整體性治理視角下的智慧健康養老產業發展碎片化與路徑優化研究

韋艷　李坤城　徐赟

智慧健康養老產業是供給側結構性改革下解決中國養老產業結構失衡的重要手段。研究結果表明，由于治理主體、信息平臺、供給主體、發展目標、產業發展和行業標準等碎片化的存在，使得智慧健康養老產業發展緩慢。本文從構建整體性服務政府、數據共享的整體性、多元供給主體、精準對接老年人需求、產業集群發展和制定行業標準等方面提出優化智慧健康養老產業發展路徑。

研究背景

十九大報告中提出：“實施健康中國戰略。積極應對人口老齡化，加快老齡事業和產業發展。”隨著2019年4月國務院《關于推進養老服務發展的意見》（國辦發〔2019〕5號）的出臺，推進發展高質量的養老服務成為當前的任務。智慧健康養老產業是供給側結構性改革背景下的產物，是解決中國養老產業結構失衡問題的有效手段。隨著人口老齡化的加劇和養老服務需求的日益增長，正將智慧健康養老產業帶進前所未有的歷史機遇期。到2018年年末，中國60周歲及以上老年人已達2.49億，占總人口的17.9%，預計本世紀中葉，中國60歲及以上老年人口接近5億，將占總人口的35%左右。[1]智慧健康養老產業作為一種新興業態，其市場模式還處于探索中遠未成熟，但其增長呈爆發式上升。

智慧健康養老產業是圍繞智慧健康養老產品和服務開展的經濟活動集合，是在傳統健康養老產業基礎上，深度融合大數據、云計算、物聯網、人工智能等新一代信息技術孕育出的新興產業形態。智慧健康養老產業的發展既能夠借力養老需求的增長實現產業規模的迅速擴大，也能夠催生出新的消費領域促進消費升級，產生規模經濟和長尾經濟效益。2017年2月6日，工業和信息化部、民政部、國家衛生計生委制定了《智慧健康養老產業發展行動計劃（2017-2020年）》（工信部聯電子〔2017〕25號），要求到2020年，基本形成覆蓋全生命周期的智慧健康養老產業體系，使智慧養老產業在經濟新常態下成為推動經濟發展的重要動力。為加快推動老齡事業和產業發展，形成健康合理的產業體系，在2019年8月28日，國家發改委等21部委聯合發布《促進健康產業高質量發展行動綱要（2019-2022年）》（發改社會〔2019〕1427號）。

由于智慧健康養老產業發展時間短，政府部門之間、政府組織與企業之間、整體行業之間面臨很多問題導致智慧健康養老產業呈現出“碎片化”發展的趨勢，成為阻礙智慧健康養老產業快速發展的因素。而整體性治理可以很好地契合智慧健康養老產業的發展，整體性治理理論強調的是政府部門之間、政府組織與非政府組織之間的協同整合運用，以公民需求為導向，為公民提供無縫隙服務的治理模式，從功能再造的組織、以問題解決為導向的方法和以公眾需求為核心的價值基礎。[2][3]本文將基于整體性治理理論的視角，剖析智慧健康養老產業如何從“碎片化”走向整合，為智慧健康養老產業的路徑優化提供理論依據。

文獻回顧

英國約克大學的安德魯·鄧西爾在1990年最早提出了整體性治理的概念，后來由英國理論學家佩里·希克斯[4]（Perri 6，2002）最早論證，針對新公共管理運動所形成的個人主義思維方式泛濫、政府治理碎片化與空心化等批判性反思而提出的，[5]新公共管理運動的先驅國家在實踐層面率先加以使用，[3]國外的研究更傾向于問題與實踐方向，主要有整體政府、水平化管理、[5]政策領域、[6]高等教育[7]等不同的方面。國內對于整體性治理理論的關注始于本世紀初期，主要集中在兩個方面，一是基礎理論研究，二是實踐應用研究，涉及到網絡治理、區域公共管理、電子政務與大數據等方面。[8]

智慧健康養老產業涉及的文獻研究比較少，已有的文獻研究較多是關于智慧健康養老模式或是服務的探討。對于智慧健康養老模式或是體系構建的研究來看，傳統的養老模式有資源利用效率低、養老水平差、養老責任歸屬意識弱等問題，但利用“互聯網+”背景下的智慧養老模式有助于解決我國目前的養老困境，是非常有前景的嘗試;[9]從智慧健康養老服務的研究來看，社區養老服務能夠實現智慧化，通過開展智慧養老服務能提高老年人的生活質量，用“智慧”匹配社區養老服務供給與養老服務需求，推動個性化鏈接，實現信息化整合。[10][11]

