淺談排污許可制度現(xiàn)狀及未來發(fā)展

宋園園

（江蘇環(huán)保產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究院股份公司 江蘇省南京市 210036）

0 前言

自20 世紀70 年代起，經(jīng)濟水平的改善使加拿大、德國、日本、澳大利亞、美國等多個國家接連發(fā)生嚴重污染事件，其環(huán)境治理問題凸顯出來。此時，人們開始提升了對治理污染的重視程度并樹立了正確環(huán)境保護意識。為了使環(huán)境污染問題得到有效解決，上述國家紛紛制定了排污許可制度。我國從1984 年初起，陸續(xù)推出了《大氣污染防治法》、《水污染防治法》等條約，其中明確提出了排污許可要求。但據(jù)當前排污管理現(xiàn)狀可知，該方面的管理體制缺乏管理方案設(shè)計及法律依據(jù)，且與已存在的環(huán)境管理制度銜接模糊，從而導致排污管理制度管理效果不佳。為了解決上述問題，我國于2016 年末頒發(fā)《控制污染物排放許可制實施方案》，并提出環(huán)境管理要求，以期通過此方案使部分地區(qū)排污管理中存在的問題得到改善。

1 排污許可管理中存在的問題

1.1 環(huán)境管理制度銜接松散

各管理環(huán)節(jié)間銜接較為松散，排污許可證的審核頒發(fā)將環(huán)境評價與三同時作為前置，環(huán)境評價、排污許可證、三同時都是對環(huán)境管理行為的認可，只是在不同的管理環(huán)節(jié)中體現(xiàn)出來。環(huán)境評價是環(huán)境管理的入口，三同時是對其進行審批，排污許可證是建成后對其進行管理[1]。不足的是，上述管理制制度只能對單項環(huán)節(jié)進行管理，且各項管理制度之間缺少與排污許可證的關(guān)聯(lián)性，從而導致整體環(huán)境管理效果差，執(zhí)行管理中存在空檔等問題。

1.2 與當前管理現(xiàn)狀關(guān)系模糊

我國在“九五”時期就展開了污染總量控制的行動。污染物總量的控制是我國環(huán)境管理的主要方式。但是環(huán)境污染與污染物總量控制之間未建立明確關(guān)系，不是直接相對的污染容量指標。致使總量把控與環(huán)境容量之間銜接松散，在環(huán)境質(zhì)量管理與污染數(shù)量控制上存在不對等現(xiàn)象，也使排污許可制度對環(huán)境改善的效果不佳。

1.3 缺乏完善的人力資源及相關(guān)政策的支持

當前，排污許可管理過程中仍存在“輕管理、重發(fā)放”的情況，導致這一現(xiàn)象的主要原因是排污管理制度操作性低下，在現(xiàn)有的管理條例制度的基礎(chǔ)上缺乏后續(xù)排污管理許可規(guī)定。當前的管理條例中，排污單位無法達到排污許可證審核發(fā)放標準的，可將臨時許可證進行發(fā)放。此項管理漏洞導致排污許可證發(fā)放門檻降低，使該項制度過于形式化對客觀現(xiàn)象造成了影響，且未達到排污管理的理想效果。排污許可管理主要以環(huán)境工程評估及生態(tài)環(huán)境廳環(huán)評處為依據(jù)對其盡心管理監(jiān)督，上述部門負責全區(qū)主要項目的審批工作，其建設(shè)項目情況繁瑣，工作內(nèi)容較為困難，因此，導致多種資源缺乏對排污許可證的正常工作順序造成影響[2]。

1.4 排污管理內(nèi)容不夠全面

當前，排污許可管理主要面向水污染、大氣污染做總量控制，其中不包含有毒有害、重金屬、危險物品、固體污染等排放要求。除此之外，當前排污許可制度主要對污染物排放數(shù)量、排放方式及排放濃度進行許可，對污染物生產(chǎn)過程、污染物原料種類及生產(chǎn)原因等方面重視程度不足，并未將上述因素納入排污許可制度的管理中，這一現(xiàn)象直接對其制度管理的客觀性、公正性、全面性產(chǎn)生了消極的影響。

2 問題解決對策

2.1 加強各制度間的融合與銜接

環(huán)境影響評價與排污許可制度在我國環(huán)境管理過程中有著至關(guān)重要的作用。想要提升環(huán)境管理質(zhì)量，就應將二者進行有效融合，并使其在管理方式、思想理念、方法等方面形成統(tǒng)一制度[3]。排污許可制度的強化將清潔生產(chǎn)、排污收費、總量控制、信息公開、環(huán)境監(jiān)察等制度進行有效融合，實現(xiàn)將排污許可制度作為中心管理制度的多項融合體系，并將管理空檔有效清除。除此之外，還應將與環(huán)境影響評價有關(guān)的審批方案及文件作為排污許可制度的考察條件，將其與環(huán)境保護共同進行管理，并將臨時排污許可證取消，然后對排污許可證書的管理、處罰、申請等制度進行明確。對環(huán)境影響價進行后評價，以環(huán)境影響后評價中的內(nèi)容作為依據(jù)對排污許可證的內(nèi)容作調(diào)整，將動態(tài)管理有效落實。

