淺議新形勢下財政專項資金審計的思路和舉措

楊彩虹

[摘 要] 預算執行審計是審計機關的法定職責，而財政專項資金始終是預算執行審計的關注重點。文章結合當前深化改革的背景，梳理了財政專項資金審計的范圍和重點，并對今后工作提出展望。

[關鍵詞] 審計;預算執行;專項資金;財政

[DOI] 10.13939/j.cnki.zgsc.2020.01.136

財政專項資金面廣量大，在預算資金總盤子中占有較大比重，以筆者所在地區為例，2017年度市本級安排政府性專項資（基）金44.35億元，占當年可支配綜合財力的比重超過1/3，這就決定了財政專項資金審計在預算執行審計中的重要地位。

1 新形勢下財政專項資金審計的新要求

（1）從預算監督重點的轉變來看。預算法修正之后，政府預算審查監督的重點從赤字規模和預算收支平衡狀況轉為支出預算和政策，這就要求加大對重點支出的實質性監督。[1]事實上財政支出除了保工資保運轉等“養人”支出之外，其余的“做事”資金主要由本級財力安排的專項資金構成，其撥付是否到位，使用績效如何，都是地方領導最為關心的問題。

（2）從政策貫徹落實的要求來看。供給側結構性改革要求優化要素投入結構、供需結構，疏通資金渠道;自十九大召開以來，防范化解重大風險、精準脫貧和污染防治三大攻堅戰全面啟動，相關領域的財政專項資金投入逐步加大，例如筆者所在地區財政部門近年在預算中安排了大量生態文明建設、扶貧和涉企專項資金，它們自然成為審計關注的重點。

（3）從健全財政管理的角度來看。通過審計對本級安排專項資金提出針對性建議，以促進預算科學化、精細化編制。如近年來，筆者單位通過審計促進優化了政府性專項資（基）金結構，從原先的10類整合為產業扶持、基本民生、公共服務、公共投資4類，取消或整合單項100萬元以下的“小散亂”專項，這就在有限財力下體現了集中力量辦大事的目標。

（4）從審計全覆蓋的目標來看。財政專項資金往往轉化為國有資產，生態環保類的專項資金大多涉及自然資源;同時，專項資金使用離不開政策執行的背景，以城建類專項資金為例，它不僅是預算執行的問題，還應結合投資政策、建設程序、基建財務規則等考慮。因此專項資金審計不僅是預算執行審計的一部分，也是溝通各專業審計的橋梁，有助于審計全覆蓋目標的集約化實現。

2 當前財政專項資金審計面臨的難點

從地方審計機關的工作實際看，當前財政專項資金審計面臨三個難點：一是審計全覆蓋的目標與有限的人力物力存在矛盾，對審計立項、項目實施帶來了更高要求。二是雖然每年“同級審”基本能摸清上年度財政專項資金的收支情況，但重點資金和項目的審計深度有待提高，同時對專項資金績效評價的手段有限，造成每年審計工作報告反映的問題往往雷同，對實現“常審常新”帶來一定困難。三是審計人員往往還局限在預算執行框架內看待財政專項資金審計，結合國家財稅政策的深層次思考較少，對優化專項資金設置、健全項目庫、合理編制預算的建設性意見也不多。這些都需要在今后的審計實踐中加以應對和克服。

3 新形勢下財政專項資金審計的幾點思考

當前預算執行審計面臨較大的技術和思維變革，為此專項資金審計也應緊隨形勢開展，筆者認為應關注以下五個環節。

（1）在審計全覆蓋目標下把握全面監督與重點延伸的關系。一方面，專項資金審計面廣量大，實踐中需要點線面結合，各相關審計項目應區分重點形成合力：其中財政審計掌握面上情況，選擇重點進行延伸，或將線索移交其他審計組;部門審計、專項審計中循著資金流向進行局部檢查;結合部門預算執行審計，可對部門扎口管理的專項資金同步審計，通過有限的項目最大限度實現全覆蓋;針對全局性的重點資金，還可組織上下級機關統一審計，擴大監督合力;另一方面，做好財政專項資金數據采集應用，建立專項資金審計數據庫，形成重點資金周期“輪審”格局?？紤]到專項資金使用績效往往要結合多個年度的情況去分析，因此對單項資金每年立項審計的做法不一定高效，相反可能造成套路化，除非某項資金特別重要或按要求每年審計，周期“輪審”不失為一種較好的方法。

