公共工程主體風(fēng)險(xiǎn)控制研究

劉雷 許長青 毛曄 姚玉蓉

（南京審計(jì)大學(xué)工程管理與審計(jì)學(xué)院，江蘇南京 211815）

0 引言

公共工程是指通過政府財(cái)政投資和資本市場等方式融資的以追求社會公益性為特征的建設(shè)工程。公共工程建設(shè)是一個充滿風(fēng)險(xiǎn)的過程，Patrick等認(rèn)為，影響公共工程建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)因素主要有公共工程項(xiàng)目自身情況、分包商情況和施工的外部環(huán)境情況等[1]，其中，公共工程主體風(fēng)險(xiǎn)給工程建設(shè)帶來了巨大損失[2]。公共工程主體風(fēng)險(xiǎn)控制是政府審計(jì)機(jī)構(gòu)通過識別、估測、分析和評價(jià)工程建設(shè)過程中的主體行為帶來的不確定性因素，對主體風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行科學(xué)的分析和論證，提前預(yù)測風(fēng)險(xiǎn)因素的影響程度、發(fā)生概率和可檢測性，充分利用各種風(fēng)險(xiǎn)管理技術(shù)，采取適當(dāng)管理措施，規(guī)避、降低、分散和化解風(fēng)險(xiǎn)，提高公共工程建設(shè)的安全性。

當(dāng)前，我國公共工程主體行為風(fēng)險(xiǎn)控制，以經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ綖橹鳎L(fēng)險(xiǎn)控制評價(jià)體系不完善，也缺乏科學(xué)有效的控制方法。故障模式及影響分析（FMEA）利用專家經(jīng)驗(yàn)和智慧，通過分析系統(tǒng)中所有可能產(chǎn)生的故障模式及其對系統(tǒng)造成的所有可能影響，按每個故障模式的嚴(yán)重程度、發(fā)生頻度以及檢測難易程度進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估。但是，F(xiàn)MEA方法只注重對各個故障模式的分析，不考慮系統(tǒng)各個故障模式之間的相互影響，網(wǎng)絡(luò)分析法（ANP）能夠充分考慮各個主體風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部和主體風(fēng)險(xiǎn)之間的相互影響。該方法考慮了系統(tǒng)各層次內(nèi)部元素之間的依存關(guān)系，以及下層元素對上層元素的反饋影響，能更準(zhǔn)確地描述客觀事物之間的聯(lián)系，是一種更加科學(xué)、有效的決策方法，有利于確定公共工程項(xiàng)目的主體風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)。

1 公共工程主體風(fēng)險(xiǎn)控制評價(jià)的指標(biāo)體系

經(jīng)過對多地的多家公共工程建設(shè)企業(yè)調(diào)研獲得相關(guān)專家經(jīng)驗(yàn)：公共工程主體風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)在建設(shè)單位、勘察設(shè)計(jì)單位、施工單位和監(jiān)理單位等因素上，主體風(fēng)險(xiǎn)是以上各個因素有效協(xié)同而表現(xiàn)出的一項(xiàng)綜合影響。

1.1 建設(shè)單位風(fēng)險(xiǎn)

建設(shè)單位風(fēng)險(xiǎn)是指建設(shè)單位的不規(guī)范行為給工程建設(shè)造成損失的可能性。建設(shè)單位風(fēng)險(xiǎn)行為通常表現(xiàn)為：違規(guī)進(jìn)行指定分包商，過分壓低中標(biāo)價(jià)（違法分包）；履約能力差，惡意拖欠工程款（惡意欠款）；不合理壓縮施工工期（壓縮工期）；非程序性地干預(yù)工程，發(fā)出錯誤的行為和指令（過多干預(yù)）；頻繁變更，增加新的要求（頻繁變更）；提供的基礎(chǔ)資料可靠性差（資料不可靠）；外部協(xié)調(diào)能力不足（協(xié)調(diào)無力）。這些風(fēng)險(xiǎn)行為會使工程項(xiàng)目無法按照正常秩序建設(shè)，最終導(dǎo)致工程項(xiàng)目質(zhì)量較差、安全偏低、進(jìn)度滯后以及成本失控等損失。

