新形勢下高校政府采購項目式管理淺析

劉 靜， 曹 蓓

（南方醫科大學設備與實驗室管理處，廣州510515）

0 引 言

高校政府采購是指高校使用財政性資金或納入預算管理的資金采購，隨著高校政府采購積極推行“放、管、服”政策，政府采購品目不斷變更與增加，采購范圍隨之擴大，加之高校科研教學活動的不可預知性、高校長期存在的惰性管理思維、頂層制度和體系建設的缺失等，均使高校采購管理工作難度加大亦缺乏活力。我國《政府采購法》于2003 年正式頒布實施，2015 年1月我國出臺了《政府采購法實施條例》以完善政府采購管理工作的細節，10 年大修的新《預算法》也于2015 年1 月正式實施，此舉實屬重大突破，真正實現財政預算與政府采購的高度銜接。國家多法的出臺與變革對預算內容完整性、編制科學性、執行規范性、監督嚴肅性及預算活動公開性等方面提出了更高要求［1］，其直接目的是對政府采購工作提出了更高要求，并且在政府采購深化改革及電子化、信息化、互聯網金融時代背景之下，應如何強化政府采購管理，本文就此背景提出高校政府采購項目式管理概念，并圍繞此構思提出項目式管理存在的問題進行分析和探究。

1 新《預算法》視野下的項目式管理

政府采購預算編制是部門預算編制的重要組成部分，是使用財政性資金實施政府采購的基礎，是考核采購人資金使用情況的重要依據［2］，也是衡量現今高校政府采購類活動成功與否的重要標準。我國已在立法上對政府采購作出了規定，但縱觀各地政府采購的實際操作，仍存諸多不足，政府采購預算作為控制財政支出的關鍵點和重點監督對象，卻一直不為采購人所重視，“豪華采購”“一元采購”等現象的接連出現，也凸顯出公共財政管理的漏洞及廉政問題的嚴重性，亦直接影響政府公信力。針對政府采購中存在的相關問題，重新預算法角度提出建設性治理策略，有助于促進政府采購合理有序發展。

1.1 新《預算法》在調整政府采購行為中所存現狀

政府采購預算主體缺乏政策性觀念和預決算意識乃長期存在的缺陷，具體體現在對采購預算的重要性認識不到位或主觀上對于政府采購預算認識松懈，以完成財政部門任務的心態在進行編制，或是僅從各單位、部門發展角度出發，關注重點僅集中在爭奪資金上。盲目增加采購設備數量，但最終形成的資產是否真正必需、有無重復購置或超功能購置、資產使用效率究竟如何卻少有關心，直接造成政府采購資金和資產利用的雙重浪費［3］。① 現高校采購現狀不受專業培訓的專項預算編制統籌人員跟進落實，采購計劃編報能力有限，最終影響了采購流程進度和項目執行績效結果。從高校采購情形來看，預算編制具體內容和操作程序缺乏準確規定，預算內容編制不夠精細，便導致采購預算與實際執行出現過大差距，并有可能遭到審計部門的質疑，多報預算會造成政府采購資金年終大量結余，少報預算會造成預算過低于采購成本以致政府采購無法繼續執行，漏報預算則會產生無法正常開展采購工作從而不得不追加采購預算的問題［4］。②

預算內容編制不準確也會導致后期出現采購內容不符合采購人需求的糾紛或編制內容遭受質疑等投訴情況，在一定程度上加重了后期采購工作的負擔，并且部門對預算操作和審批程序不明確，僅停留在形式上的操作和審核，對政府采購預算并不具實質性約束，未體現政府采購預算操作及審批程序的權威性，導致政府采購方案和計劃的編制、執行具有一定隨意性，審批程序的松懈直接影響預算編制的質量。③預算審查監督缺乏由上至下的完整體系，存在各環節各部門監督檢查弱化的普遍情況。新預算法設置了預算監督審查的體系框架，形成了人大、財政、審計、部門以及社會監督為一體的全方位預算監督體系［5］，加大問責力度，強化責任追究。而近年來政府采購規模的擴大和采購項目的急速增長，全民參與預算審批程序和預算監督體系仍存在諸多不足。

1.2 以《預算法》作為調整政府采購行為的有效措施

（1）以法律政策、規章制度形成倒逼，深化項目式管理理念。預算是立法機構經過法定程序通過的具有法律效力的政府年度收支計劃［6］，十八屆三中全會特別強調財政法定主義，因此政府采購也更應該突出法制化理念。此次新《預算法》的出臺，使政府采購講求勤儉節約和績效管理有了明確的法律依據［7］，違背該原則的責任者都應承擔相應的法律責任。針對此條款規定，建議政府采購積極推行專業采購員制度，在實踐中不斷激活和強化采購人主體責任，通過高校的規章制度構建賦予其相應的自主采購權并承擔終身責任，定期對采購員采購能力進行培訓并階段性考核，打造高校專業采購員隊伍，間接將對項目式的管理轉化為通過對管理采購員來實現監督管理，將采購項目進行“物超所值”的績效評估作為考察采購員主要標準，從而實現政府采購目的，降低政府采購監管成本。