2.2 對基礎(chǔ)研究進行技術(shù)支持

排污許可制度的強化和環(huán)境質(zhì)量管理之間存在對應關(guān)系，提升區(qū)域環(huán)境質(zhì)量調(diào)查力度、開展流域環(huán)境及區(qū)域的承載力研究，將環(huán)境質(zhì)量與總量控制間建立緊密聯(lián)系，以區(qū)域特點及環(huán)境管理目標為依據(jù)，對不同種類的污染物進行總量許可，并將污染防治技術(shù)水平、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型需求及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整相結(jié)合。在各行業(yè)中細分排污許可總量，對重污染行業(yè)污染物排放的方法進行研究。例如，石油化工及煤化工產(chǎn)業(yè)在我國排污企業(yè)中占據(jù)極大比例，這些重污染行業(yè)排放的多環(huán)芳香烴等污染物質(zhì)對周圍環(huán)境產(chǎn)生嚴重影響，為了對重污染行業(yè)周圍的環(huán)境進行有效保護，應將化工類污染項目排放方法研究落實到實處，并完善不同種類污染物排放的制度。

2.3 制定環(huán)境保障制度

國家應在政策方面給予支持，以核定區(qū)域環(huán)境容量及合理檢測為基礎(chǔ)，對排污許可制度及相關(guān)管理制度進行完善落實，制定環(huán)境保護機制，對排污權(quán)有償使用進行研究探索。在污染許可量范圍內(nèi)，排污企業(yè)可對剩余量做自由交易。除此之外，還應創(chuàng)建網(wǎng)絡(luò)公開平臺，以相關(guān)法律制度為依據(jù)，將企業(yè)監(jiān)測信息及監(jiān)督執(zhí)法信息公布，并提升社會監(jiān)督力度，在此基礎(chǔ)上創(chuàng)建環(huán)境信用黑戶，與排污許可證制度進行有效結(jié)合對其進行管理；還應創(chuàng)建失信處理制度，將非法排污的企業(yè)拉入黑名單并公開。與此同時，應加強人力資源方面的支持，在現(xiàn)有人力資源的基礎(chǔ)上擴充相關(guān)工作人員隊伍，在相關(guān)部門下開設(shè)排污許可部門及相關(guān)協(xié)調(diào)部門，這些部門主要的工作職責是開展全區(qū)排污許可調(diào)查、對排污許可量進行核算、創(chuàng)建信息平臺并對其進行維護及排污許可證的審核發(fā)放[4]。只有將上述工作落實到實處，才能夠?qū)ε盼墼S可證管理工作進行完善。

2.4 對排污許可證內(nèi)容進行補充完善

排污許可證的內(nèi)容不僅應包括排污單位申請的污染物濃度、種類、方向、排放去向，還應包括相關(guān)環(huán)保部門對污染排放企業(yè)提出的規(guī)范及監(jiān)督要求。將資源消耗、工藝生產(chǎn)、原料生產(chǎn)污染防治等對污染物排放產(chǎn)生影響的內(nèi)容落實到排污許可證中。在不同行業(yè)中，除常規(guī)污染物外，應在深入研究的基礎(chǔ)上，對不同種類的特征污染物進行歸納分類從而實現(xiàn)固體廢物、廢水、廢氣等污染物的許可。

3 結(jié)語

我國大部分地區(qū)為了排污許可制度的推行作出非常多的努力，為排污監(jiān)管及排污許可證審核發(fā)放等管理方面積累了充足的經(jīng)驗。為了有效改善環(huán)境質(zhì)量、將排污許可制度有效的開展推進，還應在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，在各項制度間創(chuàng)建緊密聯(lián)系，形成從頭至尾的全程管理模式。除此之外，還應提升基礎(chǔ)研究力度，科學合理的制定許可量，并完善區(qū)域環(huán)境質(zhì)量與總量控制間的相應關(guān)系。與此同時，還應完善排污許可證發(fā)放及管理制度，確保有充足的人力資源完成相關(guān)工作，只有細化并完善排污許可制度的具體內(nèi)容，將其全面覆蓋在環(huán)境保護中，才能對我國各地區(qū)環(huán)境進行有效保護。