合法性追求、謀利性傾向與地方政府環境治理的策略性運作

摘要 長期以來，地方政府因其在環境治理上的失靈而飽受爭議。對此，學界從財政聯邦主義、地方政府公司化、分權化威權主義和政治晉升錦標賽等多種角度進行了理論解釋。但這些理論囿于國家的“政治市場想象”，未能全面、準確的理解地方政府的環境治理行為，也難以對地方政府環境選擇性執行和創新性治理并存的現象給出圓滿回答。根據“價值理念-制度結構-行為選擇”分析框架，文章從合法性追求下的生態國家戰略構建、超大型治理下的地方政府屬性沖突和注意力分配下的地方政府決策平衡等三個層面闡釋了地方政府環境治理合法性追求與謀利性傾向的雙重行動邏輯。研究發現：在中央不斷加強生態文明建設和公眾環境需求日益增長的背景下，地方政府出于合法性的需要會在公開層面積極回應中央的環境政策和公眾的環境需求，但受謀利性傾向的影響，地方政府會在隱性層面以環境治理文本化、變通化、運動化和樣板化等策略性的運作方式謀求利益，并試圖以此化解合法性追求與謀利性傾向之間的內在沖突和張力。面對地方政府環境治理的策略性運作，需要進一步推動環境法典的編纂和環境權“入憲”、培育“以人民為中心”的責任意識和善待自然的道德情感、科學劃分層級政府之間的事權和設計科學的績效評價機制，以及通過加強環境督察和自然資源資產離任審計等方式增強地方政府追求合法性的動力，從而以完善的環境法治、健康的環境道德以及合理的財權與事權結構激勵促進地方政府履行環境治理職責。

關鍵詞 合法性追求;謀利性傾向;地方政府;環境治理;策略性運作

中圖分類號 C93 文獻標識碼 A文章編號 1002-2104（2020）12-0137-10 DOI：10.12062/cpre.20200944

改革開放以來，中國通過分權化改革極大地調動了地方政府參與區域經濟發展的積極性，中國這一超大型國家的快速崛起為世界經濟發展注入了中國活力，地方政府也因其在區域經濟增長方面的貢獻而得到了廣泛的褒揚，甚至因此被譽為“全世界歷史上沒有見過這么好的制度”[1]。然而，在肯定地方政府在區域經濟發展中的作用的同時，其在環境治理上的選擇性履職和部分平庸表現又使地方政府飽受爭議甚至批評。令人迷惑的是，當人們批評地方政府環境治理不作為或低效時，我們又可以看到地方政府在環境治理上做出的種種努力，一些地方的環境治理創新實踐（如河長制）甚至成為國家環境治理的典范性制度創新。那么，為何地方政府一方面具有選擇性履職甚至與污染企業合謀的動機，另一方面卻又有積極性推動環境治理創新？如何理解地方政府這看似矛盾的行為之間的相互關聯？基于上述問題意識，本文在梳理、回顧與反思地方政府環境治理理論與實踐的基礎上，立足于“價值觀念-制度結構-行為選擇”分析框架，力圖從“合法性追求”和“謀利性傾向”的雙重邏輯解析地方政府的環境治理行為及其運作特征，以此展開對地方政府環境治理行動的理解和深化中國地方政府行為的研究，并在經驗層面回應生態文明的建設路徑，以期探索適合中國國情的環境治理道路，實現國家環境治理體系與治理能力現代化。

1 地方政府環境治理行為的理論梳理

作為理解中國政府運行特征的一個重要組成部分，地方政府的環境治理行為一直是學術研究的熱門話題。現有研究多傾向于將中國的環境問題歸結為分權體制下地方政府環境治理微觀激勵的不足和中央政府環境治理宏觀調控的失效[2]，并提出了財政聯邦主義、分權化威權主義和政治晉升錦標賽等一些頗具特色和極富解釋力的中國化理論概念或模型。

財政聯邦主義聚焦于分析財政分權對地方政府行為的影響，認為財政分權迫使地方政府不得不想方設法擴大財源，并使地方政府的運作呈現出公司化的特征，成為“謀利型政權經營者”[3]。在這一分權體制之下，地方政府為刺激本地區經濟增長和增加財政收入，通常通過降低稅率的方式吸引企業的進入，甚至在環境污染上與企業“合謀”，以犧牲環境為代價換取經濟利益，且隨著財政分權度的提升，環境質量進一步惡化[4-5]。

