依托新農村深化改革彌補水土流失治理短板
——以貴州省盤州市娘娘山舍烹小流域為例

喬殿新，李斌斌，陳性平

(1.水利部 水土保持監測中心，北京 100055； 2.盤州市水務局，貴州 盤州 553537)

根據2018年水土流失動態監測成果，我國水土流失面積約273.69萬km2，面積大、分布廣、種類多、治理難。水土流失基本發生在農村，其中坡耕地是重要水土流失源地。嚴重的水土流失，流失土壤和水分，損毀耕地、淤積河湖，降低農業生產能力、破壞生產生活條件、加劇自然災害，威脅糧食安全、防洪安全和生態安全，影響生態文明、美麗中國建設和鄉村振興戰略實施，制約可持續發展。目前，全國年均初步治理水土流失面積約6萬km2，其中依托國家水土保持重點工程每年治理約1.2萬km2，治理標準和治理速度都難以滿足人民對美好生活的期盼[1-2]。

1 水土流失治理短板

水土流失治理是我國生態文明建設的一項重大任務，目前存在諸多短板，急需補齊。

1.1 地方主體責任不落實

水土流失治理責任主體為地方政府，水保法要求縣級以上人民政府應該加強對水土保持工作的統一領導，編制水土保持規劃，落實經費予以治理。但是許多地方認識不到位，主體責任落實不到位，主動開展水土保持工作的意識、動力不足，未能積極有力地開展水土保持工作，特別是治理水土流失[3]。

1.2 標準低，效益不高

目前水土流失綜合治理采用的水土保持定額為2003年水利部頒布實施的，制定時間早，標準較低，導致水土流失綜合治理工程投資標準低；同時，地方配套資金難到位，或不足額。由此導致治理完成的措施標準不高，影響治理工程整體效益的發揮。

1.3 招投標加大成本、延誤時間

根據有關規定，水土保持重點工程需要通過招投標確定相關參建單位。在目前招投標體制下，投標費時一個多月，既加大了水土保持工程建設成本，還影響工程施工進度。

1.4 治理任務沒有數字化

目前發改、財政、農業、國土、林草等部門按照職責分工均開展了相關水土流失治理工作，但除水利部組織實施的國家水土保持重點工程外，其他均未實行圖斑化治理和數字化管理，治理任務沒有落實到圖斑上。

1.5 社會參與渠道不暢

目前社會參與度低，缺少參與渠道和平臺，以獎代補只在18個縣開展試點[3]。由于需要通過招投標選擇專業施工單位，所以群眾參與水土保持工程機會少。

1.6 工程管護責任不落實

水土保持重建設輕管理的現象仍比較嚴重。很多工程建成后，管護責任落實不到位，后期管護跟不上，存在很多損毀甚至撂荒現象[4]。據不完全統計，我國農村全年撂荒、季節性撂荒和隱形撂荒耕地約666.7萬hm2，其中全年撂荒超過200萬hm2。

1.7 意見難統一，產業難以規模化

農村土地基本是一家一戶分散承包各自經營，用地分散，難以形成“一村一品”“多村一品”的產業化格局和專業化、規模化、集約化經營模式，規模效益難以形成。

2 補短板面臨的形勢和要求

2.1 落實習近平生態文明思想的要求

習近平生態文明思想和總書記關于治水工作的重要論述，是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，是做好新時代水土保持工作的根本遵循和行動指南。水土保持是生態文明建設的重要內容，黨和國家對生態文明的決策部署和對水土保持的高度重視，要求水土保持根據新形勢新要求，創新思路，創新發展，進一步提升水土保持的作用和效益，滿足新時代經濟社會發展的需求。

2.2 落實鄉村振興戰略的要求

實施鄉村振興戰略，是黨的十九大作出的重大決策部署，是決勝全面建成小康社會、全面建設社會主義現代化國家的重大歷史任務。水土保持可提高農業生產條件、優化生活環境、改善生態環境，是鄉村振興戰略的重要基礎工程。要切實彌補水土流失治理短板，提高治理效益，為人民群眾提供更多的優質水土保持生態產品，增強人民福祉，助力鄉村振興。

