發展中國家債務問題政治化的影響與反思

【內容摘要】? 2008年以來，發展中國家的債務增長引起了廣泛關注，但對債務問題的關注呈現出明顯的政治化趨勢。發展中國家債務問題的政治化是其國內政治和國際政治共同作用的結果。在國內政治層面，債務問題正成為發展中國家重要的政治、經濟和社會議題，也是不同政治集團和利益群體之間相互博弈的重要工具。在國際政治層面，債務被視為介入、影響甚至塑造發展中國家經濟政策和議程的重要工具，也被視為國家間在發展中世界競爭的重要領域。因此，全面客觀理解債務政治化的影響尤為重要。總體而言，債務政治化雖然具有一定負面影響，但其強化了對債務問題的關注和研究需求，反而促使人們對它的認識逐漸回歸理性。具體而言，債務政治化推動發展中國家構建債務問題認識體系、提高債務管理能力，促進其對國際債務治理體系的反思。此趨勢有助于國際社會更理性認識中國與發展中國家的債務關系，同時，對債務問題政治化的系統認識可以為新時代中國在發展中國家的融資合作提供有益啟示。

【關鍵詞】? 發展中國家? 債務? 債務政治化? 債務治理

【作者簡介】? 周玉淵，上海國際問題研究院西亞非洲研究中心副研究員（上海? 郵編：200233）

【中圖分類號】 F814.246?? D815??? 【文獻標識碼】 A

【文章編號】 1006-1568-（2020）01-0085-23

【DOI編號】 10.13851/j.cnki.gjzw.202001005

債務問題是發展中國家在發展過程中面臨的一個重要問題。20世紀80年代的債務危機給發展中國家帶來了巨大沖擊，也留下了深刻的教訓和啟示。21世紀初，得益于發展中國家的經濟恢復以及國際社會的減債努力，發展中國家的債務狀況得到了較大改善。然而，受2008年美國次貸危機的影響，歐美經濟出現衰退，國際需求下降，原油、礦產等大宗商品價格暴跌。發展中國家經濟遭受重創，債務規模明顯擴大，一些國家的債務狀況快速惡化。債務問題再次受到高度關注。^[①]

在此過程中，世界經濟和融資格局也在發生重大變化。長期以來，發展中國家的債務融資主要由國際金融機構、巴黎俱樂部國家及西方的金融機構主導，然而，隨著新興經濟體的群體性崛起，它們正成為新的重要的國際融資來源，尤其是“一帶一路”倡議提出以來，中國在發展中國家中的融資規模和影響力得到了巨大提升。這對傳統融資體系尤其是西方大國在發展中國家的地位和影響力構成重要挑戰，從而導致中國融資成為國際上尤其是美國等大國關注的焦點。

在這樣的背景下，對于發展中國家的債務問題，開始出現明顯的政治化趨勢。債務問題與國內政治、國際政治乃至大國博弈之間的關系比以往更加密切，這導致債務問題的政治化呈現出復雜、多維度的特征。在國內政治層面，債務政策是執政者提高合法性和能力建設的重要因素，同時也是反對黨進行國內政治斗爭的重要議題和工具。在國際政治層面，債務問題則是傳統大國和國際金融機構塑造和影響發展中國家政策的重要切入點。而且，債務問題也已經成為傳統融資者與新興融資方、傳統大國與新興大國在發展中國家競爭的重要領域。那么，在這樣一個復雜的環境中，債務政治化將對發展中國家的債務觀、債務政策和債務治理體系產生什么樣的影響？我們應該如何思考和應對？這些是本文探討的核心問題。

一、債務政治化：根源與表現

債務政治化是目前發展中國家債務問題發展的典型特征。從發展中國家的角度看，對債務的依賴和敏感是其面臨的現實問題。從國際債務治理的角度看，債務可持續性是推動發展中國家可持續發展的核心關切。從全球政治的角度看，發展融資成為大國國際合作戰略的重要組成部分，同時也成為大國間競爭的新領域。因此，目前發展中國家的債務政治化有著深刻的國內和國際根源。

（一）債務政治化的國內根源

發展中國家債務政治化有其明顯的國內根源。作為債務關系中的直接相關方，債務問題政治化是發展中國家對債務風險和危機的現實反映。從20世紀80年代起，大規模的債務危機以及隨之而來的政治、經濟和社會危機，使發展中國家對債務問題的認識發生重要變化。債務問題成為關系國家主權安全、發展安全乃至生存安全的新的重要議題。^[②]概言之，債務問題的國內政治化主要基于三個層面的威脅認知和反應：一是債務風險對國家發展安全的沖擊，二是債務風險對主權安全的沖擊，三是債務風險對政權安全的沖擊。

第一，債務問題對發展中國家構成重大發展挑戰。從二戰結束至20世紀70年代，大部分新獨立的發展中國家經歷了短暫的經濟繁榮。在這一階段，發展中國家的債務比重很小，債務幾乎不是一個問題。然而，20世紀70年代，全球經濟開始動蕩。隨著布雷頓森林體系的解體，石油美元地位得以確立。與此同時，兩次中東石油戰爭導致油價和通脹高企，西方經濟陷入衰退。這對發展中國家的債務增長和風險升級產生了重要影響。一是產油國巨額財富的金融化導致巨大的資本出借需求。20世紀70年代石油財富的積累使國際流動性大大增強，這些主要儲存于西方金融機構的資金有著強烈的逐利需求。由石油財富推動的國際借貸者將目光轉向了新獨立的發展中國家。然而，這一時期的國際借貸以商業貸款為主，一般為短期債務，這大大增加了債務危機的風險。二是西方國家經濟衰退導致國際需求下降。這對主要依賴出口獲取外匯進而履行債務償還義務的發展中國家是重大打擊。負債的發展中國家只能以借新債來還舊債和填補財政赤字。三是西方國家為應對本國經濟衰退采取以加息為手段的金融舉措。美元利率上升導致發展中國家還債成本進一步攀升，這就是著名的“沃爾克沖擊”（Volcker Shock）。^[③]從1971年到1983年，欠發達國家的外債規模從900億美元激增至8 170億美元，增長了8倍多。債務清償額也從110億美元增至1 313億美元，增長超過10倍。債務開始從不是問題發展成為發展中國家面臨的重大發展問題，“1974—1979年間，債務危機的種子已經埋下”^[④]。20世紀80年代，發展中國家債務危機開始爆發，1982年，墨西哥政府率先宣布無力償還債務;1989年，巴西成為第一個宣布停止償還利息的國家。隨后，其他國家紛紛效仿。進入20世紀90年代，債務危機并未緩解，反而進一步加劇。以1994年墨西哥爆發經濟危機為起點，先后爆發了1997年東南亞金融危機、1998年俄羅斯經濟危機、1999年巴西債務危機，而2002年的阿根廷債務危機幾乎導致國家破產。20世紀80年代開始的債務危機使拉美和非洲大多數國家經歷了“失去的十年……更準確地說，是四分之一個世紀”。^[⑤]

