淺析新一輪國有企業工資總額決定機制改革的特點

顧春林

上海華誼集團股份有限公司 （上海 200040）

國有企業工資總額管理始終隨著經濟環境和市場的變化在適時調整，在促進國有企業發展和實現國有資產保值增值方面發揮著重要作用。國有企業工資總額的改革根據經濟體制和市場環境的變化，經歷了一場從微觀到宏觀、從“一刀切”到“分類分級”、突出行業和企業特點、兼顧效率和公平的轉變。回顧國有企業工資總額管理的過程和歷史，主要經歷了計劃經濟時期、經濟轉軌時期和現階段的經濟新常態三個發展階段，三個階段分別體現了當時的歷史背景和企業管理需求。

1 計劃經濟時期

實施“工效掛鉤”制度，主要是為了解決“平均主義”的矛盾。隨著中國經濟體制改革重點從農村轉向城市，經濟改革的兩大主要任務就是工資管理制度改革和價格機制改革。當時收入分配體系中面臨的主要問題是平均主義和吃大鍋飯，干與不干、干好干壞一個樣。為了解決矛盾、充分調動國有企業和職工的工作積極性，1985年，國務院制定并發布了《關于國營企業工資改革問題的通知》，其核心內容是實行工資總額與企業經濟效益掛鉤（簡稱“工效掛鉤”）的機制。在“工效掛鉤”機制下，企業的工資總額由政府相關部門核定工資基數和效益基數，然后按照企業實際取得的經濟效益的增長率來確定。該機制的實施，意味著政府不再管制每位員工的工資收入，而更多的是關注國有企業的工資總額，授權企業一定的分配自主權，企業可以在工資總額范圍內對員工進行適當的激勵。在隨后的20多年時間里，該機制一直作為政府調控收入分配的主要工具，在央企和地方國有企業的范圍內推行。

2 經濟轉軌時期

實施工資總額預算管理，主要是為了解決效率效益與公平的矛盾。在實施“工效掛鉤”機制的情況下，按照規定，企業的工資總額必須堅持兩個“低于”原則：一是工資總額增長幅度不得高于企業的經濟效益增長幅度；二是職工平均工資增長幅度不得高于企業勞動生產率增長幅度。這種工資增長機制對我國轉軌時期經濟的高速增長發揮著不可磨滅的作用。然而，隨著我國市場經濟改革進入“深水區”，前期高速發展階段忽略的問題開始顯現，“工效掛鉤”機制下的“只與過去的自己比”給企業發展造成了一種無形的壓力，因為任何企業都不能永遠保持高速發展。同時，“只與自己比”忽略了企業間的橫向比較，如果要取得同樣的工資總額，經濟效益好的企業和效益差的企業的基數可能相差過大，造成了企業間的不公平。比如，由于部分國有企業具有資源壟斷性特點（例如石油、電力和能源等相關企業），處于壟斷行業，效益自然長期保持較高增長水平，這些企業的員工收入高于其他行業的員工。

在經濟轉型發展時期，企業生產經營面臨的不確定因素越來越多，企業利潤的增長也要遵循客觀規律，不可能長期高速增長。如果繼續延用“工效掛鉤”的工資總額管理制度，企業職工工資會隨著企業利潤的變化，出現較大的波動甚至下滑。在這種背景下，為加強人力資源管理水平，不斷提升勞動生產效率，促進國有企業逐步轉型升級，一種全新的工資總額管理制度——工資總額預算管理開始出現，2008年，國務院國有資產管理監督委員會首先在一些重點領域和行業試點工資總額預算管理，并在2010年和2012年先后制定并發布了《中央企業工資總額預算管理暫行辦法》（國資發分配〔2010〕72號）和《中央企業工資總額預算管理暫行辦法實施細則》（國資發分配〔2012〕146號），到2014年基本實現了中央企業工資總額預算管理全覆蓋的目標，同時地方國資委也勇于大膽嘗試，與所監管企業上下聯動，逐步構建了適用于企業實際情況的工資總額預算管理體系。在工資總額預算管理方式下，上級主管部門對工資總額和人均工資增長幅度兩項核心指標進行管理，并采用封頂管理的方式。人均工資增長主要結合行業、社會人均收入居民消費價格指數（CPI）等因素來確定。在實踐中，封頂管理一定程度上影響了企業的積極性，但其核心目的是建立穩定和可持續增長的工資管理機制。從實踐來看，部分解決了在“工效掛鉤”模式下不同行業和企業之間分配相對不公的問題。工資總額預算管理最大的意義在于通過全周期和全過程的工資總額管理，提升企業工資總額管理的科學性和有效性，進一步提升國有企業內部管理水平，實現國有企業轉型升級的目標。

3 經濟新常態時期

國有企業工資總額決定機制改革意見的出臺，主要是為了解決收入分配的市場化機制和監管體制問題。黨的十九大報告明確提出：要深化國有企業改革，發展混合所有制經濟，培養具有全球競爭力的世界一流企業；堅持按勞分配原則，完善按要素分配的體制機制，促進收入分配更合理，更有效。2018年5月國務院印發的《關于改革國有企業工資決定機制的意見》（國發〔2018〕16號），分別從工資總額的決定機制、管理方式、內部分配管理、監管機制健全等四個方面進行工資決定機制的改革。該意見是在全面貫徹黨的十九大精神，以增強國有企業經營活力和提升運行效率為中心的背景下出臺的，有利于建立健全與勞動力市場基本相適應，與國有企業經濟效益和勞動生產率掛鉤的工資決定機制和正常增長機制，有利于進一步激發國有企業創造力和提高市場競爭力，推動國有資本做強做優做大，促進收入分配更合理、更有效。本輪改革主要有以下幾個特點。

