鐵路用地確權領證工作中的難點分析

王春艷

（沈陽市勘察測繪研究院有限公司，遼寧沈陽 110004）

為支持鐵路企業改制，加大盤活鐵路用地資源力度，優化土地資源配置，推進鐵路建設，國務院于2013年下發《關于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設的意見》，明確原中國鐵路總公司作為國家授權投資機構，其原鐵路生產經營性劃撥土地可采取授權經營方式配置。按照原中國鐵路總公司要求，鐵路部門從2014年開始辦理鐵路用地授權經營工作。經過土地權屬完善、土地評估和初審后，2016年經原國土資源部批準，沈陽鐵路分局管轄范圍內鐵路用地分批次納入授權經營方式處置，目前正在辦理換證工作。

一、確權難點及解決辦法

1.檔案及土地證等權屬資料缺失的情況

沈陽市鐵路用地最早可追溯到日偽時期，經歷了中蘇鐵路共管階段，建國后又進行了相關鐵路權屬的移交，時間跨度較大，造成了部分權屬資料不完整，也因管理不規范，存在很多歷史遺留權屬問題。

對于權屬無爭議的土地，按照《確定土地所有權和使用權的若干規定》《不動產登記暫行條例》《不動產登記暫行條例實施細則》等確權登記相關文件辦理；對于存在權屬爭議且短期內難以確權的土地，可根據土地確權和處理程序的相關法律法規，協調地方自然資源管理部門同意將存在爭議部分擱置暫不確權，對無爭議部分開展土地確權辦證工作。

2.土地用途登記不符合授權經營的情況

主要是指土地實際利用用途為符合授權經營處置的運輸生產及輔助生產用地，但土地登記用途不符合《土地利用現狀分類》。如登記用途為“工業”實際為鐵路站場用地，登記用途為“公建綜合”的用地但是不符合《劃撥用地目錄》。

此類用地需要溝通當地自然資源局的規劃審批部門，申請變更登記用途。

3.耕種鐵路用地的情況

早在1953年中央為避免土地浪費，同意將鐵路沿線部分留用地由鐵路部門借給農民集體耕作，鐵路一旦需要即可收回。遼寧省境內每條鐵路沿線兩側暫不使用的土地交由當時的生產大隊集體無償耕種。到了20世紀80年代初，農村實行聯產承包責任制，由于當時的一些公社及大隊不了解以前情況，誤將部分鐵路土地承包給了個人，到90年代鐵路確權時才發現，結果給鐵路和當地部門帶來了極大的麻煩。沈陽市就有一宗鐵路線路用地被農民集體耕種，而產生民事訴訟的案例，追溯到現存最早的70年代影像資料，該處用地主線路外已經被耕種，而鐵路部門提供的權屬資料測量時期為1985年，法律效力晚于70年代影像。

確權時，農民在鐵路沿線兩側留用地界內耕種的土地，在不影響運輸安全和鐵路近期規劃、土地權屬確認給鐵路，農民簽訂協議后可繼續耕種。但這部分土地農民只能按臨時用地使用，鐵路一旦需要按有關規定即可收回。對于已誤將鐵路土地承包給個人的，鄉村應該用調節或其他方式給予逐步解決。

4.路外單位與鐵路重復征地處理

由于歷史原因，路外單位和私人占用的鐵路土地，始終未經鐵路部門同意，也沒有合法的用地手續，私自強行占用鐵路土地，嚴重地制約著鐵路規劃和發展，打亂了鐵路設施的正常布局，使得鐵路一些計劃內的項目被迫取消或后延。按有關規定都屬違法占地，違章建筑。對于這部分土地，應無條件確認給鐵路。權屬確認后，鐵路部門應根據當地政府意見，按照有關規定有計劃地將違章建筑清理。

對不影響鐵路運輸安全、基本不影響鐵路近期規劃的，權屬可以確認給后征地的路外單位。對鐵路今年已納入規劃或對安全有影響的，確權時應征得當地政府的同意，鐵路與對方用協議的方式解決，權屬確認給鐵路。新土地管理法頒布后，發生重復征地及屬于行政行為失誤，應予糾正。