第二，債務風險對發展中國家的主權構成新的挑戰。獨立和主權完整是新獨立發展中國家最敏感的問題，反對武力和直接的主權干涉是戰后發展中國家普遍的共識。然而，在提防直接的主權干涉的同時，發展中國家的債務危機和發展危機卻給西方宗主國和大國重新介入乃至控制其國家事務提供了重要條件。通過債務問題來控制和影響發展中國家成為一些國家和機構的重要方式。例如，在東南亞金融危機時，國際貨幣基金組織官員坦言，“對基金而言，債務危機簡直是一個禮物，因為這為基金參與改善這些國家的經濟結構和政策提供了機會?！?sup>^[⑥]國際金融機構、西方國家，尤其是巴黎俱樂部成員，利用建立在債務關系上的強勢地位，重新成為發展中國家發展議程的主要塑造者。一個基本的事實是，無論是非洲、拉美，還是東南亞，國際金融機構的債務應對方案完全超出了債務問題本身。例如，“重債窮國計劃”倡議基本上是以發展中國家主權的系統性弱化為代價，欠發達國家的政策制定幾乎完全以國際金融機構設定的標準為目標。^[⑦]“發展中國家自身的政策空間也被壓縮，在很多情況下，國家的政策和倡議幾乎完全是由主要外部行為體主導的?！?sup>^[⑧]

第三，債務問題成為影響發展中國家政權安全的重要議題和工具。對于發展中國家而言，深陷債務泥潭意味著執政集團可支配資源的減少、公共部門工資和支出的縮減、普通民眾稅收負擔的增加。這無疑將加劇社會的不滿，從而帶來政治的不穩定。這一現實使債務成為一國國內政治斗爭的重要工具。一方面，債務是執政集團鞏固政權、維護穩定的重要選擇。執政集團往往會通過由外部債務支撐的政策和項目在國內“購買”權力和政治支持，這在一國大選前后往往表現得非常明顯。而對于處于政治不穩定狀態的執政集團，外債則是重要的維穩資源。蘇爾·奧茲勒（Sule Ozler）等學者通過對1972—1981年期間發展中國家債務的研究得出結論，政治不穩定的國家相對于國家信用更好的國家反而得到了更多貸款，政治不穩定與債務規模增長存在著正相關關系。^[⑨]另一方面，債務問題也越來越成為在野黨攻擊執政黨乃至贏得大選的重要議題和工具，馬來西亞是一個典型案例。即使在很多債務可控的國家，債務問題也會被反對黨用來攻擊政府。另外，債務危機也促使執政者和利益集團加快轉移國內矛盾，從而引發更大規模動蕩甚至暴力。

（二）債務政治化的國際根源

20世紀80年代債務危機爆發后，應對發展中國家的債務危機成為歐美國家和國際金融機構面臨的新挑戰，但也為其重新介入發展中國家政策提供了重要機遇。在此背景下，債務問題開始成為重要的國際政治經濟議題。國際金融機構和西方國家應對債務危機經歷了三個階段。這一過程也是美國等西方大國塑造國際金融機構議程、國際金融機構深度介入發展中國家政策制定的過程。

第一階段的核心是財政收縮，即國際金融機構要求發展中國家通過增稅和減少開支來控制財政赤字。第二個階段是以“貝克計劃”（Baker Plan）為代表的增長刺激階段，即通過結構調整計劃來刺激增長，包括擴大貿易、金融和國有企業私有化、放松經濟管制和擴大投資。以此為條件，國際貨幣基金組織和西方國家向發展中國家提供新的融資和債務重組支持。這一時期的一個重要變化是，通過一系列操作，使國際多邊金融機構的貸款迅速超過私人商業貸款，并成為發展中國家的主要債權方。第三個階段是以“布拉迪計劃”（Brady Initiative）為代表的債務減免階段。在經濟結構調整計劃基礎上，西方發達國家和國際金融機構加強了在債務問題上的協調和規范建設，債務減免成為應對債務問題的主要方式。1996年，世界銀行和國際貨幣基金組織主導推出了“重債窮國倡議”（Heavily Indebted Poor Countries， HIPC）;1999年，這一倡議進一步擴大;2005年，世界銀行和國際貨幣基金組織又提出了多邊債務減免倡議（Multilateral Debt Relief Initiative， MDRI），這一計劃使39個HIPC國家中的35個獲得了全部債務減免。直接債務減免倡議在解決欠發達國家的債務上發揮了重要作用。2006年之后，重債窮國的債務指標大幅回落至合理區間，債務狀況得到明顯改善。

國際社會對債務危機的應對在當時的歷史背景下有著特殊的政治、經濟和戰略目的。20世紀80年代債務危機的重災區是拉美，而拉美是美國的后院，因此對美國的出口、金融利益造成直接沖擊，同時也對西半球的戰略穩定構成挑戰。為此，美國積極通過雙邊和多邊途徑應對發展中國家的債務危機。一方面，國際金融機構的債務治理理念深受美國經濟政策的影響。國際金融機構應對債務危機的“貝克計劃”和“布拉迪計劃”都是由美國財政部直接提出的。^[⑩]另一方面，通過債務危機，西方國家在國際債務治理上確立了主導權。然而，更重要的是以應對債務危機為契機，西方國家和國際金融機構獲得了在發展中國家尤其是非洲國家發展問題上的主導話語權。例如，1985年的“貝克計劃”雖然在應對債務問題上是失敗的，但是它確立了債務國、債權國和私人債權方三方合作安排的重要原則，確立了以IMF的批準以及貸款上限作為包括國家和私人資本在內的所有債權方決定是否提供新貸款的重要依據。這意味著債務國如果想獲得新的貸款（包括私人機構的貸款），就必須接受IMF的宏觀經濟穩定方案，包括自由化、貨幣貶值以及其他緊縮舉措。^[11]由此可見，西方國家和國際金融機構的債務治理方案已偏離債務問題本身，變成了對發展中國家經濟政策和發展道路的介入和塑造。顯然，這種方案不僅未能解決債務問題，相反，實施了經濟結構改革的非洲和拉美國家的經濟卻遭遇了重大災難。^[12]相比之下，受經濟結構調整方案影響較小的東亞國家卻成功地應對了債務危機，并迅速實現了經濟復蘇。

（三）債務治理的政治化

進入21世紀第二個十年，國際政治經濟格局以及發展中國家的債務本身都發生了重要變化，國際債務治理也面臨著重要的機遇和挑戰。一方面，從2008年起，受經濟危機和國際需求下降影響，發展中國家尤其是資源出口國的經濟增速開始大幅回落，出口收益銳減，外匯儲備持續減少。但與此同時，發展中國家的建設尤其是基礎設施的巨大需求導致國際債務大幅增加，其債務開始進入新一輪上升期。據統計，2017年發展中國家和轉型經濟體債務規模達7.64萬億美元，比2009年增加80%（見圖1）。發展中國家的債務償還與出口比從2011年的8.7%增加到2016年的15.4%，而在最不發達國家，債務與政府收入比從2008年的5.7%增加到2016年的14%。^[13]在撒哈拉以南非洲地區，外債總量從2009年的2 630億美元增加到2013年的5 241億美元，增加了近1倍（見圖2）。同時外債指標包括優惠性質貸款比重、短期債務比重、外債償付比等指標都出現了不同程度惡化的趨勢。^[14]

