論北斗衛星導航全球應用的數據保護

文 | 蔡高強 郭冬雪 湘潭大學法學院

一、引言

2020年7月31日，北斗三號全球衛星導航系統正式開通，北斗服務全球、造福人類的愿景越來越近。近年來，中國政府致力于推動衛星導航領域國際合作，北斗和俄羅斯格洛納斯系統已經實現信號兼容，中美也已實現北斗和GPS 系統信號兼容與互操作，越來越多國家和地區的用戶能夠享受到北斗系統帶來的便捷服務。與此同時，北斗應用也逐步落地海外，北斗衛星導航系統在120 余個國家和地區得到成功應用。數據保護是北斗衛星導航系統全球應用過程中不可忽視的重要問題。北斗衛星導航數據內容十分豐富，有個人軌跡數據、個人信息數據等與個人隱私密不可分的數據，也包括地形、地勢、自然資源分布等直接關系國家安全的數據。這些數據關涉到國家安全利益和個人隱私保護，在法律層面加以保護十分必要，否則一旦出現數據泄露、數據被竊取、非法利用等情形，會對國家利益造成巨大損失。

二、北斗衛星導航系統全球應用帶來的數據保護問題

北斗三號系統的組網完成，開啟了北斗系統全球應用的新篇章，應用北斗系統的國家和地區會越來越多，北斗衛星導航數據的保護難度也會隨之提升。一方面，數據使用主體的跨國性和不可控性，為北斗數據的安全埋下了隱患。另一方面，數據傳輸的空間范圍廣與存儲媒介的多元性，極易引起傳輸過程中數據竊取事件的發生。

1.北斗衛星導航系統的全球應用

2020年6月23日，西昌衛星發射中心成功發射北斗系統第55 顆導航衛星，標志著北斗全球衛星導航系統星座部署全面完成。北斗衛星導航系統是我國獨立自主建成的衛星導航系統，它的建成開通是我國走向科技高峰、邁向航天強國的重要一步，也是我國為全球公共服務基礎設施作出的重大貢獻。中國將繼續秉持開放共享的理念，與世界各國共享北斗系統建設發展成果。北斗三號全球衛星導航系統的組網完成也意味著北斗系統開啟了服務全球、造福人類的新階段。目前，北斗相關產品已出口120 余個國家和地區，向億級以上用戶提供服務，基于北斗的國土測繪、精準農業、數字施工、智慧港口等已在東盟、南亞、東歐、西亞、非洲成功應用。[1]隨著北斗“走出去”政策的持續實施，應用北斗系統的國家會越來越多，走向全球的中國北斗大有可為。

北斗衛星導航系統積極響應“一帶一路”倡議走出國門，著力推進在全球的廣泛應用。根據不同國家不同行業的不同需求，提供定制服務。2013年，緬甸農業使用了500 余臺高精度北斗終端，這是北斗高精度產品首次在東南亞國家批量應用于農業數據采集、土地精細管理。2015年，基于北斗系統的高精度接收機應用于科威特國家銀行總部300 米高摩天大樓建設，實現了施工過程中垂直方向毫米級測量誤差。這是北斗首次在海外應用于高層建筑監測。2018年，北斗系統參與馬爾代夫阿拉赫島海上打樁項目，提供全天候、高精度服務，實現海上打樁智能化監控、可視化作業、高精度施工。2018年7月， 印度尼西亞國土資源部利用1000 多臺北斗高精度GNSS 接收機開展土地確權應用， 包括國土、公路、鐵路、水利工程的勘測和施工等。[2]2019年中阿北斗/GNSS 中心成立，這是我國首次在海外設立北斗中心，是加快北斗數據服務阿盟地區乃至全球發展的重要環節。此外，還有更多的國家運用北斗系統探索智慧城市建設，就北斗衛星導航系統在其國內的應用，與中方開展了深入的探討和交流。

2. 北斗系統全球應用帶來的北斗導航數據保護難題

第一，北斗衛星導航數據使用主體的復雜性，導致數據在用戶終端泄露的風險增加。北斗衛星導航數據的國際化應用使各國用戶都可以通過應用系統訪問北斗數據，數據使用主體人員數量龐大，且數據的使用者來自不同領域不同行業，具有不可控性。這些主體可以在應用系統上自由獲取數據，且數據的獲取和交換是匿名，如此一來數據被竊取、泄露、非法利用的風險大大增加，給北斗衛星導航數據的保護增加了難度。