1.2 勘察設(shè)計(jì)單位風(fēng)險(xiǎn)

勘察設(shè)計(jì)單位風(fēng)險(xiǎn)是指勘察設(shè)計(jì)單位在主觀上迎合業(yè)主喜好和客觀上部分勘察設(shè)計(jì)人員素質(zhì)問題等原因給工程施工造成損失的可能性。勘察設(shè)計(jì)單位風(fēng)險(xiǎn)通常表現(xiàn)為：盲目適從業(yè)主要求，導(dǎo)致勘察項(xiàng)目不全面、設(shè)計(jì)深度不夠，致使工程建設(shè)勘察設(shè)計(jì)資料不健全（盲目適從）；沒有設(shè)計(jì)理念，盲目套用相關(guān)設(shè)計(jì)圖紙（盲目套用）；設(shè)計(jì)方案與實(shí)際施工條件結(jié)合不夠，致使設(shè)計(jì)模型及參數(shù)選擇不當(dāng)，設(shè)計(jì)意圖難以實(shí)現(xiàn)（脫離環(huán)境）；設(shè)計(jì)變更或圖紙供應(yīng)不及時（變更不及時）。這些風(fēng)險(xiǎn)行為會大大增加施工項(xiàng)目設(shè)計(jì)變更的可能性，同時也增加了工程項(xiàng)目施工成本，甚至?xí)绊懝て凇?/p>

1.3 施工單位風(fēng)險(xiǎn)

施工單位風(fēng)險(xiǎn)是指工程施工單位的領(lǐng)導(dǎo)人員、施工人員的素質(zhì)和行為給工程施工造成損失的可能性。施工單位風(fēng)險(xiǎn)通常表現(xiàn)為：施工準(zhǔn)備不充分，施工技術(shù)和施工方案不合理（準(zhǔn)備不足）；施工組織設(shè)計(jì)缺陷，影響實(shí)際發(fā)生的施工費(fèi)用和工期（組織缺陷）；施工單位不能按質(zhì)、按量、按時完工（非法違約）；非法分包或轉(zhuǎn)包，致使施工質(zhì)量無保證（非法分包）；項(xiàng)目經(jīng)理的技術(shù)能力和管理能力不足（領(lǐng)導(dǎo)無力）。這些風(fēng)險(xiǎn)行為都有可能給施工項(xiàng)目帶來巨大損失，會影響到施工質(zhì)量、安全、進(jìn)度、成本等。

1.4 監(jiān)理單位風(fēng)險(xiǎn)

監(jiān)理單位風(fēng)險(xiǎn)是指監(jiān)理單位和監(jiān)理人員由于主觀上或客觀上的原因，未能嚴(yán)格履行自身職責(zé)給工程施工造成損失的可能性。監(jiān)理單位風(fēng)險(xiǎn)通常表現(xiàn)為：非理性低價(jià)競標(biāo)，導(dǎo)致監(jiān)理單位履約困難，影響監(jiān)理質(zhì)量（低價(jià)競標(biāo)）；監(jiān)理業(yè)務(wù)層層分包，致使監(jiān)理工作不到位（層層分包）；監(jiān)理人員技術(shù)業(yè)務(wù)素質(zhì)差，發(fā)出錯誤指令（技術(shù)能力不足）；監(jiān)理工程師職業(yè)道德水平差，對施工質(zhì)量無原則“放行”或監(jiān)理工程師過分頻繁苛刻檢查（職業(yè)道德差）；監(jiān)理工程師的內(nèi)部組織協(xié)調(diào)能力不足，即監(jiān)理單位與項(xiàng)目監(jiān)理機(jī)構(gòu)之間管理約束機(jī)制不健全（管理不足）。這些風(fēng)險(xiǎn)行為會嚴(yán)重地影響施工質(zhì)量。

