隱秘戰爭新武器：美國的長臂管轄

陳冰

在當今的國際金融體系之中，金融制裁在很大程度上是美國的獨門利器。在二戰、冷戰時期，美國先后對日本、蘇聯、中國、朝鮮等國家實施過金融制裁。只是由于這些國家當時對國際金融體系的依賴程度有限，而且美國制裁手段單一、頻次不高，美國金融制裁并未引起太多關注。

“9·11”恐怖襲擊后，美國開始進行大規模的金融反恐，意圖切斷恐怖主義資金來源。在反恐的旗號之下，美國國內通過了一系列標榜可應用于全世界的法律，并升級了一些舊的反恐、打擊犯罪、反商業腐敗的法律。這一整套關于金融制裁的法律體系和組織運作制度，被人們通俗地稱為“長臂管轄法令”。它們迅速成為美國重拳打擊他國和跨國企業的“隱秘武器”——只要在國際貿易中使用美元，國家或者企業就有可能被迫面對美國的司法制裁！

這些金融制裁手段多元，既包括凍結政府資產、中止商業貸款這樣的傳統制裁方式，也包括凍結個人或實體資產、限制被制裁方投融資以及切斷其進入國際金融市場通道等新的方式。

隨著金融創新和金融市場的大發展，各國各方對國際金融市場的依賴程度上升，這也為美國利用新技術、新工具有效實施金融制裁提供可能。過去的十幾年間，美國越來越倚重金融制裁來實現反恐、防擴散以及其他對外政策目標，從對朝鮮、伊朗、敘利亞、俄羅斯等國實施制裁，到對美國最親密的盟友——歐盟的跨國企業施以動輒高達數億甚至數十億美元的罰金，以保持美國在全球范圍內的領先地位。

法國國際關系和戰略研究院研究員阿里·拉伊迪在最新著作《隱秘戰爭：美國長臂管轄如何成為經濟戰的新武器》中一語道破天機——所謂的打擊恐怖主義、黑幫、犯罪組織、核擴散、獨裁專制、貪腐和違犯禁運令等名頭，不過是為了讓美國可以名正言順地對它的敵人開戰。美國當局部署多條戰線，各戰線協同推進，只是為了維護美國國家安全和經濟霸權地位。

一封郵件引發的“血案”

2011年美國證券管理部門——證券交易委員會和美國司法部聯合向匈牙利電信公司開出一張數百萬美元的罰單，認為公司的貪腐行為涉及企業在馬其頓和黑山的市場。匈牙利電信公司的母公司德國電信也因監管不力吃了罰單。與此同時，證券交易委員會還對匈牙利電信公司的三位前高管展開了調查。這起案件和美國本土并無關聯，但美國司法部卻可以對這三位高管展開調查，為什么呢？因為其中一人使用了在美國有服務器的電子郵箱發送了一份承認貪腐行為的郵件！

2013年12月美國紐約一法院判定證券交易委員會應用《反海外腐敗法》對這三個人展開調查是合法的。換句話說，只要使用了在美國有服務器的電子郵箱，美國司法部就可以摧毀一個企業，制裁他的高層管理者和雇員。這個案例是不是有些荒謬？事實上，這樣匪夷所思的大公司受罰事件在最近的幾十年間屢屢發生。

在這一方面，美國的盟友可是吃盡了苦頭——2014年7月，法國巴黎銀行由于為蘇丹、伊朗和古巴等國處理過數十億美元的交易而被美國處以90億美元的天價罰款，并被禁止從事部分美元交易結算業務一年。實際上，這些交易是被國際機構準許的！

眼下，瑞典的愛立信又成“獵物”。瑞典網絡設備巨頭愛立信（Ericsson）同意向美國監管機構支付超過10億美元的罰款。此前，愛立信承認在17年內向多個國家的政府官員行賄。

作為和解協議的一部分，愛立信與美國司法部（DOJ）簽訂了為期三年的協議，以解決有關違反美國司法部《反海外腐敗法》中對反賄賂、賬簿和記錄以及內部控制等條款的指控。“在這份協議中，美國司法部同意推遲任何刑事指控，并在三年后撤銷這些指控，以換取愛立信支付近5.21億美元的罰款。