2.3 落實脫貧戰略的要求

水土保持工程具有提高土地生產能力、培育特色農產品、促進群眾增收致富的重要作用。要堅決落實黨中央、國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決策部署，堅持精準扶貧精準脫貧基本方略，堅持問題導向，圍繞貧困地區脫貧攻堅需求，加大貧困地區國家水土保持重點項目和資金安排傾斜支持力度。要加大對貧困地區坡耕地改造的支持力度，加強特色產業培育，充分發揮水土保持在脫貧攻堅中的基礎性、先導性、保障性作用。

2.4 落實水利改革發展的總要求

水利部黨組提出了“水利工程補短板、水利行業強監管”的水利改革發展總基調，對水土保持提出了“治理補短板、監管強手段”的總要求。落實新時代治水思路和水利改革發展總基調以及對水土保持的總要求，要對標對表，找差距補短板強監管，積極創新理念、創新思路、創新制度、創新機制、創新發展動能、創新技術手段，推進水土保持實現高質量發展[5]。

3 娘娘山“三變”改革和水土流失治理

3.1 娘娘山“三變”改革

2012年，盤州市舍烹村人均純收入不足2 000元，缺資金、缺技術、缺產業、缺致富門路，村級集體經濟空心化，擁有資源，卻無資本，守著綠水青山卻忍受著貧窮。2012年8月，娘娘山農業園區成立，通過合作社、公司運作，娘娘山附近村莊(包括舍烹村)的荒山、河流、洞穴、森林、水域、河灘、自然風光和村民的土地等自然資源被量化成集體和村民的資產，農民的閑散資金和財政扶貧資金變成了股金，農民變成了合作社的股東。“資源變資產、資金變股金、農民變股東”，這就是聞名全國的“三變”改革。

娘娘山農業園區通過實踐探索“三變”改革，共整合土地、林地、草地等資源7 120 hm2，整合財政資金、項目資金、社會資本4.23億元入股園區，5 455人成為股東，年人均增收6 000元，累計帶動1 117戶3 962人脫貧。舍烹村625戶農戶申請創業貸款5 000萬元，統一打包到舍烹村利群農業綜合開發有限責任公司，用于改造村寨房屋和入股溫泉養生度假項目。

通過“三變”改革，讓農民從資產資源中獲得了財產性收入，從而成為“股份農民”。“三變”改革推動的“娘娘山路徑”作為優化提升鄉村旅游扶貧的“七種路徑”之一，被寫入《貴州省標準化推進鄉村旅游高質量發展工作方案》，同時由六盤水市娘娘山發端的“三變”改革連續兩年被寫入中央一號文件。

3.2 娘娘山水土流失治理補短板

娘娘山舍烹小流域屬于珠江流域北盤江水系，總面積17.47 km2，其中水土流失面積8.07 km2。2014年，依托國家水土保持重點工程，在貴州娘娘山生態農業旅游園區治理水土流失656 hm2，種植經果林125 hm2、水保林86 hm2，封禁治理444 hm2，修建機耕道1 911 m、蓄水池5口、排洪溝338.3 m，提高了林草覆蓋率，增加了蓄水量，有效遏制了水土流失，使684戶2 646人受益。

(1)對應主體由多變一，大幅提高了工作效率。娘娘山農業園區按照農旅融合發展理念，堅持因地制宜，創新資產資源管理方式，引導農民把承包經營的土地入股合作社成為股東。土地流轉后，水土保持工程不再面對千家萬戶，不再逐一征求農戶意見，而是只征求娘娘山農業園區一家的意見，降低了工作和時間成本，大幅度提高了工作效率。

(2)經營由分散變集中，大幅提高了治理開發效益。土地流轉后，經營模式發生了重大改變，注冊成立了銀湖合作社和利群公司，傳統的分散經營實現了向專業化、規模化、集約化經營轉變。在治理中，舍烹小流域統一集中發展綠色食品、觀光農業、鮮果采摘，形成了地方特色產業，大幅提高了經濟收入。種植的刺梨、藍莓、枇杷等統一由公司和合作社經營。舍烹村人均純收入由2012年的不足2 000元提高到了2018年的15 000元左右。

(3)與國家戰略無縫對接，提升了水保貢獻率。舍烹小流域在治理中積極探索“三變+產業+扶貧”的發展模式，將各種資源優勢、生態優勢轉化為產業優勢、經濟優勢，推動山地特色農業和山地旅游產業向集約化、規模化、組織化、市場化發展，促進了農業增效、生態增值、農民增收。按照娘娘山統一規劃，將小流域綜合治理融入扶貧攻堅、美麗鄉村和生態文明戰略中，2012以來，園區累計帶動8個村的1 117戶共3 962人脫貧。依托“三變”政策，盤州2017年提前脫貧摘帽。

