新時代中國共產黨邊疆治理的價值追求*

馬宇飛 高笑秋 畢秀麗

（1榆林學院政法學院 陜西榆林 719000；2榆陽區檢察院 陜西榆林 719000；3九臺區三十一中 吉林長春 130500）

中國特色社會主義進入新時代，我國社會的主要矛盾轉變為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發展之間的矛盾，包括邊疆各族民眾的中國人民不僅對物質文化生活提出更高的要求，而且對民主與法治、公平與正義、安全與和諧等方面的需求日益增長。辦好中國的事情，關鍵在黨，以習近平同志為核心的黨中央高度重視邊疆治理。從2013 年9 月，習近平主席出訪中亞期間首次提出“一帶一路”倡議，占國土面積589.76 萬平方公里的黑龍江、吉林、遼寧、內蒙古、甘肅、新疆、西藏、云南、廣西邊疆9 省（區）正是“一帶一路”倡議的主要覆蓋區與重點施治區，到2017年10月的十九大報告，再到2019年10月十九屆四中全會的決議，中國共產黨在頂層設計中一再強調加強邊疆治理，加快邊疆發展，推進興邊富民，確保邊疆鞏固。以習近平同志為核心的黨中央深化了對新時代中國邊疆治理規律的認識，科學地回答了新時代如何推進邊疆治理等一系列基本問題，如何推進邊疆治理不僅直接回應了新時代我國社會的主要矛盾，而且體現出邊疆治理的價值理性。由此，本文聚焦價值理性，并將其歸納為民主與法治、公平與正義、自然與人文、安全與和諧。

一、民主與法治

如何解讀民主？民主具有普世性，反映了人類政治文明的發展趨勢，無論實際的政治實踐如何，當代世界近乎所有國家都奉民主為圭臬。但是，民主又具有特殊性，這正如俞可平所言：“世界各國的民主都會帶有自己的特征，從這個意義上，民主是普通性與特殊性的統一。不能只看到民主是一種普遍價值，而以民主的普遍性否定民主的特殊性。”[1]（P90）因此，不考慮一定的時間、地點，不考慮一定的國情、民情，做出關于民主作用的命題是無意義的，甚至是反民主的觀點。中國的民主與法治，是在中國共產黨的領導下不斷發展、不斷完善的民主與法治，是黨的領導、人民當家作主與依法治國三者有機統一的民主與法治，這意味著國家不是高高懸駕于人民頭上異化的利維坦，而是最廣泛地發動、組織民眾依法有序地參與管理國家事務和社會公共事務的機構。“改革開放以來，我們黨團結帶領人民在發展社會主義民主政治方面取得了重大進展，成功開辟和堅持了中國特色社會主義的政治發展道路，為實現最廣泛的人民民主確立了正確方向，這一政治發展道路的核心思想、主體內容、基本要求，都在憲法中得到的確認和體現。”[2]（P88）2018年3月，修訂后的八二憲法，民主與法治依然入憲，這不僅從根本法的高度奠定了中國民主與法治的法理基礎，也為邊疆治理過程中的民主與法治提供了遵循方向。

新時代邊疆治理過程中作為價值追求的民主，其理想狀態是邊疆各族民眾以及邊疆各類社會組織，在相關邊疆安全、邊疆穩定與邊疆發展的法律法規與公共政策的擬制過程中，能夠將邊疆各族民眾的私意與眾意進行利益輸入、利益轉換，并以民意的最大公約數的方式進行利益綜合，并最終將利益輸出為相關的法律法規或公共政策。在邊境黨政軍警民聯防聯控以及軍民共建、軍警民共建等合力治邊的過程中給予民間力量協同參與的制度空間，這意味著邊疆各族民眾是相關國家權力（義務）與邊疆各族民眾公民權利（義務）法律法規與公共政策的制定主體，邊疆各族民眾與國家公共權力之間實質上是一種委托與被委托的關系，最終輸出的各類法律法規與公共政策雖然未必能夠滿足所有人的愿望，但它卻是建立在政治共同體最大限度的共識基礎之上的。同時，邊疆的利益輸入、利益轉換、利益綜合與利益輸出的過程實際上也是對特定制度性規則與規范性程序遵循的過程。特定制度性規則與規范性程序要真正具有實際的約束力，必須以國家公共權力為后盾進行制度化，即法治化。這正如霍布斯的著名論斷：“沒有強力，信約就只是一紙空文，完全無力使人們獲得安全保證。”[3]（P128）從這個意義上來說，民主化的過程本身就是法治化的過程，法治為民主提供了制度保證。