（2）根據專項資金投向的不同，分門別類探索專項資金審計方法。從專項資金投入形成的是公益性抑或經營性資產，可將對應專項資金粗分兩類，如生態環保、城市建設等領域的專項資金多屬公益性質，這類專項資金應以規范性檢查為主，即是否符合專項資金管理制度，投向是否滿足要求，項目是否按規定程序建設等。由于公益性項目不直接產生現金流，沒有固定的量化績效評價方法，因此對于項目的效益性，主要是結合預期目標等資料進行對比分析。而對投入經營性項目的專項資金，則不妨借鑒企業財務管理中的投資決策理論，探索建立量化的績效評價方法。此外，還有部分專項資金屬于補貼補償性質，不一定轉化為資產，對此應重點檢查補助事項的合規性，但也可能需要關注效益性，如企業申請了財政專項資金補助，但長期未見效;或者對于市場機制能夠調節的事項仍然安排補助類專項資金，就都是關注的內容。

（3）準確把握問題的表象和實質。如財政專項資金撥付進度滯后、結余結轉占比較大，屬于較為普遍的問題，但透過這一表象，問題的實質往往在于項目管理和預算安排，如項目遇到各類“瓶頸”導致進度滯后，或者預算安排本身不合理等，只有觸及這些根本原因才有助于解決問題而非“屢查屢犯”。反之，對于賬面已經撥付到位的專項資金，也要留心其是否已實際撥付到位，有無違規按權責發生制列支，以及沉淀在部門或下屬單位等現象。審計實踐中有時會遇到財政部門從非稅專戶等賬戶的“其他應付款”（實際上是未納入當年預算的財政資金）中安排特定用途資金，它們無專項資金之名，但有專項資金之實，且因未納入預算存在較大的固有風險，因此也不妨在操作中一并納入專項資金審計的范圍，作為預算執行審計的一個延伸重點。

（4）在政策貫徹落實背景下力促建章立制。審計的終極目標是暢通政策執行，完善管理制度。財政專項資金本質上是財政支出政策在預算中的體現，審計也應緊扣積極財政政策（穩增長、調結構、擴內需、補短板）的貫徹落實去思考。近年來，國務院、財政部密集出臺了一批財稅政策，應以此為導向，檢查地方現有制度是否滯后甚至違規（如仍然要求下級配套專項資金等），提出修訂完善的建議。如在審計建議下，筆者所在地區財政部門于2018年度修訂了政府性專項資金管理辦法，明確預算年度終了將未用完的專項資金指標全部收回，不再結轉。[2]對審計中發現的預算執行“瓶頸”和癥結，也不妨在更高的視角下探索解決路徑。筆者在實踐中曾遇到一則因相關領域管理制度未建立、部門分工不明晰導致肉菜追溯體系建設專項資金2000萬元長期滯留在財政部門的案例，之后通過審計建議促進政府出臺了管理制度，有效加快了支出進度。

（5）在有限財力的制約下優化財政專項資金設置。財政專項資金審計主要關注支出，但不能脫離財政收入的背景。當前，多地政府債務償還和剛性支出壓力較大，在“吃飯財政”的窘境下安排資金“做事”的余地確實不多?；诖?，審計更應具有大局觀念，結合可支配財力、未來償債壓力的考慮，對優化專項資金設置建言獻策。如對于市場機制能有效調節的、投入產出不成比例的、效用不明顯的專項資金，都應大膽提出調整乃至退出的建議;再如各類專項資金的配比問題，在財力緊張的背景下，不妨采取市場化的方式支持產業發展，壓縮無償資助式的專項資金，嘗試股權投資、貸款貼息、風險補償等有償使用方式，并更多投向實體經濟領域;又如城建類專項資金往往資金量大、周期長，對地方財力是一大考驗，因此應在確保前期手續合規、完備的前提下，對建設資金來源進行充分論證，在確保財力可承受的條件下分年度安排財政專項資金。通過這些途徑，最終健全財政專項資金管理機制，從整體上提高預算工作水平。

參考文獻：

[1]周淑芹.全口徑預算形式下的預算執行審計探索[J].現代商業，2014（3）.

[2]李曉風.財政往來款中的常見問題舉隅[J].商業會計，2017（2）.