“多規合一”實用性村莊規劃編制應注意的問題研究

黃亞林

郴州市城市規劃設計院 湖南 郴州 423000

1 政策背景

黨的十九大報告中提出鄉村振興戰略，五部委于2019年1月聯合發布《關于統籌推進村莊規劃工作的意見》，明確把加強村莊規劃作為實施鄉村振興戰略的基礎性工作，持之以恒推動鄉村振興戰略落實落地。2019年5月，中共中央發布《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》，明確要建立“五級三類”空間規劃體系，鄉村地區由鄉鎮政府組織編制“多規合一”的實用性村莊規劃，作為詳細規劃，是鄉村地區開展國土空間開發保護活動、實施國土空間用途管制、核發城鄉建設項目規劃許可、進行各項建設等的法定依據[1]。

2020年，湖南省自然資源廳按照鄉村振興總體要求，制定了年內完成1000個試點村 “多規合一”村莊規劃的編制任務。2020年3月，郴州市自然資源和規劃局印發《西河流域“多規合一”村莊規劃試點工作方案暨郴州市“多規合一”村莊規劃試點名單的通知》，位于西河流域的北湖區華塘鎮吳山村作為試點村之一，按照省市自然資源部門工作安排和部署，由華塘鎮人民政府組織開展“多規合一”村莊規劃的編制。

2 吳山村村莊規劃編制總體情況

2.1 吳山村基本情況

吳山村位于西河中游，北湖區華塘鎮西北部，村域面積10.4平方公里，全村共 17個村民小組，2800人。村莊距離郴州市區15公里，距離華塘鎮區6公里，省道212從村域東部南北穿過，南面距離縣道090約2公里，區位良好，對外交通聯系便捷；西河從村域中部自南向北蜿蜒而過，沿岸土地平坦，森林植被資源良好；吳山村文化底蘊深厚，至今已有800年歷史，村委會所在地居民點中部現狀保留有30余棟明清風格古民居，古村落格局完整。良好的區位和便捷的交通、優良的生態景觀資源和深厚的文化底蘊為村莊的發展奠定了良好的基礎。

2.2 村莊規劃編制工作開展情況

吳山村“多規合一”村莊規劃編制嚴格湖南省和郴州市自然資源部門關于村莊規劃工作的安排部署和要求開展，編制工作于2020年3月初啟動，先后完成了區鎮村三級的動員會、駐村調查、規劃方案編制、四次村民代表大會、成果公示、專家技術審查、市區兩級國土空間規劃委員會審議，于11月報市郴州市人民政府批準實施。

2.3 吳山村總體定位

按照相關上位規劃的要求和區、鎮、村支兩委關于吳山村的發展設想，依托良好的區位交通條件、優良的山水生態資源和深厚的文化底蘊，保護與發展并重，打造“田園美、村莊美、生活美”之“醉美”吳山，建設生態環境優美、人居環境優良、產業興旺可持續的鄉村慢生活典范，郴州市鄉村振興示范村。

3 “多規合一”村莊規劃編制應注意的問題

當前我國處于國土空間規劃體系建立初期，村莊規劃編制還處于不斷探索和逐步成熟的階段，本文結合吳山村村莊規劃的編制，將編制程序、村民主體、區域協調、規劃內容、產業發展和成果表達等作為重點問題，進行探索和研究。

3.1 嚴格規范規劃編制程序

《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》明確了村莊規劃由鄉鎮人民政府組織編制，上一級人民政府負責審批，同時村莊規劃還將納入國土空間規劃“一張圖”。村莊規劃的編制應按照“村主導、鎮組織、縣批準、市統籌、省備案”的總體要求，充分結合各省市具體情況，各級政府和部門應各司其職，通力協作，確保村莊規劃編制工作的順利開展。“多規合一”村莊規劃總體分為組織準備、技術準備、駐村調查與方案編制、成果審批備案四個階段，吳山村村莊規劃編制嚴格按照湖南省委省人民政府《關于建立全省國土空間規劃體系并監督實施的意見》和《湖南省村莊規劃編制工作指南（試行）》的要求，完成不同階段的相應工作內容。

