農村“兩權”抵押貸款的實踐與探索

石明　權一章

農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點歷時四年多，取得了積極成效，為農村產權制度改革積累了有益經驗，對促進農村產權制度改革發揮了積極作用。本文以楊陵區為例，梳理和總結試點以來對核心問題的探索、實踐和成效，并結合當前國家對農村產權制度改革和“兩權”抵押的工作安排，就進一步推進“兩權”抵押支持鄉村振興戰略實施提出了政策建議。

推進農村承包土地的經營權、農民住房財產權等 “兩權”抵押試點，賦予農村土地、房屋抵押擔保權能，是農村土地權利的又一次“松綁”，是農村土地制度改革的重要組成部分，是解決農村擔保難，更好支持 “三農”融資的重要舉措。2015年下半年“兩權”抵押試點啟動，全國232個縣（市、區）和59個縣（市、區）分別承擔承包土地的經營權、農民住房財產權抵押試點任務，部分為雙試點地區，暫停執行《擔保法》和《物權法》有關耕地、宅基地抵押的規定。陜西省楊凌示范區楊陵區自2015年底獲批納入全國農村承包土地經營權抵押貸款試點區以來，在示范區黨工委、管委會的堅強領導下，圍繞“在更高層次上發揮楊凌示范區作用”的要求，積極推進農村“兩權”抵押貸款工作，努力破解“三農”發展融資難題，有力地促進了現代農業發展和農民持續增收。

2019年2月，人民銀行、銀保監會、證監會、財政部、農業農村部聯合印發《關于金融服務鄉村振興的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）。《指導意見》旨在切實提升金融服務鄉村振興效率和水平，提出了二十九條意見要求。《指導意見》在第二十六條“推動完善農村金融改革試點相關法律和規章制度”中強調，要結合農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點經驗，推動修改完善農村土地承包法等法律法規，使農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款業務有法可依。這對推動建立多層次、廣覆蓋、可持續、適度競爭、有序創新、風險可控的現代農村金融體系，實現城鄉金融資源配置合理有序和城鄉金融服務均等化意義重大。本文以楊陵區的試點實踐為例，通過調研梳理楊陵區的試點經驗，提出政策建議。

楊陵區“兩權”抵押貸款試點實踐與成效

（一）領導重視，定位準確

示范區和楊陵區兩級把農村“兩權”抵押貸款工作作為農村改革的重中之重，黨工委主要領導親自謀劃、親自調研，指導楊陵區研究制定工作方案，定期檢查工作進展，協調解決存在問題。從楊凌農商行選派6名業務骨干到鎮辦及產權流轉交易中心掛職，指導抓好農村金融特別是“兩權”抵押貸款工作，確保了此項工作大膽創新、持續用力、有序開展。

（二）精心組織，提早謀劃

在省上批準楊陵農村承包土地經營權抵押貸款試點之前，楊陵區就提前動手安排實施，在廣泛宣傳動員、充分調動農民積極性的基礎上，2015年在全省率先完成了13040戶61330畝耕地的承包經營權、46個行政村17098宗宅基地、249宗集體建設用地確權登記頒證工作;完成了10個村4147戶房地一體地籍調查工作，為農村“兩權”抵押貸款奠定了基礎。編印《楊陵區“兩權”抵押貸款政策問答》5000本，通過多種途徑發放到農村新型經營主體及群眾手中，讓其充分了解農村“兩權”抵押貸款各項政策、程序和所需資料等，提高群眾知曉率。

（三）搭建平臺，嚴格鑒定

建成了楊凌農村產權流轉交易中心，明確了交易范圍、主體和程序，建立了交易網絡平臺及微信平臺，實現了農村產權規范流轉交易。截至目前，掛牌農村產權87項，完成流轉交易23項。制定了《農村承包土地經營權和農業生產設施設備鑒證書管理辦法》，由區農村產權交易中心對承包土地經營權及農業生產設施設備進行鑒定，辦理《農村產權鑒證書》，作為借款人向金融機構貸款抵押的權屬證明。目前已為59家經營主體發放產權鑒證書175個。