分權化威權主義認為雖然財政上的分權導致地方政府在行為選擇上具有強烈的地方性偏好和短期性，但中央政府依然可以通過人事安排而得以以壓力型體制對地方政府進行控制[6]，并在當正常機制難以調和政府科層制運行的弊端和惰性時采取“運動式治理機制”來提升治理有效性。但在環境治理中，這種計劃與層級控制取向的“指標下壓”型環境管理模式，卻極易造成政府內外各種協調機制的缺失，導致環境治理存在著難以排解的結構性失靈[7]。

政治晉升錦標賽理論則聚焦于從官員政治晉升的角度理解地方政府的環境治理行為[8]。該理論認為，中國特定的考評體制決定了地方官員通常通過經濟競爭和上級評價來獲取政治晉升，而行政發包制又賦予了地方政府自主決定怎樣發展本地經濟的權力[9]，因此地方政府具有非完全執行中央環境政策的激勵[10]。更進一步而言，由于地方政府在環境管制上擁有更多的地方性信息和技術處理能力，它與信息不對稱一起構成地方政府與上級政府博弈的籌碼，也由此賦予了地方政府在環境政策實施中更大的談判空間[6]，從而導致環境治理在地方政府決策中受到忽視。

與此同時，也有一些學者認為中國的現代化因其強調協調經濟與環境關系、實現經濟增長與環境保護雙贏的目標，因而具有明顯的“生態現代化”取向[11]，而生態現代化蘊含的“元治理”內在地提出了“環境國家”（Environmental State）的要求。在環境國家中，環境保護成為現代國家的基本職能和國家統治之正當性基礎[12]，從而使中央政府調整監管方式并促使地方政府環境治理行為的轉變。孫偉增等人的研究表明中央對地方的環保考核具有一定的正向作用[13]，環保部的約談也能在短期內對空氣污染治理起到明顯的效果[14]。此外，環境民主的發展也有利于彌補政府在環境治理上的不足和促進公民參與[15]，公眾訴求將促使地方政府采取更多的環保舉措[16]。

綜上所述，現有研究對地方政府的環境治理行為進行了較多富于解釋力的分析，為描述地方政府環境治理的運作脈絡和邏輯提供了豐厚的學術土壤。然而，現有研究多數都局限于國家的“政治市場想象”[17]，而未將地方政府作為政治性公共組織所具有的合法性追求作為分析變量納入理論模型，因此未能準確、全面的理解地方政府的環境治理行為，也難以對本文提出的問題給出圓滿的解釋。本文認為雖然地方政府在環境治理中具有謀取自身利益的動機的一面，但作為中央政府和地方人民的代理人，地方政府的行為也具有滿足中央政策和公眾期待并依此獲得合法性的一面。那么，地方政府環境治理合法性追求邏輯和謀利性傾向邏輯的形成機理是什么？在雙重邏輯之下，地方政府是如何具體回應中央政策和公眾需求，同時又實現其自身利益的呢？對此，現有文獻尚較少涉及，也是本文試圖重點回應的問題。

2 尋求合法性追求與謀利性傾向的平衡：地方政府環境治理邏輯的理論假說

本文從“價值理念-制度結構-行為選擇”的分析框架解釋地方政府環境治理行動邏輯的形成與演化過程。從中國政府組織的獨特體制看，政府是按照一定宗旨和目標建立起來的，貫徹黨和國家意志、發布命令和處理政務的機關。在實際運行中，黨和國家意志的貫徹、命令的發布及政務的處理總是需要成千上萬的政府官員、干部來具體實施。因此，本文所指地方政府既包括作為組織形式的地方政府，也包括地方政府內部具體的工作人員。他們一方面受一定價值觀念的影響，正如休謨指出：“盡管人是由利益支配的，但是利益本身以及人的所有行為都是由觀念支配的”，這些由組織成員自覺遵循的共識性或強制性的行動規則構成了地方政府的組織理性[18];另一方面，制度作為社會的博弈規則，它定義和限制了個人和組織的決策集合[19]，因而地方政府及其工作人員的行為又受既定制度的約束。與此同時，價值觀念又影響到制度的選擇、運用以及制度運行的績效。

2.1價值觀念：合法性追求下的生態國家戰略構建

從價值觀念而言，亞里士多德認為“一切共同體都是為某種善而建立的”[20]，國家作為建立在社會契約之上的政治共同體，其要解決的根本問題在于“尋找出一種結合的形式，使它能以全部共同的力量來衛護和保障每個結合者的人身和財富”[21]。唯其如此，國家才符合某種公共性和正義性，或曰合法性。合乎正當性是合法性最為核心的要素，它是指人們發自內心的認同和支持政府的政治理念、制度、政策及其施政行為，它表征一個政權或一種政治權力被相信是正當的、合乎道義的，從而獲得人們的自愿服從或認可[22]。為此，馬克斯·韋伯認為每個政府“都會試圖建立并培育人們對其合法性的信仰”[23]。