另一方面，由西方大國主導的國際債務治理格局正經歷重大變化。進入新時期后，隨著中國等新興經濟體綜合國力的增強以及與發展中國家合作的不斷擴大和深化，中國逐漸成為國際債務治理體系中的重要一員。2009年和2010年，中國在發展中國家的貸款規模均達到1 100億美元，超過了世界銀行的貸款規模。^[15]2013年，中國的全球發展融資（援助+貸款）水平基本接近美國。除了傳統的政策性金融工具，如中國進出口銀行和國家開發銀行外，一大批新的發展融資機制開始出現，如金磚國家新開發銀行、亞投行、絲路基金、產能合作基金、海洋合作基金等。這些新的融資機制和工具極大提升了中國在發展中國家的影響力。首先，中國為傳統由西方國家和國際金融機構主導的發展融資模式提供了新的重要替代方案，豐富了現有的國際債務治理體系。其次，中國的發展融資對現有債務治理體系也構成了重大挑戰。在發展融資的模式、規范、原則和效果上，中國與西方傳統的融資模式相比有著較大的獨特性。中國發展融資具有務實性、靈活性和有效性的特點，這與傳統發展融資的條件性、強制性和低效性形成了鮮明對比。因此，在傳統西方大國看來，中國的發展融資對其在發展中國家的影響力造成重大挑戰。

這一趨勢加速了國際債務治理的政治化，并集中體現在兩個層面的競爭與合作中。一是傳統發展融資與新興發展融資在模式、制度規范、債務實踐及有效性方面的競爭與合作。為了維持和提升在發展中國家的影響力，傳統融資主體包括世界銀行、國際貨幣基金組織以及區域性金融機制都需要與中國等新興融資主體開展合作。但與此同時，它們又希望通過制度設計、規范引領以及所謂道德約束來影響中國在發展中國家的融資。二是傳統大國與新興大國在發展融資方面的競爭乃至斗爭明顯加劇。尤其是在中國提出“一帶一路”倡議以來，中國的發展融資被美國等一些西方國家視為中國增強在發展中國家影響力、挑戰美國霸權的重要工具。加強與中國發展融資的競爭，限制和抵消中國發展融資的影響力，正成為美國等西方國家的政策目標。目前，一方面，美國提出與發展中國家合作的新模式，打造以美國國際發展融資公司為核心的新機制，創新國家資本與私人資本的整合，加強與中國的競爭。^[16]另一方面，美國則不遺余力地渲染“債務陷阱論”“債務威脅論”等論調，攻擊和抹黑中國的融資模式，以此來抵消中國的影響。^[17]

綜上所述，債務政治化已經成為一個突出現象。債務問題的國內政治化反映了其在發展中國家國內政治中重要性的上升。債務問題國際政治化則是西方大國和國際金融機構借助債務問題重新介入、塑造乃至控制發展中國家發展話語權和議程的重要方式。債務治理的政治化則反映了債務治理已經成為傳統融資模式與新興融資模式、傳統大國與新興大國競爭的重要議題和領域。債務政治化深刻影響著發展中國家對債務問題的認識、債務管理能力和國際債務治理體系的發展。這三者是認識發展中國家債務問題的核心，也是理解和評估國際融資環境的重要指標。

二、發展中國家對債務問題認識的變化

債務問題在國際和國內層面的政治化過程造成債務議題的社會化，并塑造和建構了發展中國家對債務問題的認識。當前發展中國家對債務問題的認識主要集中于三個層面的變化。其一，債務問題從經濟議題擴大到政治議題。其二，對債務問題的負面情緒持續上升。其三，人們的關注點從西方轉向新興國家尤其是中國。

（一）從經濟議題擴大到政治議題

債務問題本質上是經濟問題，但在很多發展中國家，債務問題已經成為重要的國內政治議題和工具。這體現在三個層面，一是債務支撐的項目是執政者贏得政治資本和民眾支持的重要工具。執政者希望通過國家投入尤其是收益可見的項目來獲得支持，在國家財政有限的情況下，國際借貸支持的項目成為重要方式。二是債務問題是反對黨攻擊執政者的重要靶子。例如，在肯尼亞大選期間，反對黨超級聯盟就指責肯雅塔政府造成國家債務激增，稱“肯雅塔政府正在把國家質押給其他國家”^[18]。 在馬來西亞，借債務議題攻擊政治對手的做法更加明顯。根據IMF的報告，馬來西亞在2014—2018年經濟發展總體穩定，且債務總量及償還能力相比于其經濟總量和出口基本處于合理區間。^[19]然而，在2018年大選前，馬哈蒂爾領導的“希望聯盟”極力指責納吉布政府向中國舉債將加劇馬來西亞的債務負擔，甚至制造馬來西亞將被中國控制的輿論。將債務與中國議題結合的策略不僅塑造了納吉布政府經濟發展和債務管理能力低下的形象，并利用國內對中國的疑慮達到了政治目的。^[20]三是債務議題成為一個全民關注的公共議題。盡管債務償還主要基于國家出口和外匯收入，但在媒體和政治渲染語境下，一國的債務負擔很容易被轉化為國民個人的負擔，從而引發全民的焦慮和不滿。例如，在肯尼亞，有媒體通過將國家所欠債務（政府和企業債務）宣傳為個人債務的方式，導致國內民眾認為自己必須為政府和企業的舉債行為承擔責任，從而加劇了對政府的不滿。與此同時，一些媒體誤導性地將蒙內鐵路建設與所謂中國攫取肯尼亞港口資產相聯系，不僅導致當地民眾對政府的不滿，也激起了肯尼亞國內的民族主義情緒。這種情況在馬來西亞則更有代表性，2018年5月，新政府上臺后，其財政部長公開宣稱馬來西亞有總額超過1萬億林吉特（約合3 654.1億美元）的債務?！斑@是馬來西亞獨立60年來的第一次?！?sup>^[21]一方面，這反映了馬來西亞國內對債務問題日益關注;另一方面，債務問題成為抨擊納吉布政府、樹立新政府形象的重要工具。

（二）對債務問題的負面情緒總體呈上升趨勢

在債務政治化的背景下，當前發展中國家債務問題的話語具有明顯的碎片化和負面取向。在債務問題上，國際金融機構、政府、非政府組織、媒體都有各自的一套債務話語體系和各自關注的焦點和議題。例如，國際金融機構關注債務可持續性，政府則過分解讀債務背后的政治和戰略動機，非政府組織則更關注微觀和具體問題，媒體則偏好“債務陷阱論”“債務威脅論”等吸引眼球的議題。因此，不難理解，當前關于債務問題的話語基本是負面為主，更強調債務的不可持續性、債務負擔、債務陷阱、債務的消極影響等，較少關注債務在促進發展、帶動就業等方面的積極作用。