2 公共工程主體風(fēng)險(xiǎn)控制模型

2.1 構(gòu)造FMEA與ANP的融合模型

本研究應(yīng)用FMEA與ANP相結(jié)合的方法建立公共工程主體風(fēng)險(xiǎn)控制模型，通過分析嚴(yán)重度、發(fā)生度和難檢度各準(zhǔn)則下，四個主體風(fēng)險(xiǎn)的相互影響與制約關(guān)系，確定元素組內(nèi)各風(fēng)險(xiǎn)因素的嚴(yán)重度、發(fā)生度和難檢度，最后匯總主體風(fēng)險(xiǎn)水平，為識別、預(yù)測、控制和規(guī)避公共工程主體行為風(fēng)險(xiǎn)，提供了思路和技術(shù)處理方案。

公共工程主體風(fēng)險(xiǎn)由許多要素和元素構(gòu)成，這些要素和元素之間存在著相互作用和相互影響的依賴關(guān)系。這種依賴關(guān)系表現(xiàn)為，建設(shè)單位不遵守國家法規(guī)，把工程的分包任務(wù)直接發(fā)包給自己中意的勘察設(shè)計(jì)單位、施工單位和監(jiān)理單位，同時，在付款、工期等方面，向這些分包單位提出不合理的要求，索取非法利益，甚至在分包任務(wù)執(zhí)行過程中，過多地干預(yù)分包單位的工作，頻繁地提出變更，嚴(yán)重地影響了勘察設(shè)計(jì)單位、施工單位和監(jiān)理單位的利益。勘察設(shè)計(jì)單位通常會盲目地取悅于建設(shè)單位，而事實(shí)上勘察設(shè)計(jì)工作做的不夠深入，會嚴(yán)重地影響設(shè)計(jì)方案的準(zhǔn)確性；當(dāng)出現(xiàn)變更時，不能及時地提交變更方案，會影響施工任務(wù)的執(zhí)行。施工單位會利用信息不對稱的優(yōu)勢，在施工過程中壓縮成本，獲取額外收益，通過與監(jiān)理單位合謀，偽造施工變更證據(jù)，向業(yè)主進(jìn)行索賠，損害建設(shè)單位利益；在設(shè)計(jì)變更中，與設(shè)計(jì)單位串通，欺騙建設(shè)單位。監(jiān)理單位由于技術(shù)能力和職業(yè)道德等，對設(shè)計(jì)、施工中的存在的問題（比如，設(shè)計(jì)存在缺陷，必須進(jìn)行設(shè)計(jì)變更；施工中存在質(zhì)量問題，或者安全隱患），沒能及時發(fā)現(xiàn)，會造成生產(chǎn)的浪費(fèi)和工期延誤；監(jiān)理單位也會與設(shè)計(jì)單位、施工單位合謀欺騙建設(shè)單位；同時也存在監(jiān)理單位利用職務(wù)之便，向設(shè)計(jì)單位和施工單位提出苛刻的檢查要求，給設(shè)計(jì)單位和施工單位帶來損失。由此可見，建設(shè)單位風(fēng)險(xiǎn)、勘察設(shè)計(jì)單位風(fēng)險(xiǎn)、施工單位風(fēng)險(xiǎn)和監(jiān)理單位風(fēng)險(xiǎn)，既綜合交叉，又相互影響，諸多風(fēng)險(xiǎn)因素的相互作用和影響，使問題變得更為復(fù)雜，必須對這些要素作綜合考慮。