雖然從根本上說，政府重大的和主要的職能是保護人們的生命、自由和財產[24]，并以此作為其合法性的基礎，但一個國家及其政府在特定時期具體選擇何種價值理念作為核心理念，或者說認為何種價值理念是合乎正當性的，這既受政府自身性質的內在影響，也與特定的外部歷史環境有關。具體而言，由于近代以來，舊中國長期處于落后地位，因而求得民族獨立和人民解放，以及實現國家富強和人民富裕就成為國家治理中最為核心的價值取向，也成為特定歷史條件下衡量一個政權是否具有合法性的重要標志。因此，新中國成立后，國家主要從執政黨的革命功績和意識形態方面塑造合法性，執政黨領導人民建立新中國和實現民族獨立的豐功偉業成為國家合法性論述的邏輯起點。然而，由于計劃體制下經濟發展的滯后以及隨著卡里斯瑪型權威的式微[25]，人民日益增長的物質文化生活需要與落后的社會生產之間的矛盾突出，國家和社會對經濟發展的需求日益強烈。為此，改革開放后，中央逐漸將價值理念轉移到“以經濟建設為中心”上來，經濟績效合法性開始成為合法性來源的主導性力量[26]，現代化、工業化、城市化等經濟目標相應成為政權建設的中心工作和國家治理的基礎任務。然而，以經濟增長為目標的發展型國家戰略，其實質是在政治上依賴經濟的高速增長來獲取合法性和保持社會穩定，但這也有難以避免的風險，那就是如果經濟發展受阻或波動，政府的合法性就可能受到懷疑，從而可能出現“政績困境”現象[27]。與此同時，在發展型政府趕超型現代化戰略的指導下，激烈的財政和政治競爭使地方政府在行為選擇上更加注重短期經濟增長而忽視長遠的經濟發展和社會進步，并選擇性地放棄了在環境治理方面應承擔的職責，以至于本應提升政府合法性的經濟增長，卻因增長方式不當而付出了巨大的環境代價，也置政府于風險之中，影響到人民對政府治理的滿意度和認同度。

面對這一“增長合法性悖論”，中央政府審時度勢地提出“五位一體”的總體發展布局，開始不斷在各種場合建構環境議題并在國家治理活動中將之上升為國家意志。習近平在十八大之后的一系列講話也不斷強調“保護生態環境就是保護生產力，改善生態環境就是發展生產力。良好生態環境是最公平的公共產品，是最普惠的民生福祉。”[28]黨的十九大進一步豐富了生態文明思想，并首次在黨的最高層次會議上公開指出“人與自然是生命共同體”。這些富于中國特色的環境話語彰顯了中央環境認知的改變，說明隨著公眾環境權利意識的逐漸覺醒和對良好生態環境需求的增加，中央已突破了僅從經濟屬性認識環境問題的局限，開始認識到資源環境本身的價值和意義，包含生態績效合法性在內的“五位一體”的總體發展布局開始成為新時代中央治國理政的價值追求，并影響到這一時期國家環境治理制度的建構。這種將生態和環境規制放在重要位置的國家行為，促進了“環境和生態保護同國家廣泛的經濟發展和社會需求之間的協調，促成了‘生態國家概念的出現”[29]。黨的十九屆四中全會再次強調“堅定走生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路”，這都表明中央政府已感知到人民對美好生態環境的強烈需求，并對此進行了迅速回應，從而不斷豐厚了合法性基礎，建設一個經濟發展與環境保護協調發展的生態現代化國家正成為國家的戰略性目標。地方政府作為“代理型政權經營者”[30]，中央層面的認知轉變和社會層面的環境需求增加無疑將對地方政府產生重要影響，合法性邏輯下的地方政府環境治理行為必然要與中央環境話語和社會需求的演變保持一致。