最具代表性的一個例子是中國對肯尼亞蒙內鐵路的商業貸款。2017年5月，由中國進出口銀行提供貸款、中企承建的蒙內鐵路正式通車。這是肯尼亞國家發展史上具有重要意義的事件。蒙內鐵路在解決就業、促進沿線經濟發展和拉動國家經濟增長上發揮了重要作用。^[22]然而，在國際和肯尼亞國內媒體的聯合炒作下，對債務問題的關注很快超過了對蒙內鐵路本身經濟社會效益的關注。負面的評論和情緒不斷上升，甚至激發了民族主義情緒。2018年9月，在中非合作論壇期間，肯尼亞總統肯雅塔向中國尋求蒙內鐵路二期（內馬鐵路）的貸款支持。這很快又引發國際和肯尼亞國內輿論的關注和質疑，媒體大肆報道“這是中國設置的債務陷阱”^[23]。

然而，這些指責完全無視肯尼亞本身在債務關系中的自主性，也缺乏對肯尼亞債務可持續性的基本常識。2009年，肯尼亞外債總量為85億美元，到2017年上升至264億美元，增加了約211%。2009—2017年，肯尼亞的外債負債率從23.1%上升至35.7%，外債存量與出口比從113%上升至243.8%。債務償付與出口比從5.1%上升至14.8%，外匯與外債比從45%下降至27.8%。盡管優惠貸款比重從71.9%下降至56.2%，但優惠貸款依然維持著較高水平（見圖3）。根據IMF2016年的報告，肯尼亞的外債指標總體比較健康，債務形勢總體可控，發生債務風險的可能性很小。^[24]IMF2018年的報告再次對肯尼亞的經濟形勢和債務指標表示肯定。作為東部非洲乃至非洲經濟的領頭羊，持續的經濟增長支撐了政府財政支出的擴大和公共債務需求的上升。肯尼亞政府和領導人更清楚本國的需求和發展方向。針對不實報道，肯尼亞總統肯雅塔專門通過西方主流媒體進行回應，對各種不負責任的妖魔化論調進行了駁斥。^[25]同時，為了讓國內民眾對國家債務能夠有更理性和清晰的認識。2018年，肯尼亞國內也圍繞國家債務問題進行了大辯論。

（三）關注的焦點從西方轉向東方

20世紀八九十年代，國際金融機構和西方大國利用債務危機加大對發展中國家的融資，這成為當今發展中國家債務問題的存量和債務負擔的重要根源。即使是在中國等新興經濟體發展融資快速增長的當下，多邊金融機構依然是大部分發展中國家的主要債權方。同時，國際金融市場和私人融資在發展中國家的債務增長迅速，正在成為發展中國家的主要債務來源。根據世界銀行的國際債務統計，2018年，低收入國家的全部長期外債總量約為1 316億美元，其中多邊金融機構的債務存量為643億美元，雙邊債務為393億美元。來自私人部門的債務則從2010年的68.9億美元增至2018年的近280億美元，增長了3倍多。^[26]具體到不同地區，這一數字會更高。以撒哈拉以南非洲為例，2009年，私人部門債務占非洲長期外債的比重為17%，到2018年底已增至41%，超過了多邊金融機構債務，成為非洲最大的債務來源。^[27]

中國等新興經濟體對發展中國家貸款迅速增長，成為當今國際債務形勢變化的一個重要特征。這導致國際社會對中國的關注度快速上升，反而一定程度上忽視了對多邊金融機構和其他重大債務問題的關注。相應地，中國開始成為由多邊金融機構和巴黎俱樂部國家催生的債務問題的“替罪羊”。^[28]以肯尼亞為例，在其外部債務構成中，多邊債務為8 322.2億先令、商業貸款為7 991.9億先令，雙邊債務為7 410.4億先令、擔保公共債務為1 400.4億先令。中國對肯尼亞貸款為5 340.7億先令，占肯尼亞全部外債的比重為21.3%。而多邊債務和商業貸款的比重則為33.2%和31.8%。然而一些媒體將中國貸款占肯尼亞雙邊債務的比重（72%）故意混淆為占肯尼亞全部外債的比重，從而達到中國是導致肯尼亞債務規模擴大的主要原因的目的。^[29]以馬來西亞為例，2009年以來，該國外債出現了較快增長。2009年馬來西亞外債存量為3 883億林吉特，2018年底增加到9 249億林吉特，占GDP的比重從54.5%上升到64.7%。其中銀行、企業和中央政府是外債的主要借款方，三者借款占比為83.4%。根據IMF和馬來西亞央行的統計數據，2009年以來馬來西亞外債規模的增長主要由發達經濟體的寬松貨幣政策以及全球資金流動性的增加所導致。^[30]因此，馬來西亞的重點任務是如何應對發達經濟體的經濟波動和國際利率變化所帶來的外債壓力。但是，在“一帶一路”合作的大背景下，馬來西亞國內和國際上通過炒作東海岸鐵路等中國融資項目的債務風險，反而將其債務問題的關注點轉向了中國。

三、重新認識發展中國家的債務治理能力

當前，“債務陷阱論”“債務威脅論”“債務不可持續論”都將矛頭對準了外部借貸方，認為造成發展中國家債務問題的根源主要來自外部。這造成一個假象是發展中國家的債務是由外部強加或誘導產生的，發展中國家自身在債務管理上是被動、低效甚至是無能的。顯然，這忽視了發展中國家在債務選擇、利用和管理上的自主性。因此，正確認識發展中國家的債務管理能力變化很有必要。

21世紀第二個十年以來，發展中國家在債務利用上的認識和能力正在發生積極變化。發展中國家正在改變以往通過債務來解決國家生存問題的做法，大多數國家已經從生存需求轉向了國家發展需求的階段。債務政策的重點轉向提高了債務的使用效果，并通過促進發展來實現債務的可持續性。例如，肯尼亞2012年制定了《公共財政法案》，對債務管理做出了規定，其中明確禁止將債務資金用于消費和經常性支出領域。在肯雅塔政府執政后，也反復強調肯尼亞借貸的唯一目的是投資，將債務用于生產性、增長性、帶動就業的經濟領域。同樣，在馬來西亞，雖然債務問題是馬哈蒂爾政府攻擊前總理納吉布的重要工具，但馬哈蒂爾也宣布，馬來西亞政府的目的不是一味控制債務規模，而是更強調債務的使用效果。