（四）創新機制，突破瓶頸

為破解抵押物評估和處置難題，出臺了《抵押物評估及處置暫行辦法》，并結合實際對該辦法進行了修改完善，建立了產權登記、評估、抵押處置工作機制，確保在產權清晰、有效評估的基礎上開展農村“兩權”抵押貸款業務。在抵押物處置方面，允許金融機構在保證農戶承包權和基本住房權利前提下，通過委托交易中心掛牌流轉交易等多種方式，依法處置抵押物，有效打消了金融機構的后顧之憂。創新工作機制，收集全區新型經營權主體及職業農民名單、產業規模、貸款需求及聯系方式提供給金融機構，使其能更精準地與有貸款需求者對接。加大與區內外各銀行金融機構聯系對接，陜西秦農商業銀行、長安銀行、郵儲銀行等金融機構都已經參與到該項工作中來。

（五）構建防線，防范風險

楊陵區財政籌措1000萬元，設立了農村“兩權”抵押風險補償資金，對出現借款人遇到不可抗拒自然災害和突發事件導致意外喪失勞動能力，無法償還借款的兩種情況，按不同比例補償銀行貸款損失。示范區設立300萬元小額貸款保證保險金，財政對保費予以2%的補貼，支持農村“兩權”抵押貸款。同時，示范區中小企業擔保公司、楊凌農科擔保公司等政策性融資擔保公司，也將農村“兩權”抵押貸款納入擔保范圍。協調人保財險公司將設施農業“銀保富”保險范圍拓展到農產品價格，對西紅柿、草莓、獼猴桃等6類農產品實行價格指數保險，有效防范了生產經營風險。

（六）政策支持，激勵引導

出臺并完善了《農村“兩權”抵押貸款財政貼息暫行辦法》，對農戶或新型農業經營主體貸款發展的農業產業化項目，區財政按一定比例給予貼息補助。目前已對14戶經營主體進行了貼息審核，預計向4戶發放貼息資金12萬余元。把農村“兩權”抵押貸款工作與農業產業化項目有機結合，對科技含量高、發展前景好、帶動能力強、示范作用大的農業產業化項目，加大財政項目資金支持力度;對實施項目的新型農業經營主體，通過產權抵押貸款，提供金融資金支持，充分發揮項目資金和金融資金的疊加效應。

上述試點實踐，取得了顯著成效。較好地破解了楊陵區“三農”發展中的融資難題，有力地促進了現代農業發展和農民持續增收。截止2018年底，全區累計發放農村“兩權”抵押貸款35筆，金額1.43億元，余額1.14億元，走在了全省前列。

具體成效表現在以下幾個方面：

1、保障了農民權益，促進了職業農民培育。農村土地承包經營權、農民宅基地使用權及農房所有權的確權頒證，切實保障了農民合法權益，促進了土地適度規模經營，加速了職業農民形成。目前，全區累計流轉土地6.3萬畝、流轉率達到80.8%，培育認定職業農民1029名。

2、優化了資源配置，增強了農村發展后勁。農村“兩權”抵押貸款工作的開展，使土地經營權、生物資產、農業生產設施等農村資源、資產，成為銀行認可的合格抵押物，有效解決了新型農業經營主體融資難題，為現代農業發展提供了資金保障。

3、壯大了經營主體，促進了現代農業發展。新型經營主體通過抵押貸款獲得金融支撐，持續發展壯大，全區涉農企業達到34家，農民合作社171個，現代農莊30個，家庭農場65家。2017年全區農業總產值7.8億元，增長4.4%;農民人均可支配收入16344元，增長9.3%。

存在問題及原因分析

經過幾年試點探索，楊陵區農村“兩權”抵押貸款工作取得了一些成績，但也存在一些問題和不足，主要有以下方面。

（一）抵押貸款的面還不廣，貸款規模還不大

三年來，參與抵押貸款的新型經營主體及職業農民僅有35名，占楊陵區各類新型經營主體及職業農民總數的約2.6%，占比太小。從貸款主體來看，涉農企業16戶，占總數的45.7%;貸款金額1.2億元以上，占貸款總額的84.7%。家庭農場9戶，占總數的25.7%，占總額的6%;職業農民（含個體農戶）6戶，占總數的17.2%，占總額的3.1%。合作社4戶，占總數的11.4%，占總額的6.2%。可以看到，貸款的涉農企業數量占到了貸款總數的近一半，貸款資金占到貸款總額的絕大多數，是貸款的主體。同時以農戶個體（非職業農民）為單位的抵押貸款較少，僅1筆10萬元;以農房為抵押物的抵押貸款尚未取得實質性進展，農村房屋的有效價值未得到充分利用。這些問題的存在，導致楊陵區“兩權”抵押貸款的規模難以持續擴大。