（2）完善項目式管理中預算內容及預算審批程序。完善預算編制流程。①規范預算編制程序，明確預算編制、審核、上報、批復的職責權限和管理流程，確保預算編制程序規范。②前移預算編制關口，要提早謀劃預算編制工作，提前制定中期財務規劃和年度工作計劃，提前開展項目規劃論證及政府采購預算等工作，從而提高預算編制及執行效率。其次，細化預算編制內容。①嚴格基本支出標準，嚴格按照人員、公用、資產等支出定額和限額標準，確保支出有標準、支出有依據。②細化項目支出預算，完善項目內容、資金用途、支出標準，使項目預算更加具體化，提高預算可執行性。預算安排重點要由只關注增長轉向更注重績效。③改進預算編制方法，采取零基預算法。年度預算要結合各類收支增減因素，根據財力可能和支出需要、政策、標準重新測算，尤其是項目預算要摒棄傳統的基數加增長的預算模式。零基預算有利于提高預算編制的科學性和準確性，解決資金“固化”問題，從而增強預算單位的成本控制能力和預算調控能力。

項目式管理前期立項準備工作須包含詳盡的項目細節及相關佐證材料，應準備并提供“論文式”支撐材料及方案文件，包含項目目錄、采購前提及背景、結合現有資產管理庫存和數量提出需求內容、所需所有技術、服務、安全等要求、明確采購對象的數量、交付或實施的時間地點、采購對象驗收標準、合法合規采購需求的描述等［8］，與此同時還應提供市場調研報告、第三方機構或相關部門、專家學者的意見和建議等。將采購項目落實到每一個采購對象，做到每一筆采購計劃的細化，最終形成內容科學、合理和可操作的預算編制報告書。年度采購目錄應盡早制定并申報，采購人按此申報藍本進行年度采購計劃方案的后續補充和完善，在采購人最終方案成型時，由預算項目內負責人由下至上層層審批，做到各環節時間節點有源可溯、有責可追。采購方案應實時公開，接受全校乃至全社會人員的監督，對預算編制存在質疑的可反饋至采購人或管理部門。采購方案由采購人遞交至政府采購管理機關，政府采購管理機關對采購計劃方案的內容展開嚴格審核處理，反饋及修改內容應做到步步清晰且留痕，審核完成后將草案上報同級財政部門，財政部門在審核通過后，將其報送同級人民代表大會，在得到同級人大審核批準后加以貫徹落實。要使審批程序落到實處，必須加大預算執行人的審批責任。

（3）存量資產管理與預算編制緊密結合。預算編制制定應與政府采購管理與資產管理有效結合，須高度重視存量資產的管理，拋棄將預算支出與存量資產管理相互割裂的固有做法，擺脫“重錢輕物”模式，強化并突出資產管理在政府預算管理中的重要地位。通過加強對資產存量的管理，調節資產的增量變動，是從源頭上控制資產形成的有效手段和避免政府采購資金和資產利用的雙重浪費，也是優化資源配置、提高配置效率的有效手段。亦是最直接且最有效避免資產重復購置、超編制、超標準購置等問題的發生，為我國未來編制政府財務報告提供及時、有效的數據信息。

（4）積極開展政府采購項目績效管理。勤儉節約和講求績效是預算管理應當堅持的基本原則，績效一詞在新預算法中多次出現，體現了未來我國預算支出管理的方向，對整個預算支出管理提出了更高的要求。將績效評估納入政府采購工作，是政府采購創新與前瞻性的表現，將績效預期目標作為編制預算標準的一部分，同時明確將績效預算重點作為績效結果，整體來看，就是將績效目標的實現納入編制預算范疇，且明確規定結果導向是績效的關鍵組成［9］。