債務管理能力集中體現在借債自主性、債務使用和應對債務危機三個層面。第一，發展中國家的債務自主意識和管理能力總體上不斷提升。相比于20世紀七八十年代發展中國家被動和草率的借貸，目前發展中國家在債務問題上相對更加理性，債務的產生多取決于本國的實際發展需求。發展中國家制度建設和發展規劃能力的提升在很大程度上降低了其盲目借貸的概率。因此，一味指責中國等借貸方顯然是忽視了發展中國家的自主性需求，也是對其發展能力的不尊重。以肯尼亞為例，《公共財政法案》對其債務管理提出了明確要求。根據這一法案，肯尼亞政府成立了國家債務管理辦公室，每年都根據國家財政預算、《公共政策法案》及相關法律制定和公布債務管理戰略，并提交國會審議。債務管理戰略最大程度地保障國家債務的透明度和風險防范能力。^[31]“肯尼亞公共債務管理的核心戰略之一是通過持續減少財政赤字，確保債務維持在合理區間和可持續水平?！?sup>^[32]自2012年以來，肯尼亞政府已經連續7年發布《中期債務管理報告》。同時，《公共財政法案》以及廣泛的社會監督在很大程度上又保證了在債務問題上的民主程序和科學決策?？傮w而言，肯尼亞政府對本國債務的自主選擇意識和管理能力已經獲得了很大提升。

第二，債務使用效率和水平明顯提升。債務本身不是問題，問題是債務能否轉化為可持續發展的催化劑，而不是變成發展的負擔。對此，發展中國家尤其是借款國都有更清醒的認識。然而，發展中國家將債務轉化為國家發展的能力在現實中取決于多重因素，包括國內政治、經濟和社會環境，也與借貸方的條件和政策干預有密切關系。作為融資工具，債務工具如果使用得當，其對經濟增長能夠發揮積極作用。其中一個重要的指標是在債務總量相對穩定的情況下，生產性領域的債務占全部債務的比率。用于生產性領域的債務比重越高，其對經濟增長的貢獻越積極，債務的使用效果就越好。反之，債務的使用效果就越差。這一認識直接體現在國家的債務管理上。例如，肯尼亞總統多次明確表示其債務本身不是問題，因為肯尼亞的債務主要是用于生產性領域。根據2019年《中期債務管理報告》，肯尼亞債務政策的根本目的是服務《2030年展望》以及“四大計劃”等國家發展規劃的實施。

第三，應對債務危機的能力持續增強?？夏醽喺哂泻軓娏业膫鶆诊L險意識。根據2019年國家預算報告，肯尼亞政府繼續實行穩健的財政政策，致力于減少財政赤字、穩定公共債務、優先加大發展支出、保障社會投入和投資，同時也采取各種擴大收入的舉措。每年公布的《中期債務管理報告》都將債務風險分析作為報告的重點?？夏醽喒矀鶆盏目沙掷m性總體上取決于宏觀經濟表現、財政赤字和物價水平（匯率、通脹和利率）。根據2019年《中期債務管理報告》，肯尼亞面臨的主要債務風險是匯率風險，新的短期債務將增加總體債務償還風險。為此，肯尼亞政府致力于控制財政赤字并降低債務比例。為降低債務風險，政府明確提出以長期債務為主的債務重組戰略。同時，政府也通過立法規范和管理國有企業的借貸行為，防范潛在的財政風險。另外，政府也通過制定《財政承諾和專項債務管理框架》，加大對以PPPs項目為代表的融資項目的管理。

綜上所述，從肯尼亞的案例來看，發展中國家在自身的債務問題上有著非常清楚的認識，債務管理的法律、制度和工具也在不斷完善，債務風險防范已經成為其國家債務管理的重要目標。這與20世紀債務危機爆發時的情形完全不同。事實上，對發展中國家在債務關系中的地位一直存在著一個誤區，認為發展中國家在債務關系中處于弱勢地位，或認為債務關系是由債權國主導。一項最新的案例研究表明，中國在債務談判中的手段非常有限，相比之下，發展中國家則可以借助貸款來源的多元化、政治外交壓力、輿論壓力等多種方式使談判結果有利于本國。^[33]因此，對發展中國家債務問題的認識應充分考慮變化了的現實，才能真正理解發展中國家債務問題的本質。

四、對國際債務治理體系的反思

債務問題政治化提升了其國際關注度。這促使人們再次反思，過去近40年的國際債務治理體系在發展中國家的債務問題乃至發展問題上到底發揮了什么作用？相對于當前對中國等新興融資者的指責和污名化，為什么對傳統債務治理體系的反思和質疑很少？為什么傳統債務治理體系未能預測當前仍在不斷上升的債務？為什么傳統的債務政策并未轉化為國家發展的動力，反而卻造成低收入國家債務形勢和發展前景的惡化？基于此，無視債務問題主要根源，將發展中國家的債務問題歸咎于中國等新興國家是否是尋找“替罪羊”的行為？事實上，學界已經對當前的債務治理體系進行了反思，并發出了要求改革的聲音。凱瑟琳·貝倫斯曼（Kathrin Berensmann）指出，“當前全球債務治理體系既不能預防也不能解決發展中國家的債務危機，因此，必須將改革這一體系并建立有效的全球債務治理體系提上日程?！?sup>^[34]

（一）現有國際債務治理體系的不足

全球債務治理體系并不是一個嚴格意義上的實體機構，而是由國際金融機構和西方發達國家為主要借貸方以及發展中國家作為舉債方共同構成的一個松散的債務治理體系。這一體系的核心目標是預防發展中國家重蹈20世紀八九十年代的債務危機覆轍，維護借貸方利益，確立公共債務危機預防機制、融資管理原則和債務危機操作規范。這一體系主要由三部分組成：債權主體（行為體）、債務治理平臺（權力機制）、債務相關規則和規范（游戲規則）。然而，當今全球債務治理體系在上述三個層面都存在很大問題。

第一，國際債務治理模式的路徑依賴。以國際金融機構和巴黎俱樂部為代表的西方國家是發展中國家債務的主要來源，尤其是在絕大多數最不發達國家，國際金融機構和巴黎俱樂部則是最主要的債權方。相比之下，中國的貸款往往流向中等收入國家，流向最不發達國家的比重很小。根據IMF的數據，目前處于債務危機或債務高風險級別的國家主要集中于最不發達國家。^[35]因此，作為這些最不發達國家長期、主要的債權方，國際金融機構和巴黎俱樂部國家對此難辭其咎。^[36]從這個意義上講，國際金融機構等在最不發達國家長期以來推動的債務與經濟增長戰略基本上是失敗的，并未真正幫助發展中國家建立實現債務可持續性的發展模式。^[37]然而，即使存在這一缺陷，國際金融機構和西方國家也很少去反思和改變其債務治理模式。^[38]