順我者昌，逆我者亡。漫畫/ 崔泓

因為水門事件，美國國會于1977年12月通過了《反海外腐敗法》，首開域外長臂管轄的立法紀錄。不過，因遭到許多國家特別是盟友的反對，該法初期作用并不大。直到克林頓上臺執政后，美國又通過了《達馬托法》和《赫爾姆斯-伯頓法》。這些美國法律、政治和經濟界精英精心設計和謀劃的法律文本，成了今天美國政府實施長臂管轄的重要載體和工具。

這些立法的主要目的，就是禁止美國企業與美國敵對國的任何貿易往來，通過對目標公司的財務的沉重打擊，削弱這些公司的實力，使他們在美國競爭對手可能的收購面前變得更脆弱。這些法律制定之后，通過世界銀行、國際貨幣基金組織、經濟合作與發展組織等國際組織推向全球，由此將美國國內法變成了國際法。執行這些法律的司法體系包含美國司法部、美國財政部海外資產控制辦公室、美國證券交易委員會、紐約金融服務署等美國監管機構。自此，世界范圍內因違反這些法律而被定罪的國家和地區激增，包括加拿大、歐洲、日本等美國的盟友，美國施展長臂管轄越來越輕車熟路，越來越肆無忌憚。

“奪命組合拳”

美國司法部擁有了“長臂管轄”這個無懈可擊的搜刮金錢的“武器”，使他可以調查任何有財務貪腐方面問題的外國企業，只要有一個模棱兩可的罪名，就可以名正言順地查閱企業母公司的所有加密賬目，借以得知其子公司的經營狀況。這些被美國司法部門盯上的企業，不得不長年累月且小心翼翼地按照美國要求提供資料，至于美國司法部門手中到底掌握了多少實錘，被調查企業往往無從得知。更多時候，被調查企業為了避免被美國吊銷市場準入證和封鎖上游產業鏈，不得不忍氣吞聲，息事寧人。當然，前提是簽訂有罪協議和解書。

美國司法部海外反腐調查案件中，只有30%的涉及外國（非美國）公司，但是這些公司貢獻了67%的罰款總額。

今年年初出版的《美國陷阱》一書，阿爾斯通前高管皮耶魯齊以親身經歷揭露了阿爾斯通被美國企業“強制”收購過程，也展現了美國如何利用“長臂管轄”、《反海外腐敗法》等司法武器打擊美國企業商業競爭對手的內幕。

2013年4月14日，美國紐約肯尼迪國際機場，法國阿爾斯通集團鍋爐部全球負責人弗雷德里克·皮耶魯齊，剛下飛機就被美國聯邦調查局探員逮捕。之后，美國司法部指控皮耶魯齊涉嫌商業賄賂，并對阿爾斯通處以7.72億美元罰款。阿爾斯通的電力業務，最終被行業內的主要競爭對手——美國通用電氣公司收購。阿爾斯通這家曾經橫跨全球電力能源與軌道交通行業的商業巨頭，因此被美國人“肢解”。而皮耶魯齊直到2018年9月才走出監獄，恢復自由。

皮耶魯齊在書中透露，截至2014年，美國司法部海外反腐調查案件中，只有30%的涉及外國（非美國）公司，但是這些公司貢獻了67%的罰款總額。而罰款超過1億美元的26個案例中，21個是外資公司，包括西門子（8億美元）、道達爾（3.98億美元）和戴姆勒（1.85億美元）這樣的歐洲巨型企業。

相反，美國司法部從沒有在美國石油企業，比如美孚這樣的巨頭，或者國防企業，比如通用動力等這樣的巨鱷身上挑出任何毛病。按照皮耶魯齊的說法，這些領域和阿爾斯通所在的裝備行業一樣，都充斥著海外交易利用中間人行賄的潛規則，美國公司真能免俗？

