淺談城鎮開發邊界外村莊的規劃編制思路
——以廈門市同安區五顯鎮三秀山村的規劃編制為例

王 偉

（建盟設計集團有限公司， 福建 廈門 361006）

0 引言

城鎮開發邊界是指“在一定時期內因城鎮發展需要，可以集中進行城鎮開發建設、以城鎮功能為主的區域邊界”。劃定城鎮開發邊界的目的是防止城鎮盲目擴張和無序蔓延，推動形成邊界內城鎮高效集約、宜居適度，邊界外山清水秀、開敞疏朗的國土空間格局。也是開展國土空間開發保護活動、實施國土空間用途管制、核發鄉村建設項目規劃許可、進行各項建設等的法定依據。結合當前國家實施鄉村振興戰略的要求，探討城鎮開發邊界外村莊規劃的編制思路。

1 城鎮開發邊界外村莊面臨的問題

近年來，廈門市不斷推進“島內大提升、島外大發展”的城市發展戰略，島內外村莊空間布局優化是工作重點之一，力求通過盤活土地資源、統籌城鄉發展、激發鄉村活力、保護鄉村特色，實現城市的高質量發展和鄉村振興。

1.1 發展的困境

邊界外村莊歷經新農村建設、千村整治和萬村試點建設、美麗鄉村建設等發展階段，村莊的物質空間環境有所改善，但村莊的可持續發展動力不足，仍存在許多問題：

（1）許多村莊老屋閑置，空心化嚴重；宅基地超量建設、一戶多宅現象普遍；村莊特色消失，古村風貌保護不當。

（2）農業發展低效，村莊轉型發展方向單一，自身特色與挖掘不足，其它產業與城鎮發展和村莊特色結合不夠。村民生活來源非農化、單一化；低收入外來人口聚集，帶來新的社會管理問題。

（3）缺乏系統性的頂層制度設計和配套政策；針對村莊建設、拆遷安置與補償、發展用地等實施性政策缺乏可操作性；由于涉及部門較多，多頭管理，政策實施與監管不到位。

1.2 規劃的不足

廈門市以往村莊規劃編制，基本覆蓋了城中村和邊界外村莊，就邊界外村莊而言，在規劃編制上存在以下不足之處：

（1）規劃缺乏統籌性。規劃編制就村論村，普遍缺乏整體視角的思考，與上位規劃的銜接、反饋不足，與周邊村莊的聯動較弱。

（2）規劃欠缺前瞻性。規劃偏重微觀，重點針對物質空間建設，缺乏對村莊長遠發展路徑的設計，未能實現“一張藍圖”干到底。

（3）規劃針對性不足。規劃編制以完成導則要求的任務為導向，忽視對村莊發展方向、產業經濟、治理機制等的核心內容的針對性研究。

2 以三秀山村為例，探討城鎮開發邊界外村莊規劃編制思路

2.1 三秀山村概況

三秀山村位于同安區五顯鎮北部，背靠三秀山、南面廣闊農田、東鄰竹壩農場南洋休閑度假旅游區，村域面積約40 公頃，現狀人口278 人，94 戶，村莊生態條件優越，人文資源豐富，旅游氛圍濃厚。根據廈門市村莊分類，三秀山村屬于城鎮開發邊界外村莊類型，也是2018 年廈門市市級鄉村振興試點村之一。

2.2 規劃編制思路

以落實國家鄉村振興戰略的“產業興旺、生態宜居、治理有效、鄉風文明、生活富裕”20 字總要求為目標導向、以解決廈門市城鎮開發邊界外村莊規劃編制不足之處為問題導向，探討三秀山村的規劃編制思路。