第二，債務管理機制和工具之間缺乏有效協調。全球層面的債務治理機構缺失。一方面，國際金融機構是主要的債務治理主體，其在一定程度上扮演著全球債務管理平臺的作用，但是這一平臺不僅很難影響發達國家的政策，相反卻深受大國的影響。另一方面，巴黎俱樂部國家尤其是大國各自有著不同的政策主張，有自己獨立的發展融資和債務管理機制，同時也有各自關注的重點區域和國家。例如，多邊金融機構堅持以津巴布韋償還多邊機構債務作為向其提供新融資的條件，美國則繼續維持對津巴布韋的制裁，而英國和德國等歐洲國家則在嘗試推動對津巴布韋新的貸款，以應對其經濟困境。目前，處于債務危機中的津巴布韋迫切需要外部支持來為恢復國家經濟創造條件，進而為實現債務可持續創造條件。然而，西方國家的方案是要求津巴布韋必須優先償還債務，而非紓困，這對處于經濟困境中的津巴布韋無疑是雪上加霜。顯然，這種不以借款國經濟發展為前提的債務管理和協調機制，并不能真正解決發展中國家的可持續發展問題。

第三，規則制定與實踐需求的錯位。在應對發展中國家債務問題的過程中，國際債務治理體系形成了一套規則和行為規范。主要包括債務評估和監督框架、債務條件性規范和債務風險應對規范。首先，債務評估和監督是國際借貸的重要前提。國際金融機構是國際債務評估和監督規范的主要塑造者，由其制定的債務可持續性分析框架是目前分析發展中國家債務風險的主要框架。^[39]這一框架得到多邊金融機構、巴黎俱樂部國家乃至新興債權國的認可和接受。但是這個框架存在的一個問題是過于關注債務流量變化，相對忽視債務使用效果，即只關注建立債務可持續性監控體系，但未建立債務效果評估體系。而很多發展中國家的債務問題本質上是債務的不合理使用問題。另一個重要問題是國際債務治理體系采取以債務控制為導向的操作規范，這與低收入國家經濟增長需求不匹配。一些研究指出，“適度規模新增債務只要合理使用，會促進債務國經濟發展，從而增強其償債能力，形成潛在的良性循環。但目前的債務可持續性框架更多考慮債務水平的上限控制，忽視了適度債務理念的運用，這使國際金融機構可能做出不恰當的貸款或資金援助決策，并強迫債務國接受為實現這些決策而實施的強制性貨幣政策和財政政策?！?sup>^[40]其次，國際多邊金融機構以及西方國家對發展中國家的貸款附加了比較苛刻的條件。國際貨幣基金組織等以控制債務為理由，介入相關國家的財政、金融、新增外債、營商環境等宏觀經濟政策的制定和執行。然而，國際貨幣基金組織設置的經濟目標，如經濟改革目標、財政赤字目標、新外債紅線等一定程度上限制了債務國的政策空間，這在很大程度上抑制了債務國內生性的經濟增長。^[41]

（二）中國為國際債務治理體系提供新動力

中國不斷壯大的國際融資正在對傳統的國際債務治理體系產生重要影響。隨著全球化的推進，中國對外融資規模不斷擴大，融資工具和模式也在不斷創新和發展，并逐漸形成了有中國特色的發展融資模式。這一模式具有三個重要特征。其一，融資領域比較聚焦。中國貸款和融資主要集中于發展中國家迫切需要、且具有良好經濟效益的領域和行業，如電力、能源、基礎設施和信息通信技術等。其二，融資條件相對比較靈活。綜合考慮發展中國家的實際困難以及中國融資機構的收益和風險，中國融資機構和企業逐漸形成了包括商品、資源、股權等為貸款抵押和擔保方式。這種靈活的安排不僅解決了發展中國家的資金需求，也一定程度上保證了融資的收益和安全。其三，以項目融資為主而非財政貸款，最大程度保證貸款用于生產性領域。同時，項目融資作為催化劑帶動投資、貿易、技術以及產業鏈等全要素的轉移。這些特征使中國的融資具有明顯的發展導向性質。

當前，中國融資已成為推動全球債務治理體系改革和發展的重要動力。

第一，中國正成為發展中國家重要的融資方，這無論對于國際多邊金融機構還是發展中國家都是重要機遇。全球發展融資尤其是基礎設施融資需求依然巨大，中國融資在緩解需求缺口上發揮了重要作用。因此，世界銀行、非洲開發銀行等多邊金融機構與中國的融資合作不斷加強，歐洲國家和日本也開始積極探討與中國的三方融資合作。

第二，中國融資模式與傳統融資模式存在很強的互補性。如上所述，中國融資具有明顯的領域聚焦、項目為主和全產業鏈支撐的特點，這在很大程度上保證了融資的經濟拉動效應。世界銀行等多邊金融機構的融資支持更多是行業和戰略導向，實際執行效率和效果存在問題。中國融資能夠在很大程度上彌補這一不足。

第三，中國融資中的問題和挑戰可以成為國際多邊金融機構與中國合作的重要議題。中國融資在透明、開放和制度建設上的原則和方式與國際多邊金融機構存在較大差異，這是國際社會對中國融資形成負面認知的重要原因。這不僅要求包括多邊金融機構和巴黎俱樂部國家在內的全球債務治理體系加強與中國的接觸和互動，也要求中國能更加開放地參與全球債務治理。

第四，從全球債務治理的角度看，債務可持續性以及債務的使用效果問題是當前全球債務治理體系、中國和發展中國家面臨的共同挑戰。2019年4月，第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇通過了《“一帶一路”國家債務可持續性分析框架》?！斑@一框架以國際貨幣基金組織和世界銀行低收入國家債務可持續性分析框架為基礎，結合‘一帶一路國家國情與發展實踐，旨在支持‘一帶一路國家在確保債務可持續性的同時，推動經濟社會可持續發展?！?sup>^[42]這表明，在債務可持續性問題上，中國與當今國際債務治理體系主要行為體的認識基本是一致的。但中國的主張也非常明確，認為只關注債務可持續性問題是不夠的，如何建立債務可持續性與發展可持續性之間的有效聯系，才是國際債務治理的核心所在。從這一角度看，中國經驗和實踐可以為國際債務治理合作提供新的方向。

結 束 語

債務問題的政治化已經成為發展中國家債務議題中的重要現實。在國內層面，債務問題成為執政者鞏固執政地位、反對派攻擊執政者的重要議題和工具;在國際層面，債務問題不僅成為外部行為體介入、影響甚至決定債務國經濟政策和政治行為的重要工具，而且也成為主要行為體競爭與合作的重要領域。債務問題政治化的影響是多維度的，其塑造了新時期發展中國家的債務觀，促使發展中國家不斷提升其債務管控能力，并引發了對當前國際債務治理體系的反思。具體而言，首先，債務問題政治化推動債務議題成為發展中國家重要的公共議題。發展中國家對債務問題的負面認識在上升、對債務利用效果日益重視、關注的重點對象從傳統融資方轉向中國等新興融資方。其次，債務政治化使發展中國家在債務管理上的能力得到了很大提升。發展中國家在借貸自主性、債務利用、債務風險管控等方面的能力與20世紀八九十年代相比明顯提升。發展中國家的債務觀和債務管控能力才是理解當今債務問題的根本所在。最后，債務問題政治化的一個重要影響在于其促使國際社會開始反思傳統的由西方主導的國際債務治理體系，進而要求國際債務治理體系應基于變化了的國際融資格局和發展中國家需求進行實質性的改革。如何綜合全面地改革和完善傳統融資體系，而不是簡單地尋找“替罪羊”，是傳統融資體系必須面對的問題。