3.1 對行業實施分類管理、分類確定聯動指標，考核重點更加突出

本輪國有企業工資總額決定機制改革按照不同國有企業功能性質定位，分類確定聯動指標。根據功能定位，主要分為以下類別：一是充分競爭類的商業型國有企業，聯動指標為經濟增加值（EVA）、凈資產收益率（ROE）、利潤總額（或凈利潤）等；二是關系國家安全、國民經濟命脈的主要行業同時承擔重大專項任務的商業類國有企業，聯動指標包括營業收入、任務完成率以及反映國有資本保值增值類的指標；三是公益類的國有企業，聯動指標為產品的服務質量、成本控制、營運效率和保障能力等，并設置國有資本保值增值類指標；四是金融類的國有企業，其中政策性金融企業，聯動指標為體現服務國家戰略和風險控制以及經濟效益等指標，商業性的金融企業，聯動指標選取經濟效益、資產質量和償付能力類指標；五是文化類的國有企業，聯動指標為反映社會效益和經濟效益、國有資本保值增值等。另外，在聯動指標確定的同時，還要與企業的勞動生產率進行對標，反映勞動生產率的指標一般可以選取人均營業收入、人均工作量等指標。

3.2 仍以效益為中心，但不是唯一指標，工資總額決定機制更加科學

本輪改革明確要求，企業要根據國家工資收入方面的宏觀政策，結合自身的戰略規劃和薪酬策略、年度生產經營計劃等，綜合考慮勞動生產率和人工投入成本投入產出、市場對標等情況，結合政府的工資增長指導線合理確定企業年度工資總額。在效益聯動機制方面，與上一輪改革相比更為科學，更強調在追求高質量發展的前提下實現增長、兼顧公平。

（1）工資總額增長主要與企業經濟效益增幅掛鉤聯動。企業經濟效益同比有增長的，工資總額增長的幅度可在經濟效益增長幅度范圍內確定；經濟效益下滑的，企業當年工資總額原則上相應下降；企業未能實現國有資產保值增值目標的，工資總額不能增長或適當下調。

（2）根據效率水平適度調整。經濟效益增長的企業，參照勞動生產率指標確定工資總額增長幅度。當年勞動生產率下降、人工成本投入產出率在行業平均水平以下的或者上年職工平均工資顯著高于全國城鎮單位就業人員平均水平的，企業當年工資總額增長幅度應低于同期經濟效益增長幅度；經濟效益下降的企業，當年勞動生產率同期上升、上年人工成本投入產出率明顯高于行業平均水平或者上年職工平均工資顯著低于全國城鎮單位就業人員平均水平的，當年的工資總額額度可適當少降。

（3）充分考慮特殊情況，工資總額確定更加科學。企業按照工資與效益聯動機制確定工資總額，原則上增人不增工資總額、減人不減工資總額，同時文件也明確發生兼并重組、新設企業或機構等情況，可以合理增加或減少工資總額，總體上更為科學合理。

3.3 部分落實公司法人治理機構的權限，企業經營主體責任得到強化

在工資總額管理的責權界定上，本輪改革要求企業全面實施工資總額預算管理，根據行業特點實施分類管理、企業編制工資總額預算，并履行內部決策程序，根據企業功能定位和特點，結合企業的法人治理結構情況，報上級主管部門備案或核準后執行。主業完全競爭類的商業型國有企業，原則上實行備案制。其中，董事會未規范、法人治理結構不完善、內控管控機制不健全的企業，經上級主管部門（履行出資人職責機構）認定，工資總額實行核準制。其他類國有企業，原則上實行核準制，其中，董事會規范健全、法人治理結構完善、內控管控機制健全的企業，經上級主管部門同意，實行備案制。

國有企業董事會依照法定程序對工資收入分配相關事項進行決策，對工資收入分配情況進行監督，監事會對工資分配的監督承擔主要責任，工資收入分配情況要作為廠務公開的主要內容，在一定范圍內公開接受職工監督。上級主管部門對所監管企業的工資總額預算方案進行備案或核準，同時對所監管企業的工資總額預算執行情況實施動態管理、監督并對執行結果進行清算。

4 結語

國有企業工資總額決定機制是完善國有企業現代化企業制度的重要內容，事關國有企業的健康發展，事關職工的切身利益，事關收入分配和諧有序，涉及面廣、政策性強、影響力大。在本輪改革中，根據企業功能定位分類施策進行專業化管理得到了強化，效益聯動指標、調整機制以及工資總額的基數確定也更加合理。

企業生命周期理論認為，處于不同生命周期的企業具有不同的特點，如何根據企業戰略性目標，市場化確定內部各管理層級薪酬水平將成為國有企業機制改革的下一步重點，如何處理好新老員工的工資收入水平關系，如何解決企業內部成熟人才與市場化引進人才的收入差距、員工收入中績效工資與崗位工資的合理比例，以及在業績對標中，與歷史業績對標多、與市場競爭性對標少等問題，都需要在實踐過程中不斷總結與完善。

此外，經過40年的發展，我國國有企業主業性質往往是混合型，如何根據主業產業特征差異化精準地確定工資總額基數和聯動機制，也將成為下一步改革需要深入研究的課題。