（二）宣傳引導還需加強，群眾參與積極性還不高

一是主要是宣傳手段和方式還比較單一，新型經營主體、職業農民及農民群眾對抵押貸款工作了解得還不深入、不細致。二是楊陵區的土地流轉率達到80%，絕大多數的農民群眾手中沒有土地，就談不上抵押貸款;同時農房的抵押貸款又未實際性開展，農戶貸款的途徑不廣。三是楊陵區群眾60%以上在外務工，自主創新創業，發展二、三產業的人數占比不高，因此上對資金的需求不高。這也是楊陵區農民收入增長乏力的原因之一。

（三）風險化解機制還需完善，銀行積極性有待提高

一是風險補償金不足。按照風險補償金管理使用辦法，楊陵區風險補償金是按照貸款額度的1∶10來設置的。目前貸款總額達1.4億元，但風險補償金僅1000萬元，尚差400萬元。二是放貸主力軍農商行的積極性不高。從貸款銀行分析看，農商行共放貸27筆，總額超1億元，是貸款的主力軍，但其目前的放貸規模按照風險補償金的比例已達上限。三是其他商業銀行規模有限。郵儲銀行及長安銀行從管理權限上屬于市級，審批程序相對復雜;同時其貸款金額較小，一般在100萬元以下，總體規模難以擴大。四是貸款風險化解機制還有待完善。雖然制定了相關管理辦法，但截至目前并未處理過一起未能按期還貸的實例，預判預演不夠，銀行金融機構對能否按期正常化解債務心存疑慮。同時還希望進一步擴大風險化解的范圍，減少銀行放貸風險。

（四）工作的創新力度還需加大，持續激發改革活力

試點以來，楊陵區雖然在承包地經營權抵押貸款方面做了一些工作，但農業設施設備、大型農機具、生物資產、農房，乃至農村集體經營性資產抵押等仍未開展，工作的創新力度還不大，經營主體貸款的途徑還不寬。一是目前的農業設施設備、大型農機具、生物資產等抵押貸款是依托于農村耕地承包經營權，也就是說，只有承包了一定的土地才能貸款，對于如農機合作社等經營主體來說，就難以貸款。二是農房抵押貸款僅完成確權，還尚未頒證;僅完成10個試點村的確權工作，還未完成其余各村確權，即使開展此項工作，規模也難以擴大。三是對農村集體經濟組織以農村經營性資產進行抵押貸款，以農村集體建設用地進行融資開發等工作探索創新不夠，也導致楊陵區農村集體經濟發展乏力。

進一步完善農村“兩權”抵押貸款的建議

（一）進一步加大宣傳力度，引導經營主體利用好政策紅利

2018年底，全國人大修改了土地承包法，明確了土地經營權可以抵押貸款，這也標志著經營權抵押貸款工作從試點走向全國推行。同時，國務院在給楊凌示范區的《批復》中也對楊凌開展涉農改革創新試點、金融改革創新等工作提出具體要求。這些政策文件的出臺，為楊凌農村產權制度改革提供了有力的政策支撐。為此，建議楊陵區一要充分利用網絡、報刊、電視等宣傳手段，積極開展宣傳;要通過編印宣傳材料、宣傳彩頁等，入村進戶宣傳，與新型農業經營主體一對一、面對面講解;要通過宣傳抵押貸款發展產業，做大做強的實例進行宣傳，進一步向廣大群眾、職業農民及新型農業經營主體宣傳政策，使之用好政策紅利。二要加大對廣大群眾及職業農民的教育培訓，鼓勵和支持群眾積極學習新技術、新技能，鼓勵和支持群眾積極進行創新創業;加大對新型農業經營主體的培訓教育，在規劃編制、產業規劃、項目策劃等方面予以支持，做大做強現有產業，積極發展二、三產業，擴大貸款空間。三要及時兌付貼息資金。要按照相關辦法要求，每年定期開展貼息兌付審核工作，并及時向符合條件的經營主體發放貼息資金，提高廣大群眾及經營主體貸款的積極性。