對發展中國家債務政治化的研究可以為新時代中國發展融資提供有益啟示。其一，應該認識到，債務問題已經成為發展中國家重要的政治、經濟和社會議題。這意味著中國在與發展中國家開展融資合作，尤其是開展重大項目合作時，必須要進行充分的前期研究和風險評估。其二，發展中國家在債務問題上的自主意識和管理能力持續提升。這意味著尊重發展中國家的意愿和選擇，突出發展中國家的自主權，強調基于需求的融資模式，本身就是中國對“債務陷阱論”等不實論調的有力回應。其三，中國在發展中國家的債務政策和實踐，很大程度上與發展中國家對債務的認識、政策和需求相互契合的。核心共識是都強調債務可持續性與發展可持續性之間的關聯，重視債務利用和實際效果。因此，中國的發展融資模式受到發展中國家的歡迎，其效果也正得到實踐檢驗?；诖?，對中國融資模式的這一優勢應該保持信心。其四，中國應該積極融入主流國際債務治理體系，學習傳統國際債務治理的成功經驗。同時，也應積極利用自身優勢彌補既有體系的不足，共同致力于構建公正合理的國際債務治理體系。其五，應該尊重傳統國際債務治理體系在長期實踐中形成的規則、規范和實踐，正面回應對中國融資的疑惑和不解，為中國融資和國際合作創造良好的環境。事實上，只有通過深入研究、交流和學習，中國融資的模式、實踐和效果才會在更大范圍內被國際社會全面認識、認可和接受。

[責任編輯：石晨霞]

* 本文系國家社科基金一般項目“‘一帶一路沿線部分國家的債務可持續性問題研究”（19BGJ002）的階段性成果。

[①] 當前的債務問題與20世紀80年代的債務危機有本質的不同。當時的債務危機是明顯的債務違約，即國家喪失了還債能力;而當前的危機主要是“指標危機”，即根據IMF的債務可持續性分析指標，債務高風險的相關指標明顯超過了警戒值，或者說是“可持續性發展危機”，債務負擔將導致國家公共財政緊張，進而減少政府對國家發展的資源投入。參見Bodo Ellmers， “The Evolving Nature of Developing Country Debt and Solutions for Change，” EURODAD Discussion Paper， Brussels， July 2016， pp. 8-12。

[②] Ivan Briscoe， “Debt Crises， Political Change and the State in the Developing World，” Institute Complutense de Estudios Internacionales， WP 01/06， Madrid， Spain， 2006.

[③] 對發展中國家債務危機的研究主要是對其原因和影響的研究。有學者將債務危機的原因大致總結為五個方面：一是經濟增長的迷惑，即前期的經濟增長很有可能使國家放松警惕;二是宏觀的經濟失衡，即財政和貿易赤字是債務危機的重要原因;三是草率的國際借貸，即國際債務結構、規模和原則規范相對缺失;四是對外部沖擊的脆弱性;五是國家治理和債務管理機制的低效。參見Shakira Mustapha， “What Lessons can We Learn from the 1980s and 1990s Debt Crises for Developing Countries and How are Todays Conditions Similar， how are They Different？” Overseas Development Institute， London， December 2014。

[④] David McLoughlin， “The Third World Debt Crisis and the International Financial System，” Student Economic Review， 1989， p. 96， https：//www.tcd.ie/Economics/SER/past-issues.

[⑤] The UN， “The end of the Golden Age， the Debt Crisis and Development Setbacks，”World Economic and Social Survey 2017， New York， 2017， pp. 60-61.

[⑥] Martin. Feldstein， “Economic and Financial Crises in Emerging Market Economies： Overview of Prevention and Management，” NBER Working Paper， No. 8837， Cambridge， 2002， p. 28.

[⑦] Ivan Briscoe， “Debt Crises， Political Change and the State in the Developing World，” p.25.

[⑧] Shantayanan. Devarajan， David. Dollar， and Torgny Holmgren， eds.，Aid and Reform in Africa， Washington， D.C.： Word Bank， 2001， p. 21.

[⑨] Sule Ozler， and Guido Tabellini， “External Debt and Political Instability，” NBER Working Paper， No. 3772， July 1991， https：//www.nber.org/papers/w3772.pdf.

[⑩] Manuel Monteagudo， “The Debt Problem： The Baker Plan and the Brady Initiative： a Latin American Perspective，”International Lawyer， Vol. 28， No. 1， 1994， pp. 59-81.

[11] Fredoline Anunobi and Leo U. Ukpong， “The Political Economy of International Debt and Third World Development，”African Social Science Review， Vol. 1， Issue 1， 2000， pp. 21-23.

[12] Joseph E. Stiglitz， “The State， the Market， and Development，” WIDER Working Paper No.1， Helsinki， 2016.

[13] Bruno Bonizzi， Jan Topowski， Annina Kaltenbrunner， and Yuefen Li， “Debt Vulnerabilities in Developing Countries： A New Debt Trap？” UNCTD， 2017， p. 7.

[14] Ibid.， pp. 17-21.

[15] Geoff Dyer， Jamil Anderlini， and Henny Sender， “Chinas Lending Hits New Heights，”Financial Times， January 18， 2011， https：//www.ft.com/content/488c60f4-2281-11e0-b6a2- 00144feab49a#axzz1BQYgL6et.

[16] White House，National Security Strategy of the United States of America， December 2017， pp. 38-39.

[17] 中非項目（China-Africa Project）負責人歐力克·歐藍德指出，“中國債務陷阱論”由政客拋出并借助媒體大肆渲染，其目的就是為了抹黑中國融資，抵消中國影響力?？蓞⒁奅ric Olander， “Analyst Explains Why Chinas ‘Debt Trap Diplomacy Critics Are Wrong，” China-Africa Project， May 17， 2019， https：//podbay.fm/podcast/484409506/e/1557470339。

[18] Anyang Nyongo， “Role of Kenyas Opposition Political Parties Still Greatly Misunderstood，” Standard Digital， November 15， 2015. https：//www.standardmedia.co.ke/article/ 2000182578/role-of-kenya-s-opposition-political-parties-still-greatly-misunderstood.

[19] IMF， “Malaysia，” IMF Country Report， No. 19/71， March， 2019， pp. 61-63.

[20] Amrita Malhi， “Race， Debt， and Sovereignty–The ‘China Factor in Malaysias GE14，” The Round Table， Vol. 17， No. 6， 2018， pp. 717-728; and Hong Liu and Guanie Lim， “The Political Economy of a Rising China in Southeast Asia： Malaysias Response to the Belt and Road Initiative，” Journal of Contemporary China， Vol. 28， No. 116， 2019， pp. 216-231.