第二，數據存儲涉及的地域范圍廣，不利于北斗數據的保護。北斗系統由空間段、地面段、用戶段三部分組成，風險主要集中在地面段和用戶段的部分。地面段包括主控站、時間同步/注入站和監測站等若干地面站，用戶段包括北斗兼容其他衛星導航系統的芯片、模塊、天線等基礎產品，以及終端產品、應用系統與應用服務等。如果一國用戶想要使用北斗系統提供的服務，則需要在其國內建立主控站、監測站等地面站設施，用來收集和交換信息。此外，用戶還需要安裝應用終端來獲取導航服務。這些地面站點和應用終端中存儲著大量重要的數據，但是涉及不同國家的地域范圍，分散在各種各樣的應用系統中，不利于北斗衛星導航數據的保護。

第三，北斗導航數據規模龐大與存儲媒介的多元性，同樣加大了數據保護的難度。北斗數據應用的領域多種多樣，隨著北斗技術的不斷成熟，北斗數據應用的領域會更加廣闊。北斗數據的用戶應用程序終端也會不斷更新，作為數據存儲媒介之一的應用程序終端變得更加多元化，不利于北斗數據的保護。北斗導航數據規模龐大、構成復雜、難于有效管理等，也是造成數據安全風險的主要原因。

三、北斗衛星導航數據法律保護之困境

現行的法律規定無法保護導航數據，物權法、知識產權法、民法的保護形式均不適用。如何通過科學嚴謹的立法對導航數據施以合理的保護，是導航數據保護的難題之一。如何平衡數據保護與數據開放之間的矛盾是導航數據法律保護的另一難題。

1.導航數據保護在現行法律體系難以實現

現行法律體系無法實現導航數據保護的目的，物權法、知識產權法、民法等部門法都無法給予導航數據以合理的保護。

第一，導航數據不是物權法的保護對象。北斗導航數據涉及諸多不同的領域，覆蓋社會生活的方方面面，數據的內容和形式十分豐富。一方面，導航數據的內容包含北斗地基增強數據、車載終端數據、社會人員軌跡數據、交通導航數據等各種數據。[3]另一方面，導航數據的表現形式多種多樣，可以是符號、文字、數字、語音、圖像、視頻等。但無論是哪種形式，北斗導航數據不屬于實體物，具有無形性的特征。物權法上的物主要限于有體物，作為人類智慧成果的專利、商標、商業秘密以及人身自由、隱私、人格尊嚴等無體物都不是物權的客體。[4]導航數據作為無形物，不是物權的客體，無法通過物權法加以保護。

第二，導航數據無法適用知識產權法加以保護。鑒于衛星導航數據無形性的特征，且處理過的數據也凝結了一部分人類的智力勞動，與知識產權保護的客體具有一些共同性。知識產權法律體系目前有著作權法、專利法、商標法三部法律，北斗衛星導航數據能否適用這三部立法加以保護？結論應該是否定的。其一，著作權法對作品的保護要求作品具有獨創性，是作者思想和情感的表達，且表現形式為文學、藝術類范疇。著作權法的客體泛指文學藝術領域中以不同表現形式出現，并且具有原創性的智力成果。[5]導航數據顯然不符合上述構成要件，無法通過著作權法加以保護。其二，專利法和商標法的保護方法也并不可行，專利權的客體為發明、實用新型、外觀設計，導航數據不符合專利法所保護的客體形式，商標法保護的是商家的顯著標志，導航數據不可能成為商標法的保護對象。結合以上分析，導航數據保護無法納入知識產權法體系加以保護。

第三，民法的保護途徑并不適用。在民法體系框架下，可從國家秘密、商業秘密、個人隱私的角度加以保護。但是源于導航數據的復雜性與龐大性、專業性，此種方式也并不合理。導航數據的復雜性和龐大性，使導航既可能涉及國家秘密又可能涉及商業秘密和個人隱私，如果導航數據通過此種途徑保護，那么導航數據的分類將會耗費大量的人力物力，且保護方式較為分散，沒有體系性。北斗導航數據既包含地形、自然資源分布數據，又包含個人軌跡數據，還容有各種應用終端數據，且具有衛星數據的專業性特征。這種專業性使得導航數據亟需專門的保護，通過民法中國家秘密、商業秘密、個人隱私的模式加以保護，難以達到有效保護的目的。