習近平總書記在十八屆四中全會第二次全體會議上強調：“我國是一個有十三億多人口的大國，地域遼闊，民族眾多，國情復雜。我們黨在這樣一個大國執政，要保證國家統一、法制統一、政令統一、市場統一，要實現政治清明、經濟發展、文化昌盛、社會公正、生態良好，都要秉持法律這個準繩、用好法治這個方式。”[4]（P9）2014年5月，在第二次中央新疆工作座談會上，習近平總書記提出依法治疆、團結穩疆、長期建疆的治疆方針；2015年8月，在中央第六次西藏工作座談會上，習近平總書記強調依法治藏、富民興藏、長期建藏、凝聚人心的重要原則；2020年8月，在中央第七次西藏工作座談會上，習近平總書記強調依法治藏、富民興藏、長期建藏、凝聚人心、夯實基礎的重要原則；2020年9月，在第三次中央新疆工作座談會上，習近平總書記強調保持新疆社會大局持續穩定，要高舉社會主義法治旗幟，弘揚法治精神，把全面依法治國的要求落實到新疆工作各個領域。可以看出依法治邊貫穿于新時代中國共產黨邊疆治理的始終。法治意味著公允性，并在此意義上遵循公開性原則進行治理，因此，法治所依據的各類法律法規應該具備以下特點：其一，它應該具有被遵守的可能性；其二，在相同案件中它所具備的效力相等；其三，符合公開性的要求；其四，符合不針對特定人的一般性要求；其五，符合程序合法的正當性要求；其六，行政機關及行政官員的行為受法律約束，即符合公共權力在法律之下的要求。

邊疆治理是以公共權力為主導的多元主體為實現邊疆安全、邊疆穩定與邊疆發展依法處理邊疆地區各類公共事務的活動與過程。邊疆治理過程中的公共權力具有能動性，處于不被控制狀態下的公共權力，可以被視為打開的潘多拉盒子，其后果往往是破壞性的。因此，新時代邊疆治理過程中作為價值追求的法治，應具備如下基本要求：其一，新時代邊疆治理首先要以憲法為根本遵循，依憲執政與依法行政；其二，新時代邊疆治理重點在于依法治權（公共權力）；其三，新時代邊疆治理的基本出發點是保障邊疆各族民眾合理的公民權利，即法治化的重心在于保護與完善邊疆各族民眾的各項基本權利；其四，新時代邊疆治理法治化過程中所遵循的各類法律法規本身應是良法良規；其五，良法良規在新時代邊疆治理的實踐過程中能夠被切實遵行，即有法可依、有法必依。邊疆地區安全治理是國家治理的重要組成部分，是一種法治化程度相當高的治理活動，民主與法治是邊疆地區安全治理的底線。在國際局勢瞬息萬變、安全穩定問題錯綜復雜的情勢下，唯有法治思維才能有效地整合各種張力、化解各種矛盾和沖突，為穩疆固邊和邊疆社會和諧奠定基礎。

二、公平與正義

亞里士多德的公平觀包括分配性公平和矯正性公平，分配性公平要求按照比例關系，合法的公民人人都能夠分配應有的榮耀、財產和公共物品，而矯正性公平則要求以人的平等性為根據，保證人與人之間的平等關系。亞里士多德在《政治學》一書中指出，正義既是人的德性與卓越品性，更是作為共同體公共利益的“善”，是至高且廣涵的正義，正義是合法、公正的公平，二者密不可分，是一對統一體。盡管亞里士多德求索的是城邦政治時期的公平與正義，但是公平與正義的價值不會因為時間的流逝而褪色，在新時代的中國，“公平正義是中國特色社會主義的內在要求，所以必須在全體人民共同奮斗、經濟社會發展的基礎上，加緊建設對保障社會公平正義具有重大作用的制度，逐步建立社會公平保障體系”。[2]（PP78～79）

