淺析政府投資代建項(xiàng)目招投標(biāo)管理

孫偉明

（南京建鄴國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)集團(tuán)有限公司 江蘇南京 210017）

引言

招投標(biāo)管理，其主要內(nèi)容是通過(guò)招投標(biāo)的方式實(shí)現(xiàn)建筑工程各項(xiàng)承發(fā)包工作，根據(jù)《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》以及各地招投標(biāo)管理規(guī)定實(shí)施，包含工程建設(shè)項(xiàng)目的勘察招標(biāo)、設(shè)計(jì)招標(biāo)、施工招標(biāo)、監(jiān)理招標(biāo)以及與工程建設(shè)有關(guān)的主要材料、重要設(shè)備等采購(gòu)招標(biāo)等。

2004年7月頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》（國(guó)發(fā)〔2004〕20號(hào)）中明確提出“對(duì)非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目加快推行代建制”。為了建立政府投資項(xiàng)目投資責(zé)任約束機(jī)制，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)和使用的建管分離，降低投資成本，提高建設(shè)管理水平和投資效益，各地方也結(jié)合本地情況先后出臺(tái)了代建管理制度，十幾年間，全國(guó)各地積極推進(jìn)代建制管理，在很多工程建設(shè)項(xiàng)目上也取得了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。目前我國(guó)有三種代建模式較有代表性：①政府通過(guò)設(shè)立附屬的投資公司作為建設(shè)主體，開(kāi)展項(xiàng)目建設(shè)；②政府設(shè)置專職部門，統(tǒng)一實(shí)施政府投資的市政工程、公益性工程等；③政府將整個(gè)項(xiàng)目建設(shè)委托給有相應(yīng)資質(zhì)的代建單位，代建單位履行代建期間的工程管理職責(zé)。政府部門將工程建設(shè)全過(guò)程管理委托給有資質(zhì)、熟悉相關(guān)法律法規(guī)及建設(shè)程序的代建單位進(jìn)行管理，具有重要意義：①規(guī)范了政府資金管理及建設(shè)程序；②發(fā)揮了代建單位較強(qiáng)的技術(shù)、管理能力，“專業(yè)的人做專業(yè)的事”；③大大降低了政府的建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)，很大程度上避免了“超規(guī)模”“超預(yù)算”“超工期”及工程建設(shè)質(zhì)量問(wèn)題。

在第三種代建模式下，代建單位負(fù)責(zé)實(shí)施項(xiàng)目招投標(biāo)管理工作。在此，我們重點(diǎn)對(duì)這種模式下代建項(xiàng)目招投標(biāo)管理進(jìn)行探討。

目前，代建項(xiàng)目招標(biāo)管理遇到的主要問(wèn)題：

（1）政府投資項(xiàng)目審批周期長(zhǎng)，方案設(shè)計(jì)確認(rèn)周期長(zhǎng)，直接導(dǎo)致招標(biāo)周期被壓縮或項(xiàng)目建設(shè)周期延長(zhǎng)。

①政府代建項(xiàng)目，審批環(huán)節(jié)多，尤其在一些中小型項(xiàng)目中，前期各項(xiàng)審批手續(xù)辦理所需時(shí)間基本與施工周期持平，有的項(xiàng)目審批周期甚至比施工工期還長(zhǎng)。

②因建設(shè)單位不信任或溝通不暢，或使用方未形成有效的建設(shè)程序決策機(jī)制，方案設(shè)計(jì)確認(rèn)階段持續(xù)周期長(zhǎng)。比如一個(gè)旅游集散中心項(xiàng)目，因方案設(shè)計(jì)除了對(duì)空間規(guī)劃，空間風(fēng)格與色調(diào)進(jìn)行設(shè)計(jì)，還涉及部分展陳設(shè)計(jì)、文化創(chuàng)意產(chǎn)品設(shè)計(jì)等，因使用方意見(jiàn)不統(tǒng)一，方案確認(rèn)環(huán)節(jié)多輪反復(fù)，持續(xù)周期很長(zhǎng)。按正常流程，方案確認(rèn)后方能進(jìn)行施工圖設(shè)計(jì)，施工圖評(píng)審修改完成后，才能進(jìn)行編標(biāo)。高質(zhì)量的施工清單須以明確的需求及詳盡的施工圖為提前，為此，編標(biāo)階段需敦促使用方明確需求、與設(shè)計(jì)單位加強(qiáng)溝通。加之該項(xiàng)目為全域旅游創(chuàng)建目標(biāo)項(xiàng)目，代建協(xié)議簽署時(shí)規(guī)定了項(xiàng)目投入使用時(shí)間節(jié)點(diǎn)，所以整個(gè)編標(biāo)環(huán)節(jié)清單編制時(shí)間壓力巨大。