雖然已有研究從智慧健康養老產業角度出發研究較少，但是還是為本文研究提供有益的思路。智慧健康養老產業推動養老供給側結構改革，為養老產業提供新的思路與途徑，需要進行思想觀念宣傳、制度保障等路徑優化。[12]基于產業鏈整合理論，從企業鏈、價值鏈等五個子維度進行分析，實現智慧養老產業的持續發展。[13]

綜上所述，已有研究對智慧健康養老產業發展碎片化的研究鮮有涉及，同時整體性治理理念非常契合智慧健康養老產業發展的研究，本文強調智慧健康養老產業的整體性治理，為系統地解決智慧健康養老產業的碎片化發展現象提出新的研究思路合萼整體性治理路徑，力圖從實踐的角度豐富已有的研究。

智慧健康養老產業發展碎片化分析

基于以上文獻的梳理，本部分將從治理主體碎片化、信息平臺碎片化、供給主體碎片化、發展目標碎片化、產業發展碎片化和行業標準碎片化六個方面對智慧健康養老產業發展碎片化現狀進行分析。

（一）治理主體碎片化

從國家出臺的政策文件出發，明確治理主體是治理的關鍵一環，國家已經出臺的關于智慧健康養老的政策文件中，存在治理主體碎片化的現象。從《智慧健康養老產業發展行動計劃（2017-2020年）》的文件來看，是由工信部、民政部、國家衛生計生委共同制定的，不同部分由不同部門牽頭，各部門分工合作，政府部門之間溝通不暢，執行存在偏差。在政策落實的時候缺乏統籌監管，也易出現職責分工不明確、利益矛盾激化等問題，使政府資源分散，難以發揮整體效應。智慧健康養老產業在發展過程中缺乏產業監管標準和監管部門，導致現有養老資源利用效率低下等現象，造成智慧健康養老產業中產品供給和服務推廣時質量參差不齊。

（二）信息平臺碎片化

信息平臺重復建設，信息孤島林立，信息平臺有碎片化現象。智慧健康養老產業涉及信息、醫療等多個行業，分屬工信、民政、衛健委等多個部門，缺乏相應的協調對接，會有信息服務平臺重復構建的現象出現。智慧健康養老運用的信息技術手段，在政府各部門的獨立應用會導致部門職能的割裂和信息的孤島。[14]如養老服務歸屬民政部門，數據信息來源于企業搭建的智慧健康養老信息平臺，有數據管理標準不統一，信息統籌與發展明顯不足，導致養老服務難以整合，很難使智慧健康養老產業產生規模經濟。同時，老年人健康信息又具有一定的隱私性和價值性，企業或政府對于信息采集、存儲、使用沒有合理的、統一的監管平臺，并且企業搭建的信息平臺對病毒入侵、防盜取等關注度較少，信息安全隱患較高，政府部門之間、企業之間數據、信息等不能互聯互通共享，形成各類信息資源整合以及各智慧健康養老平臺之間的信息孤島。信息孤島的形成是阻礙智慧健康養老產業發展的原因之一。

（三）供給主體碎片化

智慧健康養老產業中產品和服務存在供需不匹配的現象。智慧健康養老產業的供給主要靠企業的研發、企業的推廣或是政府的購買來實現，雖然有多主體進行推廣或購買，但是主體之間沒有形成協同合作的整體供給體系。從企業的供給來看，高端核心信息技術缺乏，成果轉化較差，導致企業在發展過程中集中研發養老的低端產品，多是對于健康手環、健康腕表之類的普及，而高端智能產品研發不足，種類少、普及率低，中高端市場推廣力度不夠，產業規模不大，供給片面化，未形成多層次、多功能、智慧化的養老服務供給鏈。從政府供給來看，政府對智慧健康養老產業的發展統籌推廣力度不足，供給主體的職責劃分分工不明確，各地政府對于智慧健康養老產業的發展定不明確，缺乏整體規劃。政府作為智慧健康養老產業的主導核心，未完全承擔起監管、執行職能的責任，導致智慧健康養老產業難打開銷路，發展緩慢滯后。

（四）發展目標碎片化

智慧健康養老產業的發展目標是老年人群體，對于老年人需求的定位太散，而且產品定位過于低端和被動。發展目標定位太散主要表現在企業的兩個方面，一是對于老年人口的養老需求定位，二是對智能產品的定位。首先是智慧健康養老產業中養老服務和智能產品提供都是被動相應，未精準對接老年人口的多元化需求。老年人的需求是多層次的，包括生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求、自我實現需求等，[15]但目前智慧健康養老企業服務提供的種類比較基礎，企業結合智能產品與養老社區、機構合作推廣的服務也只關注老年人的傳統養老服務，對于老年人精神方面的需求不足。其次是市場上大部分的智能設備存在適老性不足、操作性難、實用性不強、價格高等問題，都會影響老年人主動接受的積極性和使用智能產品的需求度，也是影響智慧健康養老產業發展的問題所在。