2.數據保護與數據開放之間的平衡

北斗衛星導航數據的保護是個復雜的問題，如何把握數據充分利用與數據安全之間的平衡，是北斗衛星導航數據保護面臨的巨大挑戰。一方面，導航應用系統以導航數據開放為基礎，數據開放有利于北斗系統的推廣應用。另一方面，北斗衛星導航數據關乎國家安全與個人隱私，必須加以嚴密保護。數據開放的范圍越大，數據安全面臨的風險也越多，數據保護的技術難度和管理難度也隨之加大。在這種情形下，數據保護立法的模式選擇陷入了兩難境地，一面是北斗系統推廣優先的寬松型立法，一面是數據安全優先的嚴格型立法。如何在數據安全與數據開放之間達到合理平衡，兼顧效率與安全，做到嚴謹科學立法，是北斗數據法律保護面臨的當務之急。

四、加強北斗衛星導航數據保護的對策

北斗衛星導航數據的國際化應用領域越來越廣闊，加強北斗導航數據的保護已成為緊迫課題。當前，除正在制定中的《中華人民共和國衛星導航條例》設置專門條款進行保護外，應盡快制定加強衛星數據保護的專門立法，需要特別強調的是，在以上立法沒有出臺之前，應加強對北斗衛星導航數據保護的政策與機制建設。

1.制定衛星數據保護的專門立法

法治方式是破解北斗發展難題的主要方式，隨著北斗技術和產業規模的不斷提升，單純依靠政策和行政手段，已經無法解決北斗在市場準入、推廣應用、配套建設、政策支持、技術標準、人才培養、國際合作等諸多方面遇到的問題，只能依靠法治的方式去解決。法規制度處于基礎地位，為調整北斗建設、發展、推廣應用提供基本依據。[6]目前我國尚無導航衛星數據保護的專門立法，甚至沒有相關的法律條文，僅僅適用政策加以保護，政策的保護模式已難適應當下北斗的廣泛應用和國際發展，因此當務之急是制定一部專門的《衛星數據保護法》。在法律層面上對導航衛星數據的數據內容、數據保護模式、懲治方法加以明確， 使得數據保護有法可依。在專門立法的設置上，應層次分明，一是制定保護所有衛星數據的《衛星數據保護法》，二是制定專門保護北斗衛星導航數據的《北斗衛星導航數據保護辦法》。

首先，應制定《衛星數據保護法》對所有衛星數據加以保護。近年來我國航天事業取得輝煌成就，尤其是在北斗導航、深空探測、空間科學、火箭發射、商業航天等領域成果顯著。建立專門的《衛星數據保護法》，不僅能保護北斗衛星導航數據，還可以為航天事業保駕護航，保護航天事業中的各類衛星數據。一部法律的制定不可能一蹴而就，但是基本原則卻不可或缺。數據保護的目的在于實現數據的保護和數據自由流動、合理利用這兩大利益之間的平衡。[6]衛星數據保護的立法應當包含數據主權原則、數據安全原則、數據開放原則等基本原則。其一，數據主權是指國家對其領域內數據享有的生成、傳播、管理、控制和保護的權力。衛星數據關乎國家安全，確立國家主權原則有助于衛星數據的控制和保護。其二，數據安全原則，即通過法律機制來保障衛星數據的安全，對盜取、竊取、非法利用、泄露衛星數據的行為加以懲治。其三，數據開放原則，衛星數據開放與合作有利于衛星應用的推廣，發揮衛星技術優勢。