阿里·拉伊迪則在《隱秘戰爭：美國長臂管轄如何成為經濟戰的新武器》一書中，透露了更多涉及美國長臂管轄的重要案例，呈現的事實也更令人震撼。

2008年美國的次貸危機引發了全球性金融危機，但為次貸危機埋單的卻不是華爾街那些貪婪的金融巨頭，而是全世界：從2009年到2017年，美國監管機構從包括歐洲銀行在內的主要國際銀行手中拿走了1900億美元。在世界貿易全球化和跨國公司的加速推進過程中，長臂管轄這種更為隱秘的“武器”已成美國運用國內法、行政法等一系列特殊法律行為的重要“砝碼”，在看似規則的較量背后充分暴露了美國長臂管轄、域外執法和“雙重標準”。

1997年4月，西班牙商人哈維爾·費雷羅因涉嫌“與敵國進行貿易”，在邁阿密被逮捕，美國的指控理由是“……向古巴販賣尿布、蔬菜罐頭、番茄醬……違反了《赫爾姆斯-伯頓法》”。這位商人最后乖乖認罪，同時還供出了所在公司的一名高管，作為回報，美國檢方放棄指控他涉嫌洗錢，哈維爾的刑期也從18個月降到了16個月。

2019年10月30日，美國波音公司首席執行官丹尼斯· 米倫伯格在華盛頓出席聽證會，遭指生產“ 飛著的棺材”，一直忽視波音737MAX存在的技術缺陷。

美國政府的這些指控是很有威懾力的，這是在向所有不肯屈服的企業商家發出警告，要么別跟古巴做生意，要么就乖乖地接受美國制裁。不過有個例外，美國政府在趕走所有外國企業的同時，卻批準美國電話電報公司在古巴開展業務，該公司每年都從古巴運營商處坐收百萬美元的盈利。

這位商人的經歷，在以后的若干年間，一直被美國司法部門熟練運用。他們的慣用伎倆就是選擇一開始就和嫌疑犯做交易，或者發展他們在被調查企業內部做臥底，搜集更多證據，釣大魚。美國證券交易委員會甚至于2011年啟動了一個鼓勵告密者揭露其公司非法交易的項目。告密者可以獲得高達10%-30%的罰款總額作為酬勞。這實在是一個具有超級誘惑力的項目，僅僅在2011年到2016年間，就有34位告密者獲得了總計1.11億美元的報酬，“而且不排除這些線人通過其他方式獲得另外的酬勞，譬如讓情報部門或者美國警方在國際事務中為其提供方便”。

皮耶魯齊的遭遇就是其中的代表之一。FBI第一次抓捕皮耶魯齊的談話就是希望發展他做臥底。阿爾斯通就有一名被美國司法部“策反”的臥底安插在公司核心部門，成為與調查人員全方位合作的眼線。可惜，皮耶魯齊對此根本不了解。反而一路硬扛，走上應訴的道路，最后不得不成為長臂管轄下的又一個犧牲品——盡管自己只是按章辦事，沒有中飽私囊，卻不得不選擇認輕罪，并因為審判所在地美國康涅狄格州從未審理過海外腐敗案件，法官希望樹立一個典型而被“重判”了30個月監禁。

拉伊迪在書中透露，從整個歐洲范圍看，已有超過200億歐元的企業罰款落入了美國政府的賬戶。需要說明的是，那些遭受美國“奪命組合拳”打擊的企業許多已“無力重整河山、東山再起，他們別無選擇，只能被競爭者收購”。事實上，一些與美國科技尖端企業關聯緊密，或在美國擁有大量業務的企業因為美國的長臂管轄幾乎瞬間陷入“休克”，除被迫接受昂貴的和解代價外，根本沒有討價還價的余地。

精準打擊

事實上，美國一直以反腐敗的名義，使用各種手段監視歐洲企業。這些大企業面對經驗豐富的美國信息獵手，紛紛敗下陣來，美國的跨國企業則順勢拿下一個又一個大合同。

法國的公司就因此被搶過好幾單生意。巴西的“亞馬孫熱帶雨林”合同是關于在亞馬孫部分區域建立電子監控系統。1994年，在法國的湯姆遜半導體公司即將與巴西政府簽署合同之際，美國國家安全局決定對其實施監聽。巴西媒體迅速響應，大肆宣揚法方的行賄企圖。法國因此被迫退出價值14億美元的巴西市場，而合同最終落入美國雷神公司囊中。