③因使用政府類資金，政府代建項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程監(jiān)督管理嚴(yán)格，但是不排除一定程度上存在以審批代管理。比如一個(gè)學(xué)校項(xiàng)目，采用鋼筋混凝土裝配整體式框架，主要預(yù)制構(gòu)件為預(yù)制疊合梁、預(yù)制疊合板、預(yù)制框架柱。根據(jù)設(shè)計(jì)單位建模計(jì)算，項(xiàng)目總體預(yù)制率超過(guò)了30%，設(shè)計(jì)單位已在施工圖紙中標(biāo)明，并且單獨(dú)出具了情況說(shuō)明。按照項(xiàng)目所在省級(jí)裝配式項(xiàng)目相關(guān)招投標(biāo)實(shí)施意見(jiàn)規(guī)定“一（1）裝配式建筑主體結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理招標(biāo)；一（2）設(shè)計(jì)圖紙表明或在招標(biāo)文件中明確的裝配式建筑預(yù)制率（±0.00以上部分，預(yù)制混凝土構(gòu)件總體積占全部混凝土總體積的比率）不小于30%；二、招標(biāo)人可采用邀請(qǐng)招標(biāo)方式”，代建單位可依規(guī)進(jìn)行該項(xiàng)目的施工總承包邀請(qǐng)招標(biāo)。但在實(shí)施過(guò)程中，相關(guān)審批部門要求提供產(chǎn)業(yè)辦的認(rèn)定意見(jiàn)后方可進(jìn)行批準(zhǔn)，前后審批時(shí)間約3個(gè)自然月。

（2）部分中小型政府投資項(xiàng)目，無(wú)法結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際組織招投標(biāo)工作。政府投資項(xiàng)目必須按照國(guó)家、地方相關(guān)規(guī)定，嚴(yán)格執(zhí)行各類招投標(biāo)審批流程，在各地方政府要求的平臺(tái)進(jìn)行公開(kāi)招標(biāo)。政府投資的學(xué)校、醫(yī)院等公益性項(xiàng)目，社會(huì)影響性大，工程質(zhì)量要求本該更高。但在實(shí)施招標(biāo)過(guò)程中，無(wú)法結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際選擇優(yōu)質(zhì)承包商，無(wú)法確保高標(biāo)準(zhǔn)完成工程建設(shè)任務(wù)。比如一個(gè)學(xué)校擴(kuò)建項(xiàng)目，因緊鄰老校區(qū)，環(huán)境條件復(fù)雜，施工條件狹小，設(shè)計(jì)采用同步全面逆作法，即向下逆作施工地下結(jié)構(gòu)的同時(shí)，同步向上施工逆作界面層以上主體結(jié)構(gòu)的施工方法。本項(xiàng)目施工技術(shù)復(fù)雜，但項(xiàng)目總投資約5000萬(wàn)，屬于中型工程，按照相關(guān)規(guī)定，無(wú)法進(jìn)行綜合評(píng)審，只能進(jìn)行價(jià)格單因素招標(biāo)，投標(biāo)單位資質(zhì)要求僅能設(shè)定為施工總承包建筑工程三級(jí)。本項(xiàng)目截止投標(biāo)時(shí)間，近300家投標(biāo)單位參與投標(biāo)，次低價(jià)單位為第一中標(biāo)候選人。第一中標(biāo)候選人在公示后，選擇放棄中標(biāo)，為招標(biāo)工作及項(xiàng)目建設(shè)造成一定負(fù)面影響。