2.2 結(jié)果分析

通過分析可以看出，在嚴(yán)重度S準(zhǔn)則下，建設(shè)單位風(fēng)險(xiǎn)和施工單位風(fēng)險(xiǎn)的權(quán)重較大，說明了建設(shè)單位和施工單位的風(fēng)險(xiǎn)因素造成的損失會更嚴(yán)重，監(jiān)理單位風(fēng)險(xiǎn)所帶來的損失較小。在發(fā)生度O準(zhǔn)則下，施工單位風(fēng)險(xiǎn)和建設(shè)單位風(fēng)險(xiǎn)的權(quán)重較大，說明了這兩個主體的風(fēng)險(xiǎn)易發(fā)生，尤其是施工單位的風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生率更高，相比之下，勘察設(shè)計(jì)單位和監(jiān)理單位的風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生率較低一些。在難檢度D準(zhǔn)則下，建設(shè)單位風(fēng)險(xiǎn)和勘察設(shè)計(jì)單位風(fēng)險(xiǎn)的權(quán)重較大，說明建設(shè)單位和勘察設(shè)計(jì)單位的風(fēng)險(xiǎn)因素最難檢測出來，施工單位風(fēng)險(xiǎn)次之。從加權(quán)權(quán)重可以看出，主體風(fēng)險(xiǎn)由高到低依次為：建設(shè)單位風(fēng)險(xiǎn)、施工單位風(fēng)險(xiǎn)、勘察設(shè)計(jì)單位風(fēng)險(xiǎn)和監(jiān)理單位風(fēng)險(xiǎn)。

在嚴(yán)重度S準(zhǔn)則下，建設(shè)單位違法發(fā)包工程任務(wù)、建設(shè)單位過多地干預(yù)受托方的工作和頻繁地提出變更要求、勘察設(shè)計(jì)單位盲目適從建設(shè)單位要求、施工單位的領(lǐng)導(dǎo)無力和建設(shè)單位壓縮工期所造成的危害較大。在發(fā)生度O準(zhǔn)則下，施工單位的領(lǐng)導(dǎo)無力、建設(shè)單位的違法分包、施工單位的組織缺陷、建設(shè)單位的協(xié)調(diào)無力、過多干預(yù)和頻繁變更等風(fēng)險(xiǎn)因素是很容易發(fā)生的。在難檢度D準(zhǔn)則下，建設(shè)單位的違法分包、勘察設(shè)計(jì)單位的盲目適從、建設(shè)單位的頻繁變更和過多干預(yù)、勘察設(shè)計(jì)單位的盲目套用和脫離環(huán)境等風(fēng)險(xiǎn)因素是很難檢測出來的。

施工單位最容易與監(jiān)理單位串通，利用信息不對稱欺騙建設(shè)單位，其發(fā)生率較高。相比之下，建設(shè)單位造成的風(fēng)險(xiǎn)最為嚴(yán)重，侵害了國家和分包單位的利益，特別是通過違法分包，嚴(yán)重地?cái)_亂了建設(shè)市場秩序。另外，惡意欠款、壓縮工期、過多干預(yù)和頻繁變更等建設(shè)單位的風(fēng)險(xiǎn)因素，嚴(yán)重干擾影響了分包單位的工作，會對工程質(zhì)量和進(jìn)度構(gòu)成極大威脅。建設(shè)單位和勘察設(shè)計(jì)單位的風(fēng)險(xiǎn)最難發(fā)現(xiàn)，這也是早期建設(shè)工作不周全會嚴(yán)重影響工程績效的主要原因。

3 結(jié)論

本研究的主要貢獻(xiàn)是通過構(gòu)建評價(jià)體系的方法來確定主體風(fēng)險(xiǎn)的重點(diǎn)環(huán)節(jié)，建立風(fēng)險(xiǎn)控制評價(jià)模型，對每一類風(fēng)險(xiǎn)對公共工程質(zhì)量、成本、進(jìn)度、安全和環(huán)境的影響程度，進(jìn)行深入的分析，為發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)線索和取證提供科學(xué)依據(jù)。