在現代政治哲學的語境中，以哈耶克為代表的自由主義公平提倡以分配為出發點的權利主義，即公平的分配不以經濟、社會運行的結果為標準，而是以獲得某物的權利為標準。分配的目的是充分尊重市場經濟中的個人自由，保障個人的自由與基礎性權利不受侵犯，這就是公平分配；而無論分配結果如何，他反對政府在社會產品再分配過程中實現結果公平的作用，這是因為，任何意圖促使結果公平的行為都是把公平凌駕于自由之上的非道德行為。總之，哈耶克推崇市場是實現公平的根本保證。與哈耶克相對的羅爾斯對公平的解讀，則強調遵循市場內生秩序和自發規則的結果常常悖反于社會正義，這就需要一定的外在制度予以調整、糾正不可避免的社會公平偏差。在非平等的社會與經濟中，為了達到公平應該遵循以下兩個正義原則：其一，公平的正義原則，即每個人都應該享有人人享有的，每個人都平等地享受基本的自由和權利，比如生命權、財產權等權利都能夠得到嚴格保護；其二，差別原則，即相關基礎性人權、人格尊榮、基本資源的分配，要實行無前提、無差異的社會平等，不能促成無差異社會平等的時候，則要堅持公平的準則與程序，并且，要在社會中甄別出最少受惠者，使貧困者等社會弱勢群體實現最大受益，從而縮小社會不平等，一旦達到這種理想狀態就是社會正義。羅爾斯的公平正義觀與中國特色社會主義的內在要求是相契合的。

首先，新時代邊疆治理過程中公平與正義的價值追求首先需要實現基礎性人權的公平與正義。保障邊疆各族民眾的基礎性權利包括：保障中華民族共同體大家庭中的每一個家庭成員都享有平等的發展機會；保證平等地接受教育、醫療、住房、參與社會競爭、參與社會生活；保障邊疆治理過程中科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法；保障在邊疆社會各個階層之間的流動性而非階層固化，邊疆各族民眾只要具備相應的能力，就可以在邊疆社會各個階層之間自由流動。對此，習近平總書記2014年5月在第二次中央新疆工作座談會上強調就業是最大的民生工程、民心工程、根基工程；2016年5月在黑龍江考察時強調要突出重點，針對群眾最關切的就業、教育、醫療、住房、養老、脫貧等問題發力；2020年9月在第三次中央新疆工作座談會上強調我們黨的初心使命就是為包括新疆各族人民在內的中國人民謀幸福，為包括新疆各民族在內的中華民族謀復興。新時代的邊疆治理既要保證邊疆社會的長治久安，又要不斷解放和發展邊疆地區的生產力，從而使邊疆各族民眾不斷享受改革和發展的紅利，即邊疆治理的最終目的是以邊疆各族民眾為本實現公平正義。

其次，遵循最少受惠者是最大受益者的公平與正義原則。利益分配的公平與正義并不是絕對的平均主義，絕對的平均主義只能導致絕對的貧窮，而貧窮不是社會主義。利益分配公平與正義是一種利益分配的相對均衡狀態，這種相對均衡狀態與不同的生產力水平相適應。原始社會、封建社會、資本主義社會、社會主義社會等多樣的社會形態對應不同的生產力水平，亦對應著不同的利益分配相對均衡狀態的標準。因此，站在長時期的歷史視角，利益分配具備平衡動態性是歷史常態。習近平總書記在不同場合一再強調：“全面實現小康，少數民族一個都不能少，一個都不能掉隊。”[5]（P6）我們搞社會主義，就是要讓各族人民都過上幸福美好的生活，“沒有民族地區的全面小康和現代化，就沒有全國的全面小康和現代化”。各級黨委和政府把各族人民對美好生活的向往作為奮斗目標，確保少數民族和民族地區同全國一道實現全面小康和現代化正是遵循最少受惠者是最大受益者的公平與正義原則的強力體現。因此，我們應該以一種平和、理性的社會心理正確看待邊疆地區發展過程中所出現的暫時性的利益分配不均衡狀態。