2002年7月，中國臺灣地區的“中華航空公司”宣布，將選擇一家歐洲供應商以更新其民用機隊。因為空中客車在技術和財務勢力方面更加出眾，所以美國的波音公司在這場商業戰的第一回合就出局了。

但波音公司并未放棄，動用一切可以動用的力量，華盛頓的政客和智庫紛紛行動起來，向其他國家和地區傳遞一個簡明而有力的信號：選擇波音公司，就等于獲得了美國的保護，而選擇空中客車，則意味著失去美國的軍事和政治支持。毫無懸念地，中華航空公司改變了決定。

特朗普上臺之后，更是把這種極限施壓技巧用到了極致，他們直接向各國元首或者政府首腦施壓，要求他們支持美國企業。2018年9月，伊拉克政府有一份標的額達150億美元的巨額合同。當時最受青睞的是德國西門子公司。但是特朗普政府毫不猶豫地向伊拉克政府施壓，要求其拒絕德國的報價，將訂單留給美國通用電氣公司。美國方面居然宣稱這個要求是“代表2003年以來在伊拉克犧牲的7000名美國士兵提出的”！

眼下，德國更加生氣。因為美國的長臂管轄再次落到了德國頭上。

按照特朗普2019年12月20日簽署的國防法案，任何繼續建設“北溪2號”天然氣管道的歐洲公司和個人，將都面臨美國的制裁。他們的美國簽證可能被撤銷，他們在美國的財產，將會被凍結。

但對德國來說，“北溪2號”又至關重要。這條連接俄羅斯和德國的天然氣管道，建成后每年可從俄輸氣550億立方米，滿足歐洲10%的天然氣需求，事關俄羅斯的經濟利益和歐洲的能源安全。

頁巖氣革命后，美國正雄心勃勃向歐洲推銷天然氣，現在德國和俄羅斯暗通款曲，美國豈能善罷甘休。在美國的大棒壓力下，“北溪2號”項目主要承建商的瑞士-荷蘭公司Allseas，已不得不宣布暫停管道鋪設工作。

怎么辦？之前作為經濟強國的德國并不想激怒美國，只想著不能讓美國將德國企業列入實體名單（受到特別出口許可證的約束）以及特別指定國民（被凍結資產并禁止交易）名單，現在，考驗德國人智慧的時刻到了。其實逃脫美國制裁的方法也不算困難，那就是去美元化。

歐洲企業因美元制裁暫停與俄羅斯的“北流-2”天然氣管道項目。

可以毫不夸張地說，從美國的安全部門、情報部門暗中監視市場，搜集并分析情報后，再將其提供給司法部門實施精準打擊，再到華盛頓智庫乃至特朗普政府親自出馬，極限施壓，20多年來，美國政府直接干預市場競爭的情形一再發生：沙特阿拉伯、印度尼西亞、突尼斯、阿拉伯聯合酋長國、黎巴嫩、以色列、秘魯等國家和中國臺灣地區，每次美國公司都能打敗競爭對手占領市場，其手下敗將包括法國、英國、荷蘭、丹麥……

據拉伊迪分析，美國的長臂管轄已成為其經濟制裁、金融制裁和發動貿易戰的重要武器，經過數十年的發展已日臻成熟，打擊的手段、法律和情報監控等形成了固有模式，對競爭對手隨時可采取非市場行為來管制，將國內法應用到國際貿易、跨國公司和全球化市場。美國將自己的懲罰性立法鋪設到全世界，打著懲罰踐踏人權或支持恐怖主義的國家或組織的幌子，實際卻在保護美國的經濟利益。

從法理上說，這種“長臂管轄權”的本質是繞過正常的國際司法協助途徑，威脅別國的司法主權，體現的是一種赤裸裸的霸權行徑。歐盟、加拿大都曾嘗試用國內立法等方法加以反制，但因美國長臂管轄權的后盾是其強大的金融和經濟實力，牢牢控制著許多企業上游生產鏈，各國均缺乏有效的應對手段。歐盟曾有意祭出阻斷法案，但歐盟內部難以協調一致，這又使美國得以威逼利誘、各個擊破。

美國的長臂管轄，折射出的是當今國際經濟秩序的嚴重失衡。如何讓我們身處的這個世界成為公正公平的命運共同體，這或是人類未來最應努力探索的未竟之問。