5.租借鐵路用地的情況

一些周轉量大的部門，如外貿、農貿、鹽業、糧食等部門，需要在貨場附近有一定的庫房及場地，郵電部門也需在站內設立轉運站。上述部門基本都向鐵路部門提出借用土地申請，由鐵路按規定辦理了租借土地手續。此種情況在沈陽站、沈陽北站和東站等多個站區出現：如沈陽站附近的水務集團、北站附近的郵政物流、東站附近的沈海熱電廠等等，都是占用部分貨場用地，用來存儲自身物資。但是確權時，個別部門以使用幾十年為借口，稱自己應該擁有土地使用權，更有甚者背著鐵路部門向當地政府土地部門申報土地使用權。

對這類問題，由于歷史原因租借給路外單位的土地，其性質屬租借關系，鐵路提供的這些土地多年來為租借單位節約了大量人力、物力、財力，這是雙方自愿的契約關系，并且是按國務院第六辦批復的有關規定辦理的，租約手續理應受到承認，同時也符合現今的土地有償使用政策，但土地權屬必須確認給鐵路。

6.土地分割問題

在核實宗地檔案過程中，存在多種情況需對鐵路用地進行分割，才能換發不動產證，滿足授權經營要求。

（1）鐵路用地范圍內存在實際已明確為他人產權的土地。

有明確的文字材料可確認為他人產權的。如：房改房占地；移交地方的鐵路檢察院、法院、學校、醫院等占地；簽訂劃轉協議或歷史上已簽訂買賣協議且地方自然資源部門已經認可但未變更登記的土地。該類土地應按照移交文件、劃轉協議或買賣協議等書面材料的約定內容對土地進行分割。

（2）已有政府書面處理決定、行政復議決定或司法判決的。

已進行土地權屬爭議處理、行政復議或司法訴訟的宗地，應該按照處理決定、復議決定或生效判決對宗地進行相關分割工作。

（3）因歷史遺留問題造成權屬爭議或糾紛，地方自然資源部門要求分割的。

該類問題主要包括：鐵路局集團公司接收解放前敵偽鐵路用地時，地上已有非路產房屋；根據上世紀八、九年代鐵路部門提供的“地畝圖”、“地產圖”或鐵路用地圖等權屬資料予以確權，將權屬資料范圍內已有的路外房產、道路、河道甚至山體占用的土地使用權一并確定給鐵路局集團公司；接收留用以及建國后鐵路建設征用，因長期閑置，陸續被路外單位或個人長期占用并連續使用，且鐵路局集團公司未有收回行為的土地。

（4）路外單位或個人侵占鐵路土地需要分割的。

有證據證明不屬于“侵占、強占”鐵路用地行為的，可根據依法合規原則和預期影響原則分情況處理。

（5）實際已被政府收回但尚未變更登記的。

因經濟發展、規劃調整等，地方政府修建公路、市政道路、廣場綠地等公益設施，未與鐵路局集團公司辦理土地收回或置換等相關手續，造成鐵路局集團公司已失去實際使用權但土地證未變更登記。

7.面積差異較大

換發不動產證過程中，很多權屬圖形數據的實際面積與發證面積不一致，應該按實事求是原則，以實際測繪面積為準。因為2000年以前《國有土地使用證》附圖都是手工繪制的，面積是用幾何圖形法量算的，而現在是數字化電子圖紙，面積是自動生成的，因此，實際測繪土地面積與土地證證載面積一定有所不同，只要是權屬界址線沒有變化，以實際測繪面積為準。

8.房地權利人不一致的情況

鐵路與中鐵九局存在多處共用劃撥土地的問題，鐵路部門允許中鐵九局在該所有權宗地上建筑設備用房、住宅用房等，但是部分土地未進行權屬變更，造成兩家單位均不能正常辦理不動產證。此類問題也出現在其他幾家單位之間，需要鐵路部門作出讓步，將房屋所占土地分割給其他權利人。