這些無(wú)法結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際的招投標(biāo)流程，更多的是滿足程序要求，很難選到契合項(xiàng)目建設(shè)需要的優(yōu)質(zhì)承包商。

針對(duì)投標(biāo)亂象，沒(méi)有科學(xué)選擇潛在投標(biāo)人的技術(shù)手段：

①投標(biāo)市場(chǎng)存在嚴(yán)重的掛靠現(xiàn)象，一些施工隊(duì)通過(guò)掛靠在具備相應(yīng)資質(zhì)的企業(yè)下進(jìn)入經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域，這些頂著一定資質(zhì)的隊(duì)伍，缺乏科學(xué)管理的內(nèi)控流程及經(jīng)驗(yàn)，為后期代建管理增加難度；②市場(chǎng)上出現(xiàn)了投標(biāo)專業(yè)戶，專業(yè)組團(tuán)競(jìng)標(biāo)，一個(gè)一千萬(wàn)左右的施工招標(biāo)，參與競(jìng)標(biāo)的單位多達(dá)五、六百家，其中不乏多個(gè)組團(tuán)，中標(biāo)后再進(jìn)行轉(zhuǎn)讓或組團(tuán)內(nèi)協(xié)調(diào)，導(dǎo)致公開(kāi)招標(biāo)形式失去了原本的意義；③一些投標(biāo)單位采用圍標(biāo)等手段進(jìn)行投標(biāo)，嚴(yán)重影響招投標(biāo)工作的公平、公正，中標(biāo)價(jià)格或被抬高造成政府投資損失，或致過(guò)低，后期項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，加大現(xiàn)場(chǎng)管理難度，質(zhì)量、安全及進(jìn)度都無(wú)法保證。

以上現(xiàn)象，尚缺乏科學(xué)有效的技術(shù)手段進(jìn)行遏制。

政府代建項(xiàng)目招投標(biāo)管理工作的幾點(diǎn)體會(huì)：

（1）代建單位要做到在前期可研階段，充分了解建設(shè)單位需求，建立良好的合作基礎(chǔ)，形成充分信任的關(guān)系；合理編制投資估算，為后期招標(biāo)工作順利開(kāi)展奠定基礎(chǔ)。

（2）代建單位在設(shè)計(jì)階段應(yīng)與建設(shè)單位進(jìn)行充分溝通，在尊重建設(shè)單位需求的基礎(chǔ)上，提出合理概算指標(biāo)，對(duì)新材料使用、新技術(shù)應(yīng)用提出專業(yè)設(shè)計(jì)意見(jiàn)，協(xié)助建設(shè)單位建立方案確認(rèn)機(jī)制。施工圖設(shè)計(jì)階段，嚴(yán)格把控設(shè)計(jì)質(zhì)量，確保設(shè)計(jì)深度及科學(xué)性，盡量減少功能不明確的部分，減少設(shè)計(jì)變更，為項(xiàng)目成本控制及后期招標(biāo)清單編制工作順利進(jìn)行提供保證。

（3）充分發(fā)揮代建單位的專業(yè)管理能力，把控招投標(biāo)過(guò)程管理。

①嚴(yán)控招標(biāo)文件質(zhì)量。結(jié)合代建項(xiàng)目特征及定位，有針對(duì)性的細(xì)化明確技術(shù)要求，做到招標(biāo)文件嚴(yán)謹(jǐn)合規(guī)，確保政府資金合理安全使用；合理設(shè)定材料品牌，做足詢價(jià)工作，做到預(yù)算合理。

②及時(shí)掌握新出臺(tái)的招投標(biāo)相關(guān)法律法規(guī)及各項(xiàng)規(guī)章制度，并向建設(shè)單位進(jìn)行宣傳。

③保持與招投標(biāo)主管部門良好溝通，確保審批高效。

④對(duì)潛在投標(biāo)人的資格考察要契合代建項(xiàng)目特征，嚴(yán)把資格審查關(guān)。