2.2 制度結構：超大型治理下的地方政府屬性沖突

中央根據特定發展階段建構符合社會期待的價值理念，顯然有利于增強國家的合法性基礎，但任何組織都是在一定的制度空間內生存和運作，制度環境直接影響組織的行為[31]，因而“軟約束”的價值理念還需要有與之相匹配的制度安排作為“硬約束”，才能進一步有效塑造地方政府的行為。眾所周知，由于人口眾多、國土廣大且區域異質性強，中國一直面臨著超大型國家的有效治理問題：國家治理的目標不僅包括生態保護、區域發展，也包括國家安全、社會穩定和民生保障等諸多方面，超大型國家治理的多目標性使中國國家治理面臨著無法回避的復雜性和沉重負荷。為此，如何通過特定的理念建構及制度安排實現治理的有效性，并以治理的有效性促進合法性，就構成了超大型國家治理邏輯的“二重奏”[32]。面對這一難題，中央一方面以確定主要矛盾的方式明確每一階段國家治理的重心，另一方面則通過行政體制內部“周期性的收放式改革”來不斷調整中央與地方的權力邊界[33]，并在當正常機制難以調和地方政府的科層制弊端和惰性時采取“運動式治理”來提升治理有效性。改革開放后的分權化改革，已經表明中央試圖通過向地方分權來調動地方政府的積極性和解決治理的有效性問題，并以此激勵多任務代理下的地方政府集中精力于當時中央倡導的“以經濟建設為中心”的價值理念。與之相隨的是中央開始調整官員激勵機制，經濟績效開始成為官員選拔的主要標準，地方政府開始圍繞著經濟競爭展開晉升錦標賽并逐漸強化了自利性[34]，“聚精會神搞建設、一心一意謀發展”成為這一時期地方政府行為導向的真實寫照。然而，環境公共品與教育或醫療等其他公共品的顯著不同在于——良好的生態環境是人健康生存和發展的最為基本的條件，當環境污染嚴重威脅或將嚴重威脅到公眾的身心健康和財產安全時，就極其容易引發的恐慌、不滿甚至群體性事件，從而給整個社會穩定帶來風險。近年來不時發生的環境群體性事件和鄰避運動，即表明了公眾對這一環境損害或風險的極度擔憂與抵觸。

為此，中央政府在不斷加強生態文明價值理念建構的同時，也在著力建構一套與之相配套的制度結構，并促動了國家環境治理制度的建設、調整與改革，如生態文明先行示范區、“水十條”和“土十條”的施行、2008年將國家環保總局升格為環保部以及2018年組建新的生態環境部等，以促使地方政府能夠增強環境治理的有效性。這說明生態文明建設不僅是一種理論話語，而且是一種深刻的制度建構與實踐。然而，由于促使“經濟與環境協調發展”的整體制度構建依然處于轉型期，原有的經濟增長方式和制度結構仍表現出強大的慣性和路徑依賴，同時官員政治晉升錦標賽中的層級分流模式意味著能在政治晉升中獲得升遷機會的只是少數地方政府主要領導[35]，絕大多數地方普通干部的職業生涯還是局限在所在縣區，很少有流動到其他地區的機會。因此，在地方官員的短任期制、回避制度和“官吏分途”的共同作用下，作為“外地人”的地方政府主要領導出于自身升遷的考慮[36]，往往在執行中央政策過程中常因個人利益或地方官員的群體利益蛻變成只關注技術問題而不考慮政治問題的“策略主義”[37]，從而引發地方政府環境治理中公共性與自利性之間的屬性沖突（見圖1）。

2.3 行為選擇：注意力分配下的地方政府決策平衡

組織注意力分配研究表明：“組織處理事務的機制之一是顯著性，即對顯著或生動事件賦予很高權重，而對不顯著事件賦予較低關注度”[38]。習近平指出，“我們不能把生態文明建設、加強生態環境保護、提倡綠色低碳生活方式等僅僅作為經濟問題。這里面有很大的政治。”“扭轉環境惡化、提高環境質量是廣大人民群眾的熱切期盼。”[38]當環境問題開始由經濟問題及技術問題向政治問題演變，并成為影響政府合法性的重要因素，中央也越來越強調“經濟要與環境協調發展”時，地方政府出于合法性的需要不得不將部分注意力轉移到環境治理上來，把解決突出生態環境問題作為民生的優先領域也就成為地方政府重要的“政治正確”。然而，為增進超大型國家治理有效性及通過治理有效性增進合法性而形成的制度結構又使得地方政府具有某種程度的自利性屬性。這種融合了公共性與自利性的屬性特征，使地方政府在超大型國家治理的多任務代理機制下一方面對經濟增長和財政收入等顯著事件賦予較高權重，并以促進經濟增長和財政收入增加來謀求政治晉升;另一方面，當中央不斷通過價值引導、環境法治及體制機制改革來逐步扭轉環境惡化的趨勢和實現對環境質量的有效管控時，環境治理在地方政府行為選擇中的“顯著性”又顯著增強。同時，新興網絡媒體的興起使公眾有了更為便捷的表達環境意見的渠道和平臺。如《2018中國生態環境狀況公報》顯示：2018年僅全國“12369”環保舉報平臺就受理群眾舉報71萬余件，而2013年發生在溫州的“懸賞邀請環保局局長下河游泳”事件，則更加充分說明了自媒體時代公眾維護環境權益意識與能力的提高，這一事件將溫州的水污染問題推向輿論的風口浪尖，并“倒逼”當地地方政府改善水環境。

