優化制度，深化地方政府“放管服”改革

王業文

[摘 要] “放管服”改革作為全面深化改革的重要內容，有力促進政府職能轉變和政府治理現代化。地方政府“放管服”改革在取得積極成效的同時，也面臨著諸多法律法規、監管標準、機構職能、信用體系、信息孤島等體制機制問題。深化地方政府“放管服”改革，需要以優化制度為核心，推進制度建設系統化、標準化和信息化。

[關鍵詞] 地方政府;“放管服”改革;路徑;制度

[DOI] 10.13939/j.cnki.zgsc.2020.01.107

黨的十九大以來，“放管服”改革在轉變政府職能、推進政府治理體系和治理能力現代化的大背景下，持續深化，成效顯著，“激發了市場活力、增強了內生動力、釋放了內需潛力，為人民群眾辦事創業提供了便利，有力支撐了經濟社會持續健康發展。”[1]同時，地方政府在推進“放管服”改革過程中，面臨諸多深層次體制機制問題，不利于改革深化。本文以天津市南開區“放管服”改革為實證研究，總結地方政府“放管服”改革的基本舉措，分析“放管服”改革的主要問題，探索“放管服”改革的優化路徑。

1 天津市南開區“放管服”改革的基本經驗

1.1 深化放權力度，減輕企業負擔

一是深入推進以減事項、減材料、減環節、減時限、減證照為內容的政務服務事項“五減”改革，區級事項取消80個，取消申請材料793件、辦理環節22個、證照18個，事項辦理時限由法定平均時限19～25個工作日壓減至4～7個工作日。二是大力推行企業家信用承諾審批制度，制定承諾審批事項目錄，明確承諾要件，統一承諾文書，推進信用建設，向企業釋放改革紅利。三是推進政務服務標準化建設，推出“操作規程+服務指南”的新型工作模式，按標準審批、依規程服務、按指南辦事，取消沒有法律依據的申請材料與冗余環節。

1.2 聚焦放管結合，維護市場秩序

以大數據、“互聯網+”等信息技術為依托，強化事中、事后監管工作。一是結合“一制三化”改革新要求，完善審管聯動體制機制。二是結合機構改革，行政許可事項逐項明確監管部門，并向監管部門下發操作規程和審管聯動操作手冊，提升審管聯動水平。三是要求監管單位明確“審管聯動協調員”和“監管事項負責人”，確保監管職責責任到人。四是向28個區級單位收集統計“互聯網+監管”系統事項信息，形成區級單位監管事項目錄清單。

1.3 優化服務質量，提升服務效能

一是完善“政務一網通”平臺建設，推動全區政務服務事項網上辦理。除特殊事項外，全部區級行政許可事項實現網上申報、辦理功能。二是推行“無人審批”服務，在離廳式政務服務自助服務廳基礎上，設置連廳式自助辦理區，擴大無人辦理輻射范圍。三是推動政務服務便利化。壓縮企業開辦時間，將開辦企業時間壓減至3天內辦結。推動工程建設項目聯合審批，實現一般社會投資項目從取得建設用地到獲得施工許可證總體時間不超過80天。創新審批服務方式，推行企業群眾辦事“只進一扇門”，推出預約辦理、自助辦理以及午間無休服務。

總體而言，天津市南開區“放管服”改革成效明顯，政府主動服務意識明顯增強，營商環境明顯改善，市場監管逐步加強，群眾辦事更加便利。

2 地方政府“放管服”改革面臨的主要問題

當前，學者多將“放管服”改革存在的問題界定于具體現象層面，如，秦長江認為，“放管服”改革存在的問題為簡政放權不到位、監管短板突出、優化服務仍需提升;[2]蘇亮、馬國芳認為，“放管服”改革存在的問題為行政審批程序不夠優化、行政審批改革政策落實不到位、營商環境不夠優化、監督措施和管理手段兼顧不夠。[3]通過對天津市南開區的實證分析，并結合其他地方“放管服”改革實踐，可以看出，“放管服”改革面臨的問題主要為制度層面的體制機制問題，表現如下。

第一，法律法規滯后。地方政府及其工作人員是理性經濟人，法律法規滯后，導致部分“放管服”改革舉措缺少明確的行為指引，且面臨較高的問責風險，地方政府自然缺少改革動力?！澳壳胺彩欠煞ㄒ幱忻鞔_規定的事項，推進相對順利，但是法律法規沒有明確規定的事項、不同法規之間存在沖突打架的事項、法律法規明顯滯后于改革現實需求的事項，由于責任無法界定或者沒有法律依據，推進處于停滯狀態?！盵2]如，《國務院關于在線政務服務的若干規定》雖已出臺，由于法律法規滯后，電子證照、電子公章、電子檔案等數據信息未能有效利用，導致紙質材料大量、重復提交，紙質審批向電子化審批轉變難度較大。又如，中辦、國辦《關于推進基層整合審批服務執法力量的實施意見》明確以鄉鎮和街道名義開展執法工作，然而，由于法律滯后，根據目前法律，街道作為區級政府的派出機構，執法主體資格不明，存在能查不能罰、能看不能管現象，不利于基層監管，一些經濟開發區也存在類似問題，湖南湘江新區“主要承擔經濟管理事項，尚未明確執法主體資格，缺乏行政檢查、行政處罰等權限，批后監管只能移送地方政府開展行政處罰，法律責任風險如影隨形?！盵4]

第二，法律法規模糊。在“放管服”改革，地方政府雖有創新，但總體上處于執行層面，法律法規模糊，缺少可執行的操作細則，導致基層執行手足無措。如《中華人民共和國老年人權益保障法》修改后，養老機構設立制改為備案制，然有關備案須提交的材料清單尚無統一標準，各地備案制實際執行起來標準不一，由此導致養老機構的安全性難以保證，后續監管難以落實跟進，面臨較大社會風險。又如，《中華人民共和國政府采購法》和《中華人民共和國招標投標法》在實際操作中難以把握，采購單位、供應商和群眾較難理解，監管部門依法行使職能存在障礙，不利于落實監管。