9.立體交叉宗地權屬的處理

針對與河流、道路有交叉、并行的宗地，部分會影響自然資源的河道等的確權登記，鐵路單位已取得權屬證書或者有權屬來源資料的，在用地開發利用上，應盡可能采取分層設立使用權的方式，對地上地下空間進行充分利用，以發揮鐵路用地資產的最大價值。

二、建議

1.加強鐵路部門自身用地管理

設立專門的鐵路用地管理部門，加強人員配置，完善用地檔案管理制度，加強相關法規的培訓和學習，提高職工的素質，培養職工的責任心和技術水平，打造一支技術過硬和素質過硬的隊伍，面對土地管理過程中面臨的新形勢，全面構建鐵路用地權屬來源、檔案整理、確權審批等的整體知識體系，明確鐵路用地的管理重點，杜絕土地濫用的情況，為鐵路用地確權領證工作打造堅實的基礎。

2.加強法律法規的學習

參與鐵路用地確權的專業人員數量缺乏，加之土地確權登記工作法規性、專業性強，因此參與確權登記的人員必須熟練掌握歷年來國家頒布的土地確權的法律、法規、政策：《土地登記辦法》《確定土地所有權和使用權的若干規定》《土地權屬爭議調查處理辦法》《不動產登記暫行條例》等，特別是近年來頒布的《中華人民共和國鐵路法》，自然資源部和鐵道部頒布的《鐵路用地管理辦法》。要將有關法律、法規、政策的內容相結合，依據不同時期租占情況，進一步制定好相應的確立土地權屬措施，在尊重歷史、面對現實的前提下高效解決問題。

3.爭取自然資源部的政策支持

因東北地區鐵路建設歷史久遠，涉及用地權屬復雜，權屬完善存在很多困難。為加快工作推進，降低處置成本，提高換證效率，結合不動產登記過程中遇到的新情況，需要自然資源部的相關政策支持，指導各地自然資源主管部門辦理鐵路用地授權經營處置工作，簡化土地登記和初審審核程序，提高審批效率。

4.加強與地方土地管理部門的溝通與聯系

鐵路部門要突破思維局限，與地方土地管理部門共享內部的權屬資料，既有利于自身用地權屬的界定，也有利于地方土地管理部門根據鐵路用地的權屬時間更早的優勢，準確批準路外單位的土地權屬界線。能夠節約人力、物力、財力，也能給土地管理帶來便利。鐵路土地管理部門更要加大宣傳力度，提高相關工作人員的業務水平，提升地方土地管理部門對鐵路土地的認識，充分體會到鐵路用地在鐵路建設中的重要性，對爭議問題達成共識，為鐵路的建設和發展貢獻力量。

圖1 鐵路用地土地確權登記流程圖

5.擬定土地確權登記流程

為落實鐵路用地土地確權登記工作要求，參考土地登記部門的其他類型土地確權流程，筆者提出了鐵路用地的土地確權登記流程（圖1），明確了工作步驟，工作內容，工作要求，責任部門，時間節點等要素。可以通過招標的方式，選擇合適的代理機構，充分發揮代理機構技術優勢、資源優勢，簡化程序、妥善解決存在問題。

三、結語

綜上，為加快鐵路市場化改革，加大力度盤活鐵路用地資源，加快鐵路用地的法律化進程，鼓勵土地綜合開發利用，響應國務院的號召，通過土地確權登記，實現鐵路用地土地權屬來源合法、界址清楚、產權明晰，有助于推動鐵路土地管理工作的法制化和規范化，從而增強鐵路公司投資及經營能力，提高資產收益水平，充分發揮鐵路事業在國民經濟中的地位和作用。

另外，鐵路土地管理部門必須貫徹落實我國的“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實保護耕地”的基本國策，通過與和諧社會可持續發展的要求相契合，按照土地統一管理的原則，圍繞著鐵路發展和改革，進一步提高鐵路土地資源利用率，實現其保值增值。