以上分析表明，作為中央政府和地方人民的雙重代理人，地方政府不僅需要執行國家的法律和中央的政策，也需要對公眾的需求和意見給予恰當、及時的回應，并在具體的地方治理實踐中體現公共性和正當性。因為地方政府的合法性不僅建立在中央授權的基礎上，也建立在地方公眾對地方政府施政結果的滿意度和認可度上。為獲得地方公眾的認可和支持，同時也是為了避免中央的問責，地方政府必然在組織注意力分配上對環境治理進行一定的表態或有所作為，以示其對地方公意和中央政策的尊重及執行。地方政府這種公共性和自利性中所蘊含的沖突和協調，決定了地方政府要在環境治理的注意力分配上尋求合法性追求與謀利性傾向的平衡，也決定了地方政府在環境治理上一明一暗的兩種不同類型的行為：在公開層面上，地方政府積極對表中央的政策要求和回應公眾的環境訴求，努力呈現公共性的一面，并在合法性追求的推動下進行環境治理創新（河長制即是無錫市政府在太湖“藍藻危機”下做出的環境治理創新），以不斷維護和增強合法性的基礎;在隱性層面上，地方政府盡可能增進自身利益，但因受到合法性的制約，地方政府不太可能直接違背中央政策或社會公意，而是通過對謀利性行為的合法性“包裝”，策略性的以環境治理文本化、變通化、運動化和樣板化等運作方式謀求利益和規避沖突，以期實現合法性追求與謀利性傾向的平衡（見圖2）。

3 文本化、變通化、運動化與樣板化：地方政府環境治理的策略性運作

綜上所述，價值觀念和制度結構塑造了地方政府公共性和自利性之間的屬性沖突，也塑造了地方政府環境治理合法性追求與謀利性傾向并存的雙重行動邏輯。這一雙重行動邏輯決定了地方政府出于合法性需要不會以直接或顯明的方式違背中央政策和社會需求，而是會以一種適度遵從和謹慎反抗的態度，以風險最小的方式化解來自合法性的壓力及謀求自身利益，并主要表現為環境治理文本化、變通化、運動化和樣板化等四種策略性的運作方式，試圖以此實現合法性追求與謀利性傾向的平衡。那這四種方式在實踐中有何特點，又是如何具體運作的呢？

3.1 環境治理文本化

環境治理文本化是指地方政府在環境治理中通過不斷塑造符合中央精神和公眾需求的環境話語，以表明其對中央精神和公眾環境需求的認同與支持，但這類話語卻基本只停留于地方政府的文件、會議和講話中，而未在行動上得以真正貫徹落實的一種名實分離現象。環境治理文本化說明地方政府受合法性追求的影響，一般而言會在公開層面的話語表達上與中央保持一致，以期在表面上滿足中央對地方的要求，但在謀利性傾向的影響下地方政府又可能只是象征性地宣傳環境治理和生態文明，甚至這種宣傳是一種無組織的集體話語模式，而不是真正執行中央的環境政策和國家的環境法制，使環境治理淪為“以文件落實文件，以會議落實會議”的形式主義。因此，環境治理文本化不等同于環境治理政策的實際執行，文本上的價值理念不能代替真正促進和維護公共利益的努力，更不能代替公共利益得到實現和維護的實際結果[39]。