第三，監管標準沖突。同一事項，有關部委存在多個監管標準和規范，地方實際監管部門無所適從，如，住房面積統計標準，因測繪標準與建筑標準不統一，導致房管面積與規劃面積不一致，最大偏差有時達到實際面積的1/10，基層政府在政策執行時難以監管。

第四，機構職能模糊。政府職能受政府與市場關系的制約，在改革中，政府與市場關系不斷調整，政府職能也持續變動中，由此帶來部分機構職能與改革現實脫節，存在機構職能模糊問題，影響“放管服”改革。機構職能模糊變現為：一是行政權力配置和運行不合理，如決策部門擁有執法權，中長期規劃部門管微觀審批，同一部門兼具決策權、執行權、監督權，缺少制約;[5]二是部門職能交叉，權責不清，由于地方部門對“誰審批誰監管”和“誰主管誰監管”存在認知偏差，同一監管對象，多個部門實施監管，職責交叉，權責不清，如，對于無證無照食品企業，衛生、市場監管部門都有監管職責，但權責不清，多頭監管導致監管空白。

第五，社會信用體系建設滯后。各地在“放管服”改革中，簡政放權較為到位，企業準入門檻降低，市場主體大幅增加，但由于信用體系建設滯后，且存在多頭建設的問題，對市場主體的事中事后監管不到位，導致違法違規現象較多。如，南京市江寧區，實行了市場主體住所登記承諾制，申請人只需憑一張《住所（經營場所）承諾書》和租賃協議即可代替原先繁雜的住所申請材料進行登記辦理，放寬住所登記條件后，虛假注冊現象屢禁不絕，一套40多平方米的寫字樓注冊了80多家企業;大學生創業園里申請注冊幾億元的房地產開發公司;個人之間簽訂假租賃協議即可申請營業執照等，此類行為嚴重擾亂市場準入秩序。

第六，信息孤島問題仍然存在。各部門之間審批平臺、業務平臺繁雜，不同層級、不同部門平臺之間信息數據無法實現信息共享，既不利于優化服務，導致政府部門信息重復錄入、效率低下，又不利于事中事后監管，導致違法違規現象難以懲處。

上述問題具有兩大特點：一是多涉及制度層面的體制機制問題，“一些政策制度‘最先一公里就存在很多不合理內容，不少已經通過法規政策固化，比如注冊資本實繳制改為認繳制就涉及記事簿法律，”[6]制度障礙制約地方政府“放管服”改革，導致改革動力不足。二是多涉及中央層面的統籌協調問題，如信息共享、監管標準、機構職能和編制，超出地方政府改革范圍。

3 深化地方政府“放管服”改革的優化路徑

“放管服”改革是全面深化改革的組成部分，全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，“放管服”改革應以優化制度為核心，地方政府在“放管服”改革中遇到的深層次問題，只有通過改革制度、完善制度、發展制度才能解決。

第一，以系統化作為制度建設的主要理念。中央深改委第三次會議提出，“浙江等地深化‘最多跑一次改革涉及中央層面的制度和政策設計。對需要中央層面解決的事項，要列出清單，統籌考慮，分類處理，通過機構改革、投資審批改革、信息共享、法律修改等措施，抓緊研究解決有關問題?！盵7]“放管服”改革涉及中央和地方、政府與市場、目標與手段、理念與制度等多方面問題，中央作為“放管服”改革的總舵手，對地方政府遇到的深層次體制機制障礙，需要進行系統謀劃、系統設計、系統解決，從而增強改革動力、釋放改革紅利。

第二，以標準化作為制度建設的主要方向。制度的作用在于規范行為，規范行為需要制度明確、具體、清晰、統一，制度標準化才有利于發揮威力。一是細化審批標準。細化、統一行政審批的范圍、事項、流程、條件、材料等各項要素，便于操作和辦理。二是統一監管標準。對事中事后監管事項，特別是涉及全行業技術規范的監管職責、監管標準，組織加強研究，制定明確、統一、細致的監管標準，確保地方政府執行監管工作，制度具體明確、可操作。三是優化服務標準。明確服務事項的范圍、時限、流程、窗口，建立標準化的全國統一的政務信息網，實現信息共享共用，提升政府效率，便利群眾辦事。

第三，以信息化作為制度建設的主要手段，統籌信息系統建設，打破部委和地方條塊分割的政務信息平臺建設，對不涉及國家安全的部委垂直信息系統，分步驟、分階段向地方政府開放系統對接、數據共享權限。

參考文獻：

[1] 李克強.在全國深化“放管服”改革轉變政府職能電視電話會議上的講話[J].中國行政管理，2018（8）.

[2] 秦長江.“放管服”改革中存在問題及其對策[J].中州學刊，2019（3）.

[3]蘇亮，馬國芳.地方政府推進“放管服”改革實證研究[J].云南行政學院學報，2019（3）.

[4] 鄭平.地方治理現代化視角下的“放管服”改革[J].中國行政管理，2018（4）.

[5]崔運武，李玫.論我國地方政府“放管服”改革的挑戰與應對[J].湘潭大學學報（哲學社會科學版），2019（3）.

[6]張定安.關于深化“放管服”改革工作的幾點思考[J].行政管理改革，2016（7）.

[7]中國機構編制網.習近平主持召開中央全面深化改革委員會第三次會議[EB/OL].（2019-06-19）.http：//www.scopsr.gov.cn/ zlzx/sgzhy/201812/t20181228_358884.html.