[21] Ramon Navaratnam， “Malaysias Dreadful National Debt： Sin Chew Daily Contributor，”Strait Times， May 28， 2018， https：//www.straitstimes.com/asia/se-asia/malaysias-dreadful-national -debt-sin-chew-daily-contributor.

[22] 據統計，蒙內鐵路使肯尼亞的物流成本降低了40%，帶動了1.5%—2%的經濟增長，并通過鐵路形成包括港口在內的全產業鏈發展。參見呂強：《蒙內鐵路助力肯尼亞經濟發展》，《人民日報》2018年11月12日;John Nduire， “Positive Impact of SGR on the Kenyan Economy，” Construction Kenya， October 17， 2018， https：//www.constructionkenya.com/3383/ positive-impact-sgr-kenyan-economy/; Kippra， “the Transformative Benefits of the Standard Gauge Railway，” Kenya Institute for Public Policy Research and Analysis， July 24， 2017， https：//kippra.or.ke/the-transformative-benefits-of-the-standard-gauge-railway/。

[23] See， for example， William Niba， “Kenyas Struggle with Burden of Chinese Loans，” RFI， January 3， 2019， https：//allafrica.com/stories/201901030476.html; Kawira Mutisya， “Kenya could Lose Mombasa Port to China over SGR Debt，” Exchange， December 27， 2018， https：//www. exchange.co.tz/kenya-could-lose-its-mombasa-port-to-china-over-sgr-debt/; and Yash Pal Ghai， “Is Kenya in the Danger of Dependence on China？” Katiba Institute， July 13， 2018， https：//www.katibainstitute.org/is-kenya-in-the-danger-of-dependence-on-china/.

[24] IMF， “Kenya，” IMF staff paper， December 23， 2016.

[25] Elvis Ondieki， “China isnt Kenyas Only Lender， Uhuru Kenyatta Tells CNN，”Daily Nation， October 30， 2018， https：//www.nation.co.ke/news/Chinese-loans-don-t-bother-me-- Uhuru-tells-CNN/1056-4828434-13il4ibz/index.html.

[26] World Bank， International Debt Statistics， http：//datatopics.worldbank.org/debt/ids/ regionanalytical/LIC.

[27]International Debt Statistics 2020， World Bank Group， 2019， p. 10.

[28] Chris Humphrey and Katharina Michaelowa， “China in Africa： Competition for Traditional Development Finance Institutions？”World Development， Vol. 120， 2019， pp. 15-28.

[29] “China Owns 21.3% of Kenyas External Debt - not 79% as Reported，” Africa-Check， August 21， 2018， https：//africacheck.org/reports/no-china-does-not-own-more-than-70-of-kenyas -external-debt/.

[30] Ahmad Faisal Rozimi， et al.， “Malaysias Resilience in Managing External Debt Obligations and the Adequacy of International Reserves，” Bank Negara Malaysia Annual Report 2018， March 2019， https：//www.bnm.gov.my/files/publication/ar/en/2018/ar2018_book.pdf.

[31] 肯尼亞中期債務管理戰略的核心內容包括：最新的債務總量、政府貸款來源和國家主權擔保的性質、貸款和擔保的主要風險、債務管理戰略的設想、實際和潛在債務的可持續性分析。參見National Council for Law Reporting，Public Finance Management Act， No. 18， 2012， pp. 40-42。

[32] National Treasury and Planning，Annual Public Debt Management Report 2017-2018， Republic of Kenya， 2018.

[33] Agatha Kratz， Allen Feng， and Logan Wright， “New Data on the ‘Data Trap Question，” Rhodium Group， April 29， 2019， https：//rhg.com/research/new-data-on-the-debt-trap-question/.

[34] Kathrin Berensmann， “The Global Debt Governance System for Developing Countries： Deficiencies and Reform Proposals，”Third World Thematics： A TWQ Journal， Vol. 2， No. 6， 2017.

[35] Joint World Bank-IMF Team， “Debt Vulnerabilities in Emerging and Low-Income Economies，” Development Committee， DC 2018-0011， September 18， 2018.

[36] 有研究指出，中等收入國家由于更容易進入國際金融市場，且具有更強的談判能力，因此IMF等國際金融機構設置的貸款條件對這些國家的影響相對有限。然而，低收入和欠發達國家則由于進入國際金融市場的難度較大，在與IMF的談判中基本處于弱勢和被動地位，因此不得不嚴格執行IMF設置的政策條件。因此，當前發展中國家陷入債務高風險的國家主要集中于欠發達國家，IMF等國際金融機構難辭其咎?？蓞⒁奃evran Unlu， “Is Conditionality for Loans from International Financial Institutions a Legitimate Way to Influence National Policies，”Ankara Bar Review， No. 2， 2013， p. 192。

[37] 例如，有學者指出，國際金融機構的債務政策，如“重債窮國倡議”只關注債務規模控制，卻忽視了最核心的發展問題，如貧困、基礎設施落后、在世界經濟中的邊緣化等發展問題。因此，債務管理必須與可持續發展有效結合。參見J. Shola Omotola， Hassan Saliu， “Foreign Aid， Debt Relief and Africas Development： Problems and Prospects，”South African Journal of International Affairs， Vol. 16， No. 1， 2009， pp. 87-102。

[38] Bodo Ellmers， “The Evolving Nature of Developing Country Debt and Solutions for Change，” EURODAD Discussion Paper， Brussels， July 2016， pp. 13-16.

[39] 關于債務可持續性分析框架，可參見董敏杰、于國龍：《債務可持續性分析框架：以IMF為例》，中債資信專題報告，2014年第25期。

[40] 趙旸：《低收入國家債務可持續性框架及其在國家風險管理中的作用》，《中國發展觀察》2016年第16期，第55—57頁。

[41] 大量研究表明，國際金融機構及其背后的西方大國在影響發展中國家的經濟政策上發揮著決定性作用，其中設置條件是最主要的干預方式。“條件”工具包括世界銀行、IMF、歐盟委員會的財政支持、歐盟對非歐盟國家的宏觀財政援助等。另外，還有一些非正式的政策，包括IMF預警、世界銀行報告、IMF技術支持、IMF與巴黎俱樂部債務減免政策、IMF與世界銀行金融行業評估項目（FSAP）等?？蓞⒁奣iago Stichelmans， “How International Financial Institutions and Donors Influence Economic Policies in Developing Countries，” EURODAD Discussion Paper， Brussels， September 2016; Marin Ferry and Marc Raffinot， “Curse or Blessing？ Has the Impact of Debt Relief Lived up to Expectations？ A Review of the Effects of the Multilateral Debt Relief Initiatives for Low-Income Countries，”Journal of Developing Studies， Vol. 55， No. 9， 2019， pp. 1867-1891; Alexander E. Kentikelenis， “IMF Conditionality and Development Policy Space， 1985-2014，”Review of International Political Economy， Vol. 23， No. 4， 2016， pp. 543-582。

[42] 財政部：《“一帶一路”債務可持續性分析框架》，財政部網站，2019年4月25日，http：//www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengxinwen/201904/t20190425_3234663.htm。