（五）產業發展碎片化

智慧健康養老產業集群化發展不足，小微企業多且發展定位散，發展空間小，市場化程度低。產業發展結構，智慧健康養老產業發展存在無序、分散，發展結構失衡的問題，智慧健康養老多需依靠養老機構、社區或醫療機構來滿足。但市場上養老機構的數量性短缺和結構性短缺問題都很突出，[16]很難帶動上下游企業和衍生企業經濟增長，給小微企業的發展空間不大，難以形成產業鏈。

（六）行業標準碎片化

智慧健康養老產業行業間缺乏統一的標準，碎片化發展。一方面在產品供給和服務推廣方面如果缺乏統一的標準，市場反映效果不好，也會造成政府管理方面的困難，制約智慧健康養老產業的發展。另一方面在產品供給和服務推廣方面缺乏專業技術人員，也缺乏挑選專業技術人員的標準，很多從業人員對于產品與服務不是真正的了解，產品與服務對應的老年人群體不能合理匹配。同時也不能合理地給老年人培訓信息產品使用技能，以致于服務產品推廣效果不好，使老年人群體使用智慧服務和智能產品能動力不足，抑制智慧健康養老企業的發展，也是在抑制整個智慧健康養老產業的發展。

智慧健康養老產業發展路徑優化

根據上文所提出的智慧健康養老產業“碎片化”問題，本文將從整體性服務政府、開放共享數據、多元供給主體、精準定位目標、產業集群發展和出臺行業標準等六個方面給出智慧健康養老產業的優化路徑。

（一）整體性服務的政府治理模式

從頂層設計出發厘清政府職能，構建整體型服務的政府治理模式，整體性服務的政府進行合作分工，為老年群體提供無縫隙服務。正確定位政府、企業和市場的多元主體職能，權責定位，提高執行能力。如杭州市所形成的“屬地管理、分區而治”的工作格局，確定政府主體職能定位，推動智慧健康養老產業的發展。政府對于產業發展進行資金扶持，對產品質量標準化、服務定價等方面建立統一的制度或標準，推動產業發展。

（二）數據共享的整體性

整體性治理下的智慧健康養老產業發展需要數據共享，為企業未來的發展，產品的研發提供基礎，也為監測老年群體的健康狀況提供依據。首先，保證數據安全的前提下，政府建立統一的數據儲存標準，為各方整合數據提供方便。浙江省政府不僅處主導地位，還進行了統一監管，由市級監管平臺搭建并對各區服務商平臺服務質量監管和市級養老基礎數據進行監管。其次，加強政府各牽頭部門，如民政、工信廳等和社會組織之間的緊密合作，加快建立統一的智慧養老健康數據對接的平臺，打破信息壁壘，實現共享互通。最后，建立數據監管部門，構建以政府為主導、企業參與的數據共享的整體。政府與企業之間的合作，從各個方向打開了輸入數據的入口，推動數據共享的進程，構建一個全面、準確的數據共享機制，對產業發展有極大的幫助。

（三）多元化供給主體

為解決智慧健康養老市場的供需不匹配的局面，企業供給與政府供給并存，多元主體推廣協調發展。對于企業來說，依托政府、社區、養老機構等方面宣傳，網絡營銷等方式，齊頭并進推廣智慧健康養老產品，形成多層次、多功能、智慧化的養老服務供給鏈。對于政府來說，政府購買智慧服務成為供給主體之一，制定適合本土化的智慧健康養老產業發展規劃，有多個省份如四川、天津、安徽等地根據自身的特色和要求，制定了適合本省的智慧健康養老產業的發展要求。浙江省在出臺的《社會福利事業發展“十三五”規劃》中明確深化拓展智慧養老服務，實現養老服務供給和需求的無縫銜接。打開本土銷路，推動智慧健康養老產業及數字經濟發展。

（四）精準對接老年群體目標需求

智慧健康養老產業就是為解決老年群體的養老需求，企業拓展個性化、專業化、多樣化的養老產品和服務。從產品與服務來看，智慧健康養老產品的目標是老年人而非信息技術手段，除了解決老人的基本生理需求和安全需求后，應更注重精神層面的需求。[17]還有從產品結構本身來看，降低設備控制難度，契合老年人對智能設備的了解水平。企業組建專業技術團隊，定期為老年人做基本操作技能培訓，塑造智慧健康養老的氛圍，提高老年人參與智慧養老的興趣，培育和發展消費熱點。