其次，應制定《北斗衛星數據保護辦法》對北斗衛星導航數據施以專門保護。一方面，北斗導航數據不同于一般衛星數據，北斗導航數據使用主體為各類民用主體，且北斗數據致力于國際推廣應用，因此設立專門的保護辦法確有必要。另一方面，制定專門的《北斗衛星數據保護辦法》符合“法治北斗”的目標要求。在立法內容上，對北斗導航數據采取分級保護。原國家測繪地理信息局地理信息與地圖司2016年發布《關于規范衛星導航定位基準站數據密級劃分和管理的通知》，該通知將數據明確區分為機密級國家秘密事項、秘密級國家秘密事項、不屬于國家秘密事項但屬于受控管理的內容。[7]對于不同的數據采取不同的管理模式，涉及國家秘密、國家安全的數據不對外開放，設置訪問權限。其他數據再細分為一般的數據和敏感數據加以區分保護。導航衛星數據的分級保護可以通過數據訪問控制和竊取利用不同級別數據的不同懲罰措施兩個層面實現。第一，數據訪問控制，對不同的數據用戶設置不同的訪問權限。[8]第二，不同懲罰措施。數據的重要程度不同，保護的力度也自然不同。北斗導航衛星對地面具有監測功能，包含地形、地勢、自然資源及其分布信息，這些信息涉及一國的主權安全，對于這種作為國家安全信息重要組成部分的數據，應當施以最嚴格的保護。擁有豐富的自然資源數據能夠對一個國家的經濟發展方向產生影響，被認為是國家安全信息的重要組成部分。關于自然資源相關數據資料一旦被非法知曉、占用，就有可能導致相關國家陷入經濟發展的安全危機當中，在未來的兩國或多國協商勘測資源權利交易中處于劣勢地位。[9]對于一般數據、秘密層級一般的數據，竊取、毀壞、非法利用此類數據的懲罰措施相對就要輕些。

2.《中華人民共和國衛星導航條例》設置專門條款進行保護

如前所述，想要達到對北斗衛星導航數據的全面保護，需要制定專門的《衛星數據保護法》。但是立法是個漫長的過程。在制定專門立法前，為了盡快在法律層面對衛星導航數據加以保護，可以在《中華人民共和國衛星導航條例》中設置專門條款保護北斗數據。2016年《中華人民共和國衛星導航條例》（以下簡稱《條例》）正式列入國務院立法工作計劃， 列為“有關實施國家安全戰略維護國家安全的立法項目” ，2018年4月基本完成《條例》的草案擬制工作?！稐l例》是關于北斗導航系統建設和管理的專門立法，導航數據作為北斗衛星導航系統推廣與發展的重要支撐，數據保護的內容理應在《條例》中加以規定。

在條款具體內容的設置上，應從指導原則、國際合作、監管責任、法律責任等幾個方面規定。其一，在《條例》總則部分，確立導航數據保護原則，表明條例將對導航數據和導航數據的流通過程加以保護?？倓t是貫穿整部法律的指導原則，在總則中確立北斗數據保護的地位確有必要。其二，可設置條款規定，在國際合作條款中增加導航數據保護的內容，加強數據保護的國際合作。其三，對北斗衛星數據的監管職責做出明確規定，確定數據保護的監管主體、監管范圍、監管責任。其四，對泄露、竊取、非法使用導航數據的法律責任加以規定。在《條例》中對導航數據保護的內容加以規定，有利于為北斗提供一個安全的數據法治環境。

在立法沒有出臺之前，應加強對北斗衛星導航數據保護的政策與機制建設。北斗衛星數據的來源途徑多種多樣，北斗應用產品、北斗服務平臺、衛星導航基準站、地基增強系統等都如同一個個數據庫，一旦接收到用戶的數據都將進行儲存。這導致了數據的不可控性，數據庫很容易遭到人為或者非人為的入侵，導致數據丟失或者流入黑市進行數據的買賣。[10]數據安全的重要性不言而喻，如果不對數據保護給予足夠的重視，會對公民人身甚至國家安全產生重大影響。

在政策上，應當做好法律與政策的銜接。對于北斗衛星導航數據的保護，僅有法律是不夠的，應當適用法律與政策的雙重保護。在立法出臺前，適用政策對北斗衛星導航數據加以保護，在立法出臺后，即原本的政策轉化為法律后，需要制定新的政策配合法律來保護。進一步實行數據的分級體系，最大限度地實現對衛星導航數據的安全保護。

在機制上建立專門的北斗導航數據保護小組，專門負責對北斗導航衛星數據的保護事項，賦予其明確的職權范圍和工作方式，從而保障北斗數據的安全，促進北斗產業的健康良好發展。