淺析政府投資代建項目招投標管理

孫偉明

（南京建鄴國有資產經營集團有限公司 江蘇南京 210017）

引言

招投標管理，其主要內容是通過招投標的方式實現建筑工程各項承發包工作，根據《中華人民共和國招標投標法》《中華人民共和國招標投標法實施條例》以及各地招投標管理規定實施，包含工程建設項目的勘察招標、設計招標、施工招標、監理招標以及與工程建設有關的主要材料、重要設備等采購招標等。

2004年7月頒布的《國務院關于投資體制改革的決定》（國發〔2004〕20號）中明確提出“對非經營性政府投資項目加快推行代建制”。為了建立政府投資項目投資責任約束機制，實現項目建設和使用的建管分離，降低投資成本，提高建設管理水平和投資效益，各地方也結合本地情況先后出臺了代建管理制度，十幾年間，全國各地積極推進代建制管理，在很多工程建設項目上也取得了實踐經驗。目前我國有三種代建模式較有代表性：①政府通過設立附屬的投資公司作為建設主體，開展項目建設；②政府設置專職部門，統一實施政府投資的市政工程、公益性工程等；③政府將整個項目建設委托給有相應資質的代建單位，代建單位履行代建期間的工程管理職責。政府部門將工程建設全過程管理委托給有資質、熟悉相關法律法規及建設程序的代建單位進行管理，具有重要意義：①規范了政府資金管理及建設程序；②發揮了代建單位較強的技術、管理能力，“專業的人做專業的事”；③大大降低了政府的建設風險，很大程度上避免了“超規模”“超預算”“超工期”及工程建設質量問題。

在第三種代建模式下，代建單位負責實施項目招投標管理工作。在此，我們重點對這種模式下代建項目招投標管理進行探討。

目前，代建項目招標管理遇到的主要問題：

（1）政府投資項目審批周期長，方案設計確認周期長，直接導致招標周期被壓縮或項目建設周期延長。

①政府代建項目，審批環節多，尤其在一些中小型項目中，前期各項審批手續辦理所需時間基本與施工周期持平，有的項目審批周期甚至比施工工期還長。

②因建設單位不信任或溝通不暢，或使用方未形成有效的建設程序決策機制，方案設計確認階段持續周期長。比如一個旅游集散中心項目，因方案設計除了對空間規劃，空間風格與色調進行設計，還涉及部分展陳設計、文化創意產品設計等，因使用方意見不統一，方案確認環節多輪反復，持續周期很長。按正常流程，方案確認后方能進行施工圖設計，施工圖評審修改完成后，才能進行編標。高質量的施工清單須以明確的需求及詳盡的施工圖為提前，為此，編標階段需敦促使用方明確需求、與設計單位加強溝通。加之該項目為全域旅游創建目標項目，代建協議簽署時規定了項目投入使用時間節點，所以整個編標環節清單編制時間壓力巨大。

③因使用政府類資金，政府代建項目建設過程監督管理嚴格，但是不排除一定程度上存在以審批代管理。比如一個學校項目，采用鋼筋混凝土裝配整體式框架，主要預制構件為預制疊合梁、預制疊合板、預制框架柱。根據設計單位建模計算，項目總體預制率超過了30%，設計單位已在施工圖紙中標明，并且單獨出具了情況說明。按照項目所在省級裝配式項目相關招投標實施意見規定“一（1）裝配式建筑主體結構的設計、施工、監理招標；一（2）設計圖紙表明或在招標文件中明確的裝配式建筑預制率（±0.00以上部分，預制混凝土構件總體積占全部混凝土總體積的比率）不小于30%；二、招標人可采用邀請招標方式”，代建單位可依規進行該項目的施工總承包邀請招標。但在實施過程中，相關審批部門要求提供產業辦的認定意見后方可進行批準，前后審批時間約3個自然月。

（2）部分中小型政府投資項目，無法結合項目實際組織招投標工作。政府投資項目必須按照國家、地方相關規定，嚴格執行各類招投標審批流程，在各地方政府要求的平臺進行公開招標。政府投資的學校、醫院等公益性項目，社會影響性大，工程質量要求本該更高。但在實施招標過程中，無法結合項目實際選擇優質承包商，無法確保高標準完成工程建設任務。比如一個學校擴建項目，因緊鄰老校區，環境條件復雜，施工條件狹小，設計采用同步全面逆作法，即向下逆作施工地下結構的同時，同步向上施工逆作界面層以上主體結構的施工方法。本項目施工技術復雜，但項目總投資約5000萬，屬于中型工程，按照相關規定，無法進行綜合評審，只能進行價格單因素招標，投標單位資質要求僅能設定為施工總承包建筑工程三級。本項目截止投標時間，近300家投標單位參與投標，次低價單位為第一中標候選人。第一中標候選人在公示后，選擇放棄中標，為招標工作及項目建設造成一定負面影響。

這些無法結合項目實際的招投標流程，更多的是滿足程序要求，很難選到契合項目建設需要的優質承包商。

針對投標亂象，沒有科學選擇潛在投標人的技術手段：

①投標市場存在嚴重的掛靠現象，一些施工隊通過掛靠在具備相應資質的企業下進入經營領域，這些頂著一定資質的隊伍，缺乏科學管理的內控流程及經驗，為后期代建管理增加難度；②市場上出現了投標專業戶，專業組團競標，一個一千萬左右的施工招標，參與競標的單位多達五、六百家，其中不乏多個組團，中標后再進行轉讓或組團內協調，導致公開招標形式失去了原本的意義；③一些投標單位采用圍標等手段進行投標，嚴重影響招投標工作的公平、公正，中標價格或被抬高造成政府投資損失，或致過低，后期項目實施過程中，加大現場管理難度，質量、安全及進度都無法保證。

以上現象，尚缺乏科學有效的技術手段進行遏制。

政府代建項目招投標管理工作的幾點體會：

（1）代建單位要做到在前期可研階段，充分了解建設單位需求，建立良好的合作基礎，形成充分信任的關系；合理編制投資估算，為后期招標工作順利開展奠定基礎。

（2）代建單位在設計階段應與建設單位進行充分溝通，在尊重建設單位需求的基礎上，提出合理概算指標，對新材料使用、新技術應用提出專業設計意見，協助建設單位建立方案確認機制。施工圖設計階段，嚴格把控設計質量，確保設計深度及科學性，盡量減少功能不明確的部分，減少設計變更，為項目成本控制及后期招標清單編制工作順利進行提供保證。

（3）充分發揮代建單位的專業管理能力，把控招投標過程管理。

①嚴控招標文件質量。結合代建項目特征及定位，有針對性的細化明確技術要求，做到招標文件嚴謹合規，確保政府資金合理安全使用；合理設定材料品牌，做足詢價工作，做到預算合理。

②及時掌握新出臺的招投標相關法律法規及各項規章制度，并向建設單位進行宣傳。

③保持與招投標主管部門良好溝通，確保審批高效。

④對潛在投標人的資格考察要契合代建項目特征，嚴把資格審查關。