最后，要統籌邊疆地區與非邊疆地區不同區域間發展的公平與正義。無論是鄧小平的“兩個大局”思想，還是新時代習近平總書記強調的“要優化轉移支付和對口支援的體制機制，貫徹落實扶持集中連片特殊困難地區、牧區、邊境地區、人口較少民族地區發展等政策舉措，加大基礎設施建設力度，推進基本公共服務均等化，增強民族地區自我發展的造血能力”，[5]（PP87～88）都體現出統籌不同區域之間發展逐步實現共同富裕的社會主義本質，都是中國共產黨統籌邊疆地區與非邊疆地區協調發展的公平與正義的理念表達。

三、自然與人文

相對于無知與野蠻，文明是指人類社會啟蒙與進步的形態，是人類在改造自然、變革社會的實踐中，在物質、精神、制度等方面獲取的積極成就與進步狀態。物質文明是人對自然的認識、開發與尊重，其體現為人類物質產出的進步與人的物質生活的持續改觀。精神文明是物質生產和社會進步的產物，是契合時代潮流，適應人類改善主觀世界、客觀世界的進步狀態。制度文明是在特定歷史時期，人類在認知、變革主觀世界、客觀世界中，在制度層面的積極成果與進步狀態。在《1844年經濟學哲學手稿》中，青年馬克思把被人類工具改造過的自然，稱作人化自然（亦稱第二自然），由此，把物質文明歸之于自然，把精神文明和制度文明歸之于人文，自然與人文就成為了相互矛盾又相互統一的有機統一體，其所蘊含的物質文明、精神文明、制度文明理應是邊疆治理的價值追求。習近平總書記強調：“全面推進經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設，促進現代化建設各個環節、各個方面協調發展，不能長的很長、短的很短。”[6]（P13）

文明是現代國家的重要特征和標志，社會主義核心價值觀作為新時代國家文明建設的核心價值理念理應成為邊疆治理的題中應有之義，因此，邊疆治理也必須把“文明邊疆”作為堅定不移的價值追求。文明的價值觀就是先進的價值觀，它是先進文化的核心內容。新時代中國邊疆治理首先要倡導的道德觀是正確的民族觀與宗教觀，即“中華民族多元一體觀、民族平等觀、同心共濟觀等；信仰自由觀、宗教平等觀等”。[7]在國家這個政治共同體中，為了最大限度減少人們之間的矛盾，維系共同體的秩序，推動共同體的發展，國家和社會分別形成法律規范和道德規范。前者是靠國家強制力來推行的，是他律的力量；后者是靠個體的良心、信仰、社會評價來維系的自律的力量。公民道德規范就是指后者，踐行公民道德規范的程度越高，則標志社會文明的程度越高。因此，處于邊疆社會轉型期下的新時代邊疆治理需要把社會主義核心價值觀貫穿始終。習近平總書記強調：“倡導富強、民主、文明、和諧，倡導自由、平等、公正、法治，倡導愛國、敬業、誠信、友善，積極培育和踐行社會主義核心價值觀，使之成為全體人民的共同價值追求。”[8]（P83）社會主義核心價值觀既有其道德基因與道德傳承，又能夠為中國共產黨的邊疆治理提供基本價值遵循。

四、安全與和諧

從馬斯洛的需求層次理論到奧爾德弗的ERG理論，在形成共識的內容型激勵理論中，安全都是人類不可或缺的需求。同理，邊疆地區各族民眾亦需要安全，安全屬于內容型激勵理論中的低層次需求；而和諧包括人的身心、人和人、人和社會、人和自然之間關系的和諧，它們構成了內容型激勵理論中的高層次需求。因此，安全與和諧是低層次需求與高層次需求的有機統一。