以山西省洪洞縣三維集團違法排污治理為例，該縣在2018年政府工作報告中把全力推進生態文明建設作為年度經濟社會發展的主要任務，提出實施太行山、呂梁山生態保護修復工程，推進“七河”生態修復治理和“五水同治”，讓汾河“水量豐起來、水質好起來、風光美起來”，深化大氣污染防治行動，抓好工業固體廢棄物減量化、資源化、再利用等一系列促進生態治理與環境保護的行動計劃[40]。洪洞縣“十三五”發展規劃也提出深入推進“百里汾河生態經濟帶”洪洞段建設，促進資源循環利用，實現綠色經濟增長和經濟環境協調發展[41]。然而，就在該報告發布后不久，2018年4月17日晚8時，中央電視臺財經《經濟半小時》就播出《污染大戶身邊的“黑保護”》，曝光了洪洞縣的山西三維集團常年違法傾倒工業廢渣、排放生產污水，對周邊村莊造成嚴重污染的問題。事實上，早在2014年，中國青年網就報道過山西三維集團的污染問題;2016年，每日經濟新聞也曝光了《山西三維成環保老大難 年年被查處》的消息;2017年環保部派出8個督查組對13個地市進行督查，三維集團是被督查的對象之一[42]。那么，為什么在洪洞縣強調生態文明建設的同時，其轄區內的三維集團又能長期違法排污且屢次在媒體曝光和環保督查中安然無恙呢？一個可能的原因，就在于環境治理文本上的表達可能并不是地方政府現階段真正想努力實現的規劃或完成的“中心工作”，或者即便如此也不代表其具有足夠的將此規劃或工作付諸實施的資源與能力。如果地方政府不具備真實的意愿或有效實施規劃的資源與能力，而僅僅是出于合法性需要而在話語層面上做出回應，那么即使其不斷在文本上強調環境治理，也難以真正施行使中央和公眾滿意的環境治理行為，而官員的短任期制、回避制和環境治理上的信息優勢，又使地方政府在環境治理上具有相當程度的實質性權力，甚至具有與企業“合謀”的動機，這也就使得與三維集團相似的案件在中央的環境督察中并不鮮見。

3.2環境治理變通化

雖然環境治理文本化可以讓地方政府在話語表達上與中央保持一致，從而獲得一定的合法性，但理性的中央政府并不滿足于地方政府在表面上與其保持一致，而是會通過環境督察、環境考核、環境舉報、媒體監督等多種方式對地方政府的環境執行情況進行識別。由此，二者之間的將形成一個信號傳遞博弈[43]：為了避免自身的真實類型（如選擇性執行甚至不作為）被中央察覺，地方政府試圖發出對自身有利的信號，甚至發出虛假信號（信息）以贏得中央的信任。由于在環境治理中，地方政府有著更多的私人信息，因此在博弈的初始階段，中央政府并不知道地方政府到底是一個嚴格的執行者還是一個敷衍的執行者，但如果中央政府通過環境督察或環境舉報等方式發現地方政府有欺上瞞下行為，中央政府就可能以進一步加大檢查頻率的方式來識別地方政府的真實類型，并通過加大處罰的力度確保地方政府與其保持一致，而地方政府則憑借信息優勢和政策執行過程中的“實際控制權”，以“上有政策、下有對策”的方式應對來自中央的檢查和處罰。

因此，環境治理變通化是指地方政府在面臨自利性與公共性的沖突時，一方面出于合法性需要不得不與中央保持一致，并執行中央的環境政策，以扭轉環境惡化的趨勢和維持較好的環境狀態;但另一方面，地方政府作為較為獨立的利益主體，又使其在與公共利益發生沖突時憑借自身的信息優勢和“實際控制權”采取非完全執行的策略，或者以“討價還價”的方式與中央政府進行政策博弈，以盡可能增加自身利益空間的現象，是適度遵從和謹慎反抗在環境治理中的具體表現。以2019年7月中央第四生態環境保護督察組對重慶市大足區玉灘湖保護的通報為例[44]：玉灘湖于2013年被納入國家重點支持保護的水質較好湖泊范疇，并陸續獲得中央治理資金6.1億，其中大足區獲得4.68億元。按政策要求，玉灘湖水質在2015年起應優于Ⅲ類。但實際上在2017年1月至2019年6月間，玉灘湖國家考核斷面水質低于Ⅲ類的月數達到20個月，其中有4個月水質更是惡化為Ⅴ類、劣Ⅴ類水。根據通報，玉灘湖未來到考核要求的原因主要是大足區在玉灘湖環境保護中以縮減項目建設規模和推遲項目建設時限等形式搞變通、打折扣，以致玉灘湖水質長期不升反降，沒有達到國家良好湖泊保護的要求。沈坤榮和金剛關于“河長制”的研究也表明，地方政府在河道治理中傾向于通過打撈藍藻、清除垃圾等治標不治本的粉飾性治污行為治理水污染，而對水中的深度污染物則缺乏治理的動力[45]。在實行“一票否決”的污染物總量控制政策中，地方政府則根據減排潛力或減排效率的高低，以“先易后難”的原則，采取最容易、最方便的變通化方式（如重點攻克減排空間大、效率高的領域），導致地方政府的減排任務指標雖然完成，但中央政府以節能減排“促進經濟結構調整、轉變經濟增長方式”的政策初衷卻未實現的局面[46]。

