轉(zhuǎn)后，水土保持工程不再面對千家萬戶，不再逐一征求農(nóng)戶意見，而是只征求娘娘山農(nóng)業(yè)園區(qū)一家的意見，降低了工作和時間成本，大幅度提高了工作效率。

(2)經(jīng)營由分散變集中，大幅提高了治理開發(fā)效益。土地流轉(zhuǎn)后，經(jīng)營模式發(fā)生了重大改變，注冊成立了銀湖合作社和利群公司，傳統(tǒng)的分散經(jīng)營實現(xiàn)了向?qū)I(yè)化、規(guī)模化、集約化經(jīng)營轉(zhuǎn)變。在治理中，舍烹小流域統(tǒng)一集中發(fā)展綠色食品、觀光農(nóng)業(yè)、鮮果采摘，形成了地方特色產(chǎn)業(yè)，大幅提高了經(jīng)濟收入。種植的刺梨、藍莓、枇杷等統(tǒng)一由公司和合作社經(jīng)營。舍烹村人均純收入由2012年的不足2 000元提高到了2018年的15 000元左右。

(3)與國家戰(zhàn)略無縫對接，提升了水保貢獻率。舍烹小流域在治理中積極探索“三變+產(chǎn)業(yè)+扶貧”的發(fā)展模式，將各種資源優(yōu)勢、生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢、經(jīng)濟優(yōu)勢，推動山地特色農(nóng)業(yè)和山地旅游產(chǎn)業(yè)向集約化、規(guī)模化、組織化、市場化發(fā)展，促進了農(nóng)業(yè)增效、生態(tài)增值、農(nóng)民增收。按照娘娘山統(tǒng)一規(guī)劃，將小流域綜合治理融入扶貧攻堅、美麗鄉(xiāng)村和生態(tài)文明戰(zhàn)略中，2012以來，園區(qū)累計帶動8個村的1 117戶共3 962人脫貧。依托“三變”政策，盤州2017年提前脫貧摘帽。

(4)管護責(zé)任由虛變實，持續(xù)發(fā)揮治理效益。舍烹小流域解決了管護難的問題，保證了治理效益的持續(xù)發(fā)揮。社會、經(jīng)濟效益由利群農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)有限責(zé)任公司統(tǒng)一統(tǒng)計，解決了統(tǒng)計難的問題；娘娘山高原濕地生態(tài)旅游開發(fā)有限公司和銀湖合作社進行管理維護，采取“公司+合作社”的模式進行開發(fā)和統(tǒng)一經(jīng)營，安排專人對園區(qū)治理措施進行管理和維護。

4 啟示和思考

隨著新農(nóng)村改革的深化，土地流轉(zhuǎn)、集約經(jīng)營是發(fā)展趨勢，我國土地流轉(zhuǎn)規(guī)模已經(jīng)從2007年的426.7萬hm2增加到2018年底的3 593.3萬hm2。隨著新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和農(nóng)村人口的減少，農(nóng)民對土地的依賴程度逐步降低，流轉(zhuǎn)的土地會越來越多。

通過土地流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營，有利于水土流失治理和管護，易于落實主體責(zé)任。同時，有利于引導(dǎo)民間及社會資本結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展，投資水土流失綜合治理和開發(fā)，培育特色產(chǎn)業(yè)，變綠水青山為金山銀山，促進項目區(qū)群眾就業(yè)，增加項目區(qū)農(nóng)民收入。

4.1 加強考核，落實地方主體責(zé)任

結(jié)合美麗中國評估，進一步完善優(yōu)化水土保持規(guī)劃考核評估指標體系，建立和完善各級政府水土保持規(guī)劃目標考核機制，并將其納入對各級政府生態(tài)文明年度評價工作，推進地方政府水土保持主體責(zé)任的落實。加強考核結(jié)果應(yīng)用，建立考核獎懲制度，將考核結(jié)果作為黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合評價、獎懲任免的重要依據(jù)。按照分工，建立各部門水土保持規(guī)劃實施監(jiān)督機制。

4.2 加強政策引導(dǎo)，激勵土地大戶參與水土流失治理

加強政策宣傳和引導(dǎo)，積極發(fā)揮財政政策和金融手段的作用，推進水土保持工程建設(shè)以獎代補政策的落實，多形式、多渠道鼓勵社會資源參與，充分發(fā)揮市場在資源配置中的作用，激勵土地大戶參與水土流失治理。加強技術(shù)指導(dǎo)和服務(wù)，優(yōu)先安排土地大戶進行以獎代補試點，優(yōu)先開展先行先試。

4.3 融入脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，提升治理效益

落實好水土保持重點工程支持貧困縣和貧困戶的政策，鼓勵建檔立卡貧困戶參與工程建設(shè)管護，增加公益性崗位，拓寬貧困人口增收渠道。努力探索水土流失治理與扶貧攻堅和鄉(xiāng)村振興相結(jié)合的長效機制，提高財政資金的使用效率，提升治理效益。

4.4 推動水土流失治理數(shù)字化管理

應(yīng)以綜合治理系統(tǒng)為基礎(chǔ)，以圖斑為單元，基于遙感、無人機、移動終端等手段形成數(shù)字化基礎(chǔ)，按項目階段和工作職能實現(xiàn)“圖斑—小流域—縣—地市—省—流域—國家”水土流失綜合治理項目建設(shè)的系統(tǒng)化、圖斑精細化管理，推動水土流失治理數(shù)字化管理，實現(xiàn)治理措施落地、上圖、入庫。

4.5 簡化環(huán)節(jié)，提高項目效能

水利部、財政部出臺水土保持工程建設(shè)以獎代補政策以來，依據(jù)獎補程序，工程建設(shè)省去了財政評審、招投標、竣工決算審計等程序，增加了項目有效施工時間，加快了工程建設(shè)進度。根據(jù)以獎代補試點經(jīng)驗，以獎代補項目較基建程序項目，從審批到驗收可節(jié)約近1/3的時間，僅招投標環(huán)節(jié)就可節(jié)約1～2個月。可借鑒推廣以獎代補項目經(jīng)驗，簡化全國水土保持重點工程建設(shè)程序，切實提高項目效能。

4.6 提高治理標準和效益

修訂水土保持定額，提高水土保持措施標準，提升水土流失治理水平。按照山、水、田、林、湖、草全面規(guī)劃，治山與村容整治兼顧，綠化與美化并舉，治理與開發(fā)、治水與增收相結(jié)合的方針，改善人居環(huán)境，保護生態(tài)資源，保證質(zhì)量，提高效益，實現(xiàn)水土保持高質(zhì)量發(fā)展。

4.7 加強水保工程恢復(fù)和提質(zhì)增效

把水毀水土保持工程納入水毀工程范圍，安排投資恢復(fù)建設(shè)。啟動梯田提質(zhì)增效工程，將低標準坡改梯治理成集中連片的高產(chǎn)農(nóng)田，將建設(shè)高標準寬幅梯田作為產(chǎn)業(yè)強基重點工作，既有利于保持水土，改變老百姓“靠天吃飯”的傳統(tǒng)理念，又有利于促進農(nóng)業(yè)機械化生產(chǎn)、現(xiàn)代化運作，增加土地收益和生產(chǎn)效益。