2.2.1 統籌全域，樹立編制規劃的整體思維

（1）對接 “大招商、招大商”戰略

根據其中的重點招商方向，結合村莊實際，初步提出三秀山村做強都市農業的發展思路。

（2）反饋五顯鎮全域村莊問題

向上反饋五顯鎮村莊發展存在的問題，目前全鎮各村的產業發展指引欠缺、村莊分類不明，希望通過上下聯動，進一步明確三秀山村的“一村一品”特色，打造蔬菜專業龍頭村。

（3）融入竹壩農場風情旅游區

分析竹壩旅游區的產品、業態，尋找三秀山村借勢發展、錯位互補的鄉村旅游發展路徑。

2.2.2 注重長遠，謀劃村莊未來的發展藍圖

（1）精準定位三秀山村，指導長遠發展

著眼于三秀山村的長遠發展，重點聚焦于村莊的發展定位和空間結構。建設集“鄉村趣玩旅游勝地、鄉村生活體驗佳地、鄉村農業生產基地”于一體的“廈門最鄉趣”特色村莊。

（2）合理布局三秀山村，謀劃空間藍圖

統籌考慮村莊的近期需求和長遠發展，尊重現狀建設實際，保護、發揮生態優勢，提出“一心（居民點核心）、一軸（產業發展軸）、三片（鄉村休閑片、鄉村趣玩片和鄉村科普片）、兩基地（農業生產基地）”的村域空間結構。

2.2.3 圍繞鄉村振興二十字總要求，提出五大策略

（1）策略一：實現產業興旺

規劃結合三秀山村鄉村振興總體定位，明確村莊以現代農業為主導，發展鄉村旅游業。現代農業發展依托現狀企業形成的基礎，進一步提升現代農業經營方式，推廣“村企”生產合作模式；尋求差異化發展，打造有機蔬菜特色農產品。鄉村旅游圍繞鄉村體驗和鄉村趣玩為主題，發展采摘、民宿、餐飲、農產品銷售等鄉村旅游。

（2）策略二：立足生態宜居

結合土地利用規劃，劃定村域范圍內的生活、生產和生態空間。保護三秀山村現狀特有“山水田居”生態格局，策劃實施人居環境行動計劃，保持原有美麗鄉村的建設效果，近期著重建設“一環雙軸四節點”,快速提升村莊面貌，打造生態宜居的三秀山美麗鄉村。

（3）策略三：彰顯鄉風文明

圍繞弘揚傳統文化、共議鄉規民約、營造學習氛圍等鄉風文明的核心要素，彰顯新時期三秀山村的新氣象。充分利用現狀古厝，打造鄉村民俗文化展示地，包括李氏名人堂、知青煙囪等；強調村民主體，村委和村民共商共議；利用村委會，打造鄉村振興大講堂，培養新時代的新農民，強化鄉村振興各項政策、經驗的學習。

（4）策略四：推廣治理有效

邊界外村莊治理、管控的重點和難點在于村莊建設邊界的劃定和宅基地的審批，通過建立共定邊界、創新審批、規劃服務的治理機制，解決三秀山村的治理難點。通過村莊規模測算，劃定村莊建設邊界，落實坐標定樁定界，作為未來宅基地審批及建設的邊界。規劃將村莊劃定新建區、翻建區、禁建區和特殊區。新建區，現狀為空地，遠期為新宅基地的區域，嚴格按照規劃進行批建；翻建區，現狀宅基地密集區，審批翻建宅基地時，強調村民意愿和現狀宅基地的落實；禁建區，規劃村莊道路、公共步行道、公共設施及公共活動空間，禁止審批宅基地；特殊區，指村莊現狀移民住宅涉及多方產權，建議采用特殊審批方式，進行統一批建。引入鄉村規劃師，協助鄉村完成審批、整治、建設等工作，并結合四個控制區的劃定，實現規劃剛性與彈性相結合。（5）策略五：實現生活富裕

根據廈門市的有關政策，按照被征地村或村民小組農村人口規模，以人均用地面積15 平方米測算并劃定村莊發展用地，發展第二、三產業。建立合作社機制，集中統籌管理運營村莊土地，村民以入股或出租的方式參與，通過合作社的市場化運營，確保村民獲得長期性土地收益。此外，優先為村民提供就業崗位，雙重收益，實現生活富裕。

3 小結

在城鎮開發邊界外村莊規劃編制層面建立“統籌全域、注重長遠、策略導向”的系統思維，重點提供一種以策略為導向的規劃思路，直擊核心，緊扣鄉村振興戰略20 字總要求，歸納形成五大策略，更有針對性、系統性地解決邊界外村莊在產業、生態、人文、治理、經濟等方面的重點問題，讓城鎮開發邊界外村莊規劃的編制思路與鄉村振興戰略的總要求一脈相承，實現真正意義上的鄉村振興。