2018 年，中共中央、國務院辦公廳聯合印發《關于全面實施預算績效管理的意見》，明確指出要對政府采購、政府購買服務、PPP 項目實施績效管理。然而，如何對政府采購開展績效管理則是新的難題。一般認為，政府采購績效是指政府采購投入與產出之間的對比關系［10］，主要是通過設計一系列的指標體系對政府采購成本、速度、效率、質量、公平、公眾滿意度和公共責任等因素進行評估，從采購結果是否符合采購目的來對政府采購活動進行判斷而予以相應主體獎勵或懲戒。由此可見，實行政府采購績效評估的前提：① 有明確的采購目的；②可以完整跟蹤采購程序；③ 能夠對評價結果做出相應科學評價。而政府采購制度的現實卻是，采購人的主體職權缺乏導致的采購目的不明確、因采購流程都必須遵守相應的規范性文件規定導致的采購效率低下、因監管主體分散導致評估主體難以確定、因缺少省級績效評估標準及評估方式和平臺等都阻礙了政府采購績效管理的開展。各級政府、各部門、各單位應高度重視，并在政府采購實踐中努力探索和完善政府采購績效管理的有效路徑［11］。

2 高校政府采購項目式管理的構思及優化

項目式管理最直接反映財政資金的使用效益情況，有利于公共財政廉政建設且預防腐敗，而其最終需達到的目標應是最大產出效益（項目效益／績效）的最小管理投入。高校政府采購項目式管理的推行和優化，要求事業單位轉變管理思維，創新管理辦法，此種管理模式和思維不僅符合《深化政府采購制度改革方案》，亦是未來發展大勢所趨，應得到各部門單位的重視并積極推行。因此政府采購項目式管理應有健全的管理體制與機制、完善的頂層設計、簡單清晰且高效的管理體系、指引和約束采購人的規章制度等。

項目式管理的設計初衷是為了達到高效益與高集中以便更利于執行部門執行采購與監管，與“集中申報項目”是相異的概念，集中申報項目是通過高校內部制度把控和管理，屬平行管理，僅單純對采購人申報量及申報時間節點上進行約束，而項目式管理則是針對采購人所立之項的全流程進行管理和評估，不僅對政府部門有政策上的要求，更需要有專業團隊和電子化平臺的支持，而集中申報項目僅只能作為執行項目式管理中的一個基本要求。基于現存政府采購“輕管理重采購”的普遍現象，項目式管理實際上是對采購部門的管理執行能力提出了變革性的要求，要求實現采購項目從啟動、預算編制、執行采購、資產管理、績效評估等全流程的橫縱向管理，改變以往平面式的流水管理為全面式的立體管理，真正實現一個采購項目即一個工程的變革。

（1）項目申報和啟動階段。項目申報可分為框架申報和細節申報，框架申報即為年度或半年度的立項藍本及框架，在相關調研及準備工作完成后，才正式進入到細節申報，即對前期立項進行填補及完善工作。申報規劃分段式進行，有利于采購人謹慎制定預算編制并形成預算前置構思的習慣。采購人與執行部門的互動及溝通應采取“一頁紙管理”模式，即在默認采購人已按照法律法規及校內管理制度執行了預算編制等內容并完成審批流程的前提下，采購人僅需提供一頁紙內容反饋至執行部門，一頁紙中所含內容應僅僅體現項目的關鍵信息和相關負責人信息，以作為執行部門審查及追責的依據，將繁復的辦事手續和資料文件最大限度的簡化和可視化，也將相應的權利和義務下放到各采購人身上，符合“放、管、服”要求，形成以集中統一采購為核心，以層級管理為線條，各單位各司其職、各盡其責的局面，亦是變相加強了監督力度。

（2）項目執行階段。項目式管理必須借助電子化信息化平臺操作完成，流程各階段實現線上操作、突出細節及時間的不可逆留痕，針對關鍵流程和特殊需求可通過開發適合高校自身形勢的技術操作手段完成，杜絕線下操作，避免數據流失和篡改，避免遺漏關鍵情節、時間點的留痕處理，確保為后期項目整體統籌分析提供真實可靠的數據，執行部門通過平臺及時統籌采購進度，監管各環節各負責人執行情況，確保項目的各采購計劃相對同步完成。通過信息化平臺進行項目式管理，可及時對采購預算、資金等執行情況進行實時監督和調整，最大程度為政府采購活動提供有力支持。

（3）項目管理階段。針對政府采購項目管理，應體現出全流程有序性、科學性、嚴肅性的管理，更為重要的是采購結束后的“復盤”工作。如何判斷采購行為物有所值，則需要用政府采購績效評價進行判斷，而真正意義上的政府采購講求績效，并不僅僅是指對采購結果與財政資金支付進度進行表面績效評價，在此應鼓勵各地各部門出臺詳細的績效管理辦法，針對設定績效管理目標、確定績效評價標準、明確績效評價方法、構建績效評價指標體系、驗收和審計的評價標準等一系列問題給出法律層面上的肯定和制約，應充分認識政府采購績效管理在政府績效管理中的重要地位，政府采購績效最終體現出財政支出管理的綜合效益，因此必須重視績效評價結果的有效運用，使其真正發揮約束和激勵作用。