3.3 環境治理運動化

環境治理運動化是運動式治理在環境領域的體現，是指地方政府為了在短期內達到特定的環境治理目標，在短時間內最大限度地調動各個部門的資源對某一環境問題進行疾風驟雨式的集中整治，其突出特點是治理手段的突擊性、治理時期的間歇性、治理頻次的反復性和權力運行的單向性[47]。如社會熟知的“奧運藍”“APEC藍”和“兩會藍”等在重要會議或活動期間出現的短暫藍天，即是部分地區為了保障會議或活動期間的空氣質量而進行的一系列超常規大氣污染治理專項行動的結果[48]。因其與特定的會議或活動相連，且優良的空氣常隨著會議或活動的結束而結束，因而被網民和公眾稱之為“XX藍”，以示其特殊性和短暫性。進言之，隨著環境污染益發嚴重，中央開始在環境治理領域實行“自上而下”目標責任制，將減排目標逐層分解到基層地方政府，并通過“一票否決”的方式對地方政府主要負責人進行考核，以形成對地方政府的強大壓力，此時地方政府依然會通過運動式治理方式完成環境治理目標。如僅在晉升壓力較大的年份進行有限度的減排，而在人事變動調整完成后惡化增排，導致廢氣排放與黨代會同步的政治性周期波動[49]，或是在因污染引起較大的社會輿論時通過間接性的停產限產策略來平息輿論壓力[50]。在三維集團案例中，在社會輿論及生態環境部與山西省政府對事件進行掛牌督辦后，當地地方政府立即召開緊急會議成立聯合調查組，三天時間內就完成了對相關責任人的查處，其中洪洞縣行政長官被處以免職處分[51]，也體現了在上級壓力和社會輿論壓力下運動式治理的特征。

環境治理運動化的實質是地方政府為應對多任務代理下的合法性壓力而采取的“簡約化”治理方式。在屬地管理原則下，上級政府及其職能部門將各項治理任務下壓到地方政府，并通過定期或不定期的考核對地方政府的執行情況進行檢查，使地方政府承接了大量由上級職能部門以屬地管理名義下移的事權責任。在既定的資源約束條件下，地方政府只能通過任務的輕重緩急來配置資源，并以運動式治理方式階段性、間歇性的完成特定時間節點的“中心工作”，以應對來自上級的考核或檢查。環境治理運動化的運作過程揭示了合法性追求與謀利性傾向之間的張力及其地方政府的平衡策略：經濟績效合法性的式微使中央不斷塑造環境議題以尋求新的合法性的基礎，但資源約束和官員選拔任用機制又使得環境治理不完全符合地方政府的個體理性。為了維護自身利益，地方政府以環境治理文本化或變通化的方式或表面迎合或暗中曲解、削弱中央的政策力度，但在中央進行環境督察、巡視、考核或評比時，環境治理事務的“顯著性”階段性增強，在短時間內集中力量和資源發起運動式的環境整治，就成為地方政府化解合法性追求與謀利性傾向之間的張力的有效方式。

3.4 環境治理樣板化

樣板意味著學習的榜樣，好的樣板能夠起到示范作用，環境治理并不否認好的樣板的帶動作用，但好的環境治理樣板通常能夠綜合考慮技術標準、成本投入和公民參與等多種因素，具有可持續發展的能力。環境治理樣板化與此不同，它是地方政府在不健康的政績觀下為尋求短期合法性而實施的一種不具有可持續性的環境治理方式。具體而言，環境治理樣板化是指地方政府首先以多種方式最大限度的集中各個方面的資源，甚至是不計成本的先在某些環境治理項目上打造具有典型意義的“樣板”或“標桿”，以期達到獲得上級首肯并以此彰顯政績的非可持續的環境治理方式。如果說環境治理運動化是地方政府以“簡約主義”的方式應對合法性壓力來有效地完成某一階段環境治理的“中心工作”的話，那么環境治理樣板化則是地方政府在既定的價值理念、制度結構和資源約束中，借鑒標桿管理的方式使上級在檢查時能獲得良好印象而創造出的具有“典型意義”的環境治理方法或環境治理項目。環境治理樣板化的基本運作邏輯是首先通過橫縱向的精心比較與選擇，然后確定將轄區內某一區域（如村莊、社區）或某一行業內具有相對比較優勢（如有較好的前期基礎或比較容易出成績等）的環境治理方法、項目作為打造對象，進而組建專門的團隊和制定詳細的實施方案對選定的對象進行投入，并在此過程不斷與其他區域或其他行業的先進者進行比較和學習，以達到持續改進、超越標桿直至獲得競爭優勢的目的。