（二）進一步增加風險補償金，完善辦法，擴大貸款規模

風險補償基金的設立是促進銀行金融主體開展抵押貸款業務的主要手段，也是促進其開展此項業務的定心丸。為此，一要進一步增加風險補償金，至少增加1000萬元左右，這個規模才能夠滿足楊陵區抵押貸款規模進一步擴大的需求。二要完善風險補償金管理使用辦法。在充分征求銀行金融機構意見的基礎上，對風險補償金管理使用辦法進一步修訂完善，使之最大限度地化解銀行貸款風險。三要積極推進商業保險、小額貸款保證保險等業務開展，多渠道化解貸款風險。四要積極預演貸款風險處置。與銀行金融機構、產權流轉交易中心等積極對接聯系，對預計風險進行分析研判，對出現風險進行處置演練，確保出現風險時及時有效化解，增強銀行放貸信心。

（三）切實落實批復精神，積極推進農業設施等抵押貸款

國務院《批復》明確要求“探索開展大型農機具、農業生產設施、農林畜牧生物資產抵押貸款業務。”這是楊陵區農業金融改革的重要內容。因此，要加強與人行、農商行等金融機構聯系對接，積極探索開展大型農機具、農業生產設施、農林畜牧生物等抵押貸款工作。一要明確大型農機具、農業生產設施、農林畜牧生物資產等抵押貸款的抵押登記受理部門，制定登記辦理流程、制度、辦法。二要明確大型農機具等政府補貼標準、補貼額度等，建立大型抵押物評估處置辦法及相關制度，明確抵押貸款比例及處置程序。三要探索建立相應的風險補償金管理使用辦法，明確風險補償金啟用辦理程序;制定相應的貼息辦法、保險保費補貼辦法等，明確貼息及補助的標準及審核發放程序，促進抵押貸款工作順利開展。

（四）建立利益保護機制，全面保護“兩權”抵押融資中的農民利益

一要加快制定規范化、標準化的土地流轉合同文本。目前無論是評估、流轉還是抵押處置都是基于土地租賃市場當期價格確定，土地租賃市場“長期看漲”，對于因抵押處置、讓渡較長周期土地經營權的農民而言，可能因此遭受租金損失，需要政府制定規范化、標準化的土地流轉合同文本，通過合理的條款設計，保護農民利益，確保農民能合理分享土地市場租金上漲的好處。二要加快建立土地流轉風險保證金制度。目前土地租金多為一年一付，如果受讓方抵押貸款違約，作為出讓方的農民就將遭受處置期租金損失，因此應建立土地流轉風險保證金制度，保障農民利益，更好推動土地經營權抵押貸款業務發展。

（五）積極探索農村金融改革的有效形式，不斷激發改革活力

按照國務院《批復》精神，結合試點工作，楊陵區在農業農村改革及農村金融創新方面還有許多需要探索和嘗試的地方：一要積極探索推進農村宅基地“三權分置”改革試點，通過出租、抵押、融資、合作開發等多種形式，充分利用農村閑置宅基地及農房發展家庭作坊產品代加工、民宿接待、休閑養老等二、三產業，促進產村融合，一二三產融合。二要積極探索推進農村集體建設用地入市。楊陵區約有近三分之一的村（社區）在村改居過程中預留有集體建設用地，雖然這部分土地大多四址不明，但這是目前農村集體經濟發展的有效載體，為之要加大探索試點力度，積極推進農村集體建設用地入市，進行招拍掛，通過融資、抵押、擔保、合作、合資等多種形式進行開發建設，增加集體及群眾收益。三要建立區域性農村產權流轉交易中心，探索建立互聯網在線平臺、微信等渠道聯網對接，即時交易、即時撮合，有效促進各類農業生產資料便捷交易流轉，加大抵押物的評估處置力度，推進抵押貸款工作向縱深發展。四要與各銀行金融機構、保險公司等建立全面的業務合作關系，通過簽訂多方業務合作協議等方式，共同穩妥推進創新產品貸款。

參考文獻

[1]李善民.家庭農場金融服務困境及其優化路徑――以廣西151戶家庭農場為例[J].南方金融，2014（05）.

[2]李善民.土地經營權抵押貸款供給研究――基于激勵約束機制的分析框架[J].南方金融，2015（06）.

作者簡介

石 明 楊陵區政府鄉村振興辦主任

權一章 蘭州大學管理學院學生