通過大數據視角及編程思維來分析項目式管理也有一定借鑒意義。在大數據視角下，可將每一個項目進行拆解分析，分析后可得有效數據庫作為日后立項及采購的參考依據，例如針對每臺設備的預算、型號、設備使用率、返修率及與同類設備共同技術參數的提取，形成該類設備獨立的檔案添加至數據庫，待采購人立項或申報該類設備時，會根據歷史購買記錄和使用情況形成數據審核分析表，即采購人是否滿足購買條件或是否超出預算抑或是技術參數的制定是否滿足采購人需求，做到有條件的限制采購人的購買或是幫助采購人制定采購需求。在編程思維視角下，項管式采購及管理的最終目的是通過快速迭代達到項目最佳成效，每一個項目的采購實施必然存在需修改和完善的步驟，每一個修改的數據都將累計成為下一個項目的階梯。從短期或某階段來看，可以理解為項目中的某個階段是短迭代，從長遠來看，迭代為項目式采購及管理不可缺少的一部分，也是促成項目的關鍵部分，應在關鍵環節（直接影響采購結果及管理成效）增加迭代規劃，例如做需求階段、審核階段等。

3 利用區塊鏈技術形成全民參與360°監督

各級政府、部門和各單位必須深入理解和把握政府采購資金來源于公共財政，政府采購最終服務于社會公眾這一核心理念，充分認識社會公眾（納稅人）享有對政府采購資金使用情況的知情權對政府采購預算管理的重要意義，這既保障社會公眾知情權的法律要求，也推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。從監督范圍和角度來看，有來自上級部門的監督，有部門對內部及外部的監督，有社會對部門的監督，因此務必加大各環節責任人的問責力度，強化責任追究。全民參與監督體系有利于改善科研事業單位普遍存在的內控意識淡薄，監督檢查弱化問題，政務公開且全民切實監督才是政府工作落到實處的最根本體現。

如何實現全民參與、公開透明的監督管理體系，可依托區塊鏈技術，區塊鏈技術的三大基本特點是去中心化、匿名性和不可篡改。這些特點從理論上來說非常適合解決現有網絡數據共享出現的信任成本、篡改等問題。在政府采購領域，每日有海量交易數據和信息待共享和挖掘，這些數據整體呈現出多部門、多類型、多級別特點［12］，而在區塊鏈技術中不存在中央機構或數據管理員（去中心），也不需要耗費任何資源去核準數據造假問題（不可篡改），寫入數據的前提是多個相關方和參與方根據“共識機制”集體同意（去信任）［13］。因此，公民可通過區塊鏈中的公有鏈隨時進入系統中讀取數據進行監督，并且可以查到各個環節各時間點真實發生過的所有數據，也不存在信息不對稱情況，實現真正的公開公正和透明，而出于隱私保護、交易安全，政府采購活動應在公有鏈中的私有鏈中進行操作，數據的讀寫和發送僅限參與政府采購過程的相關部門或機構，并且由參與者共同來記錄交易、維護一切實施數據。區塊鏈技術的本質是一種人人可參與記賬的數據庫，區塊可按時間順序相互鏈接不斷更新，以保持賬簿的最新狀態，從而形成一個龐大而又準確的信息網絡［14］。在以往政府采購中，需要大量成本和資源進行信息印證的成本全部不需要了，即高校在執行政府采購時所需要對供應商或招標機構的審核、招標過程中的所有工作都不需要了，變相的由區塊鏈技術執行了監督。

隨著政府采購規模的逐年增長，將創新金融技術引入政府采購工作中不僅能帶動政企事業單位的高速發展，也將更快更好促進中國加入《政府采購協定》（GPA）進程［15］，這既是機遇也是挑戰。最為關鍵的是區塊鏈技術之于政府采購行業最重要的價值在于行業海量數據共享的技術支撐手段［16］，在促進“互聯網+政府采購”的發展方向上，在大數據共享保障方面具有技術優勢。

4 結 語

政府采購在發展中不斷變化，在變化中不斷改革創新，方能與時俱進，激發高校在政府采購工作中的活力，讓政府采購項目式管理推動深化政府采購制度改革，推動高校政府采購工作高質量發展。各高校必須突破企事業單位管理固有采購思維，提升專業團隊素質建設，建立健全高校內控制度。政府采購績效管理是未來改革的基本方向，政府采購工作必須跟上預算績效管理的步伐，遵循《預算法》《政府采購法》《政府采購法實施條例》《招標投標法》等法律制度，重視預算編制規劃和審核，結合電子化信息化平臺及高新技術等將項目式管理落到實處，全方位調整和優化政府采購項目式管理，推進高校政府采購的有序開展。