3.2 強化村民主體，多方共同參與

村民作為規劃的使用者，規劃編制成果直接影響村民未來的生產生活，村莊規劃的編制應著重突出村民主體地位，村民應參與到規劃編制的各個環節，從現狀調查、方案意見征求、集體決策等。吳山村參與問卷調查的村民戶數占總戶數比例達到35%，結合現狀走訪和入戶調查戶數，占總戶數比例近50%，充分保證了村民的廣泛參與，了解了村民的真實訴求。前后組織村民代表召開規劃編制動員會議一次，意見征求會議兩次，成果聽證會議一次，成果表決會議一次，共五次會議，確保村民的知情權、參與權、表達權和監督權，切實維護村民的規劃權益。

鄉鎮人民政府作為村莊規劃編制的組織者，也是村莊規劃的管理者，在村莊規劃的編制過程中，是聯系編制單位與村莊的橋梁紐帶。鄉鎮人民政府應結合自身發展，為規劃編制提供合理的建議和意見，同時做好編制單位與村莊之間的協調工作，尤其在規劃編制動員、會議組織等方面，確保規劃編制工作的順利開展。縣級人民政府作為村莊規劃的審批機構，應對規劃的程序、技術符合性進行重點審查，對轄區內規劃編制提供指導，涉及轄區內跨鄉鎮行政區的規劃內容，應做好協調工作。市自然資源部門作為全市村莊規劃編制的統籌部門，應按照省廳的統一工作部署，制定全市村莊規劃工作方案，明確規劃編制審批要求和要點，同時做好跨縣級行政轄區規劃內容的協調工作，按照湖南省的要求，市轄區村莊規劃由市人民政府審批。

3.3 落實上位規劃，加強區域協調

村莊規劃的編制應嚴格落實上位規劃的相關內容和要求，與區域其他村莊相協調。當前郴州市及北湖區國土空間總體規劃尚未出臺，吳山村村莊規劃以《郴州市本級（北湖區、蘇仙區）村莊分類與布局方案》（以下簡稱“村莊分類和布局方案”）和《西河流域“多規合一”村莊規劃統籌發展研究》（以下簡稱“統籌發展研究”）為指導，重點落實其相關內容和要求。村莊分類和布局方案確定吳山村為特色保護類村莊，本次規劃按照特色保護類村莊規劃編制相關要求確定規劃內容，重點處理好保護與發展利用的關系。落實統籌發展研究對吳山村的要求，與西河沿線其他村莊在生態、產業、用地、設施、文化等五個方面的統籌。生態方面，加強濕地及山體植被保護，與沿線其他村莊同步將西河納入自然保護地和生態保護紅線，形成完整的西河生態廊道；產業方面，落實關于吳山所在區段鄉村慢生活定位，利用良好的山水生態資源，結合古村保護，發展民宿和休閑度假；設施方面，結合西河鄉村旅游需要，建設旅游公路、服務設施、游憩設施和公廁等設施；文化方面，考慮西河文化長廊的建設，重點加強傳統村落的保護，并與利用發展相結合。

3.4 結合村莊類型，突出規劃重點內容

《關于統籌推進村莊規劃工作的意見》提出將村莊劃分為城郊融合類、集聚提升類、特色保護類、搬遷撤并類和其他類五種類型。村莊規劃應結合上位規劃確定的村莊類型，結合各村實際情況和發展需求，確定好規劃編制的內容。村莊規劃的普適內容應包括明確村莊發展定位與目標、國土空間布局及用途管制、住房布局、產業發展、道路交通、公共和基礎設施、生態保護修復和人居環境整治、防災減災、歷史文化及特色風貌保護和近期行動計劃等方面的內容。各村可以在符合上位規劃管控要求的基礎上，結合村莊類型和村民需求，對編制內容進行適當調整。不同類型的村莊發展基礎、發展訴求和發展重點各有不同，編制重點內容也各有不同。集聚提升類應以合理確定發展定位、產業發展、居民點的提升改造和人居環境整治為重點；城郊融合類應重點處理好鄉村與城鎮的關系，重點解決城鄉產業融合發展、基礎設施和公共服務設施共建共享等問題；特色保護類應重點統籌保護與發展的問題，在保護和延續村莊特色的同時，著力解決利用和發展、特色風貌塑造等問題；搬遷撤并類村莊應重點限制新增建設，以生態保護和生態修復為著力點，加強空心房整治和土地的復墾利用；其他類村莊以居民點的綜合整治為重點，著力解決村民建房問題。