2014年4月，習近平總書記主持中央國家安全委員會第一次會議時提出了包括11種安全的總體國家安全觀（軍事安全、經濟安全、社會安全、科技安全、生態安全等），這樣一種包含了安全與和諧的從低層次需求到高層次需求的綜合性安全觀，為邊疆治理的安全理念提供了價值范式。一方面，在傳統安全觀下，“以權力界定的國家利益是國際政治的動力，無政府狀態下的國際社會導致了各個主權國家之間不可能存在統一的思想與道德觀，調整國家間的關系必須依賴各國自身的實力”。[9]（P667）國際政治中的權力政治論源于國際社會的無政府狀態與周期性霸權的格局，其理論認為在無政府狀態下，國際社會不會形成強有力的統治權威與穩固的統治秩序，零和博弈與可能的周期性動蕩會成為國際社會各個國家潛在的或實際的威脅，于是在國際社會的角斗場上采用合縱連橫、搏擊抗衡等一系列手段成為各個國家謀求自保的傳統選擇。21世紀以來，國際時局悄然生變，引發了非軍事領域的非傳統安全問題。為此，中國提出了互信、互利、平等、協作的新安全觀，這不僅促進了國際社會各方借助交流協商增進了解，也幫助了諸多國家擺脫了意識形態的羈絆與思維成見。

基于我國邊疆地區民族聚居、宗教多元的現實，邊疆地區具有與非邊疆地區迥然不同的安全風險。邊疆地區社會安全治理是邊疆建設的重要內容，是維護國家邊疆整體安全的堅實基礎和根本保障。由此，新時代我國邊疆治理過程中的安全價值追求應具備以下特征：其一，科學性。安全不是單純以國家政權與武裝力量為中心，也不是對社會單向度的管控，而是一種和諧、有機的安全，是一種滿足了邊疆各族民眾基本物質文化需求，并使其過上有尊嚴生活的安全，因此，邊疆地區的安全觀需要堅持以人的安全為本，真正體現民主、法治、公正、和諧、可持續并能夠服務于人的自由而全面發展。其二，引導性。在邊疆地區的現代化過程中，樹立公共權威和強化政府能力是實現安全的有效途徑，要讓具備強大社會凝聚力與強大感召力的政黨及其政府作為政治體制運行的主導性力量，在現代民主、現代法治制度的保障下成為聯系社會各個階層的紐帶，為邊疆安全提供關鍵性、支撐性、引領性力量。歷史已經充分表明，在中國這樣一個超大規模國家與社會結構中要實現安全、發展與穩定，中國共產黨就是總攬全局、協調各方的凝聚性力量。其三，多元性。中國共產黨作為邊疆治理的領導核心，要吸納邊疆地區的各類社會性力量，充分發揮各類社會組織的作用，形成協作型、共贏型邊疆治理的新格局。

新時代邊疆治理過程中和諧的價值追求主要包括兩層含義：一方面，體現社會主義中國優越性的邊疆和諧。習近平總書記在2014年1月考察內蒙古時強調邊疆生態治理，提出守望相助的邊疆治理思想；在2014年9月中央民族工作會議上強調促進各民族和睦相處、和衷共濟、和諧發展，鞏固和發展平等團結互助和諧的社會主義民族關系；在2017年3月參加十二屆人大五次會議新疆代表團審議時提出將新疆建設成為團結和諧、繁榮富裕、文明進步、安居樂業的社會主義新疆等，都為和諧邊疆建設指明了方向。另一方面，邊疆和諧還應該著力于邊疆各族民眾人的身心、人與人、人與社會、人與自然之間關系的和諧。比如，在人與人、人與社會和諧上，在邊疆各族民眾政治社會化的過程中，綜合運用家庭、學校、社會團體與大眾傳媒等政治社會化的媒介，以潤物細無聲的形式傳遞我們的國家是中國、我們的民族是中華民族、中華民族大家庭是一個榮辱與共的命運共同體等正能量。

結論

新時代中國共產黨邊疆治理的價值追求可歸納為民主與法治、公平與正義、自然與人文、安全與和諧。在邊疆治理過程中，要使民主與法治，社會公平與正義得到進一步彰顯，不斷推進邊疆地區的治理能力和治理水平。要將自然與人文所蘊含的物質文明、精神文明與制度文明作為價值追求，要倡導正確的民族觀與宗教觀，在邊疆地區大力弘揚社會主義核心價值觀。安全與和諧作為從低層次需求到高層次需求相結合的統一體，要樹立以人的安全為本的科學安全觀，體現中國特色社會主義的邊疆和諧。