(4)管護責任由虛變實，持續發揮治理效益。舍烹小流域解決了管護難的問題，保證了治理效益的持續發揮。社會、經濟效益由利群農業綜合開發有限責任公司統一統計，解決了統計難的問題；娘娘山高原濕地生態旅游開發有限公司和銀湖合作社進行管理維護，采取“公司+合作社”的模式進行開發和統一經營，安排專人對園區治理措施進行管理和維護。

4 啟示和思考

隨著新農村改革的深化，土地流轉、集約經營是發展趨勢，我國土地流轉規模已經從2007年的426.7萬hm2增加到2018年底的3 593.3萬hm2。隨著新型城鎮化建設和農村人口的減少，農民對土地的依賴程度逐步降低，流轉的土地會越來越多。

通過土地流轉，實現土地規模經營，有利于水土流失治理和管護，易于落實主體責任。同時，有利于引導民間及社會資本結合產業發展，投資水土流失綜合治理和開發，培育特色產業，變綠水青山為金山銀山，促進項目區群眾就業，增加項目區農民收入。

4.1 加強考核，落實地方主體責任

結合美麗中國評估，進一步完善優化水土保持規劃考核評估指標體系，建立和完善各級政府水土保持規劃目標考核機制，并將其納入對各級政府生態文明年度評價工作，推進地方政府水土保持主體責任的落實。加強考核結果應用，建立考核獎懲制度，將考核結果作為黨政領導班子和領導干部綜合評價、獎懲任免的重要依據。按照分工，建立各部門水土保持規劃實施監督機制。

4.2 加強政策引導，激勵土地大戶參與水土流失治理

加強政策宣傳和引導，積極發揮財政政策和金融手段的作用，推進水土保持工程建設以獎代補政策的落實，多形式、多渠道鼓勵社會資源參與，充分發揮市場在資源配置中的作用，激勵土地大戶參與水土流失治理。加強技術指導和服務，優先安排土地大戶進行以獎代補試點，優先開展先行先試。

4.3 融入脫貧攻堅和鄉村振興戰略，提升治理效益

落實好水土保持重點工程支持貧困縣和貧困戶的政策，鼓勵建檔立卡貧困戶參與工程建設管護，增加公益性崗位，拓寬貧困人口增收渠道。努力探索水土流失治理與扶貧攻堅和鄉村振興相結合的長效機制，提高財政資金的使用效率，提升治理效益。

4.4 推動水土流失治理數字化管理

應以綜合治理系統為基礎，以圖斑為單元，基于遙感、無人機、移動終端等手段形成數字化基礎，按項目階段和工作職能實現“圖斑—小流域—縣—地市—省—流域—國家”水土流失綜合治理項目建設的系統化、圖斑精細化管理，推動水土流失治理數字化管理，實現治理措施落地、上圖、入庫。

4.5 簡化環節，提高項目效能

水利部、財政部出臺水土保持工程建設以獎代補政策以來，依據獎補程序，工程建設省去了財政評審、招投標、竣工決算審計等程序，增加了項目有效施工時間，加快了工程建設進度。根據以獎代補試點經驗，以獎代補項目較基建程序項目，從審批到驗收可節約近1/3的時間，僅招投標環節就可節約1～2個月。可借鑒推廣以獎代補項目經驗，簡化全國水土保持重點工程建設程序，切實提高項目效能。

4.6 提高治理標準和效益

修訂水土保持定額，提高水土保持措施標準，提升水土流失治理水平。按照山、水、田、林、湖、草全面規劃，治山與村容整治兼顧，綠化與美化并舉，治理與開發、治水與增收相結合的方針，改善人居環境，保護生態資源，保證質量，提高效益，實現水土保持高質量發展。

4.7 加強水保工程恢復和提質增效

把水毀水土保持工程納入水毀工程范圍，安排投資恢復建設。啟動梯田提質增效工程，將低標準坡改梯治理成集中連片的高產農田，將建設高標準寬幅梯田作為產業強基重點工作，既有利于保持水土，改變老百姓“靠天吃飯”的傳統理念，又有利于促進農業機械化生產、現代化運作，增加土地收益和生產效益。