（五）產業集群發展

通過政府評選出優質企業，使企業在區域內縱向一體化發展。智慧健康養老產業可以帶動上下游產業的經濟效益增長點，形成推動經濟增長的產業集群。產業鏈的每個環節都可由試點示范的優質企業推動產業發展，形成成熟的運營模式。也可以通過政府開展培育智慧健康養老企業的發展，借鑒浙江省實施數字經濟“一號工程”，推動互聯網、移動智能與民生服務的深度融合，培育和發展消費新熱點。

（六）制定行業標準

智慧健康養老產業的快速發展，市場規范是必不可缺的重要基石，主要體現在兩方面的標準制定，一是產品與服務標準，一是專業人員從業標準。智慧健康養老產業的發展有供給與需求錯配、產品有效供給不足等難題，其中有兩個表現就是智慧健康養老產品供給的低效率與高成本和從業人員專業素養較低。[13]首先制定行業產品的統一標準，把控質量與成本，提高供給效率。浙江省紹興市智慧居家養老服務標準化試點將智慧健康養老服務涉及的技術、管理、服務等要素協調、統一納入標準體系，總計219項各級標準。目前國家正在進行第三批智慧健康養老應用試點示范企業的申請，可以通過示范試點企業的產品與服務標準作為過渡時期的標準，政府總結歸納制定出五類產品和六類服務標準手冊，把控市場智慧健康養老產品與服務的質量。另外從專業從業人員的選拔來看，政府提高扶持力度，組建專業從業人員審核機制、人才培養機制、管理機制，從這些方面完善從業人員標準，提高人員專業素養和專業技能，為產品推廣、產業發展奠定堅實的基礎，推動智慧健康養老產業的優化發展。

參考文獻

[1]王祖敏.中國老齡人口2.49億 “中國式養老”何去何從.中國新聞網[EB/OL]. http：//www.chinanews.com/gn/2019/03-06/8772925.shtml，2019-03-06。

[2]韋艷，吳燕.整體性治理視角下中國性別失衡治理碎片化分析及路徑選擇[J].人口研究，2011，35（02）：15-27.

[3]謝微，張銳昕.整體性治理的理論基礎及其實現策略[J].上海行政學院學報，2017，18（06）：31-37.

[4]Perri 6，D.2002.Towards Holistic Governance： The New Reform Agenda.New York：Palgrave.

[5]張璇.國內外整體性治理比較研究[J].湖北社會科學，2016（12）：46-53.

[6]韓兆柱，楊洋.整體性治理理論研究及應用[J].教學與研究，2013（06）：80-86.

[7]熊進.高等教育項目制治理的碎片化及其整體性治理[J].教育科學，2016，32（06）：55-62.

[8]鄭聰穎.“互聯網+”背景下的智慧養老新模式問題和發展思路探討[J].中國集體經濟，2018（03）：161-162.

[9]朱海龍.智慧養老：中國老年照護模式的革新與思考[J].湖南師范大學社會科學學報，2016，45（03）：68-73.

[10]劉霞.智慧社區養老視角下健康養老服務體系的構建[J].中國老年學雜志，2018，38（07）：1743-1745.

[11]許曉蕓.資源短缺抑或資源依賴：智慧社區養老服務的資源困局[J].蘭州學刊，2019（05）：196-208.

[12]張博，韓俊江.人口老齡化背景下發展智慧養老產業研究[J].云南民族大學學報（哲學社會科學版），2018，35（04）：125-128.

[13]廖喜生，李揚萩，李彥章.基于產業鏈整合理論的智慧養老產業優化路徑研究[J].中國軟科學，2019（04）：50-56.

[14]張耘，胡睿.超大型城市智慧化治理體系建設研究——基于整體性治理理論[J].行政管理改革，2018（06）：34-37.

[15]趙曄.智慧健康養老產業需破解四大難題[N].中國人口報，2019-04-15（003）.

[16]王莉莉.中國城市地區機構養老服務業發展分析[J].人口學刊，2014，36（04）：83-92.

[17]朱玥穎，劉治彥.我國智慧養老產業發展的新思路[J].江蘇科技信息，2018，35（04）：68-70+74.

作者簡介

韋 艷 西安財經大學統計學院教授，研究方向為人口與可持續發展

李坤城 西安財經大學統計學院碩士研究生，研究方向為社會人口統計

徐 赟 西安財經大學統計學院碩士研究生，研究方向為人口經濟