吳山村緊鄰西河，有著良好的山水生態資源，西河為國家濕地自然公園并納入生態保護紅線。根據上位規劃確定的村莊類型，吳山村為特色保護類村莊，被列入第五批傳統村落，村莊內有著集中連片的古民居，但缺乏有效保護和修繕，目前多數處于空置狀態。通過調查發現，村民最大訴求為建房問題，村支兩委關注的是村莊產業發展和村莊古民居利用問題。結合吳山村實際，規劃以生態保護、村莊產業發展、村民建房、古民居的保護和合理利用為重點，統籌考慮其他相關內容。

3.5 產業多元發展，靈活保障用地

鄉村振興的關鍵在于產業振興，只有產業發展，鄉村的發展才是可持續的。鄉村產業的發展應注重經濟效益，同時與社會效益、環境效益的有機結合。應充分結合產業現狀，與區域其他村莊錯位發展，打造多元化的產業發展格局，注重傳統農業向現代農業的轉變，在現代農業的基礎上，發展鄉村旅游。同時，國土空間布局應優先保障產業發展所需用地，為產業發展提供載體。

吳山村有著良好的產業發展基礎，規劃按照統籌發展研究的相關要求和定位，落實區、鎮兩級政府部署和村支兩委提出的設想，村莊產業發展定位不貪大求洋，結合現狀，形成以現代特色種養為基礎，同步發展以采摘、濱水休閑和古村文化旅游為特色的鄉村旅游。規劃打造草莓基地、龍蝦基地、蔬菜基地、油茶基地、沃柑基地、泥鰍基地共六大種養基地，作為村莊產業根基，塑造“綠色、特色”農業品牌；結合良好的濱河景觀資源，利用現狀山塘水面，適度發展濱水休閑和戶外拓展；將現狀空置古民居收歸村集體，整體進行修繕和內部功能改造，打造特色民宿和康養基地。通過現代農業+鄉村旅游發展模式，實現多元化的產業發展格局。

村莊國土空間布局與產業發展相結合，落實產業發展所需用地。在建設用地總量不增加的前提下，加強村莊住宅用地的節約集約利用，優化村莊建設用地結構，增加產業用地比例。按照“莊園經濟”發展模式，在嚴守生態保護紅線和永久基本農田保護紅線的前提下，結合可流轉農用地，采用分散布局的方式，靈活布局建設用地，加快推進土地流轉，助推莊園經濟發展，實現由傳統農業向現代農業的轉變。

3.6 規劃成果易懂管用

國土空間規劃體系下的村莊規劃應以實用性為主，內容應簡明扼要，讓村民能看懂，規劃好實施，政府好監督。不同類型的村莊，根據編制內容的不同，規劃成果可有所區別，城郊融合類可采用文本+圖的形式，集聚提升類、特色保護類、搬遷撤并類和其他類可對成果內容進行簡化，采用前圖后則的形式。規劃成果應重點突出耕地和永久基本農田保護、生態保護、住房布局、歷史文化保護和近期建設項目和村規民約等內容，規劃成果采用圖文并茂的示意圖加以展現，保證村民看得懂。此外，可結合各村需要，編制村民讀本，便于村民更好更全面地了解規劃。

4 結束語

在國土空間規劃體系構建和鄉村振興戰略實施的大環境下，“多規合一”實用性村莊規劃是廣大農村地區國土空間開發保護、實施國土空間用途管制、進行各項建設的法定依據，是落實鄉村振興戰略和空間規劃體系改革的重要舉措，對科學有序引導村莊建設，促進鄉村振興，建設美麗中國有著重大的意義。在科學合理村莊規劃的引導下，鄉村全面振興，農業強、農村美、農民富將全面實現[2]。