從積極層面看，環境治理樣板化使地方政府可以在短期內通過“樹立典型”“打造樣板”“追趕標桿”的方式營造相互競爭、相互學習的治理環境，從而在資源約束條件下有可以向上級或社會展示的政績，成功的以項目運作的方式部分完成治理任務，且較為順利地通過上級檢查和維護合法性，但短期政績追求下的“樣板化”卻可能給環境治理帶來一些不可忽視的消極影響。一方面，為保證“樣板化”中的“樣板”的實施進度和效果，它在具體運作中一般被列入地方政府的重點工程或“一把手工程”，這就決定了該“樣板”的高成本性和人格依附性特征，使其難以“以點帶面”甚至還可能隨著主要官員的更替而“人走政息”，從而不具備普遍推廣和可持續發展的特征;另一方面，“樣板化”中的“樣板”一般要求既符合上級政策，又要求具有與其他地區不一樣的特色，因為只有體現特色才能彰顯政績，“千優萬優、無特不優”是地方官員對“樣板”能否達到彰顯政績效果的形象描述。調研中有地方官員表示：“環境治理是個大工程，上級考核甚至‘一票否決的事項又多，根本沒有足夠的時間、精力和資源去系統地解決環境問題，只能通過一些重點工程來完成要求。”更深層次的隱憂是，由于前期條件好的區域更容易出成績、見效果，因而會更加受到地方政府的青睞，也更容易被選擇成為打造“樣板工程”的對象，從而吸納大量政府資金，造成新一輪區域之間的公共財政投入不平等，偏離了中央“共享發展”的要義[52]，也增加了社會負擔和造成社會資源的浪費，并容易引發新的矛盾與不滿。同時，由于“樣板工程”主要依靠政府投入和運作，缺乏來自社會主體和市場主體的深入參與，這些主體成為“樣板工程”的“旁觀者”“局外人”，從而極大地影響了他們對政府環境治理的認同感和滿意度。

4結語與討論

財政聯邦主義、分權化威權主義和政治晉升錦標賽等概念基于地方政府的“經濟人”假設，對地方政府環境治理失敗的緣由進行了較好的理論解釋，但卻難以對地方政府環境治理選擇性履職與創新性治理并存的現象給出滿意回答。本文立足于“價值理念-制度結構-行為選擇”的分析框架，闡釋了地方政府環境治理合法性追求與謀利性傾向的雙重行動邏輯，認為作為縱向政府層級的重要組成部分，地方政府的行為是否符合中央政府和地方人民的要求是判斷地方政府行為是否具有合法性的重要依據，也是地方政府公共性屬性的必然要求。在中央環境話語和制度演變以及公眾環境權利意識覺醒等因素的促動下，地方政府必然要以更加積極的態度標明其對中央政策和公眾需求的感知、認可和支持，從而增加政治資本和提高合法性。

然而，超大型國家治理下的分權化改革以及官員晉升制度、短任期制、回避制度和“官吏分途”等制度，依然保持著強大慣性并深刻影響到地方政府的行為，使得嚴格執行環境治理制度并不完全符合地方政府及其官員的個體理性。面對公共性與自利性之間的內在張力與沖突，地方政府試圖以環境治理文本化、變通化、運動化和樣板化等策略性的運作方式，達到增進自身利益和緩解合法性壓力的目的。但策略性運作對中央政策和地方“公意”的偏離，從長期看會損害國家環境法律、法規和政策的權威，也將削弱地方政府的公信力及“政治支持”。因此從長遠看，策略性運作不僅不能使地方政府獲得中央和公眾的可持續性認可，反而可能使地方政府面臨著新的合法性危機。

本文的理論意義在于為地方政府環境治理的行動邏輯提供了不同于財政聯邦主義、分權化威權主義和政治晉升錦標賽等現有理論的解釋框架，同時也為描述地方政府的運作邏輯提出了一種不同于行政發包制和發展型政府等經典概念的話語敘述。地方政府合法性追求與謀利性傾向的對立統一，較為準確地揭示了地方政府行為的復雜性和矛盾性，以此歸納和總結地方政府環境治理的行動邏輯，既是對地方政府在分權化改革下形成的獨特利益的正視，也是對地方政府行為研究政治性考量的回歸。本文研究較為合理地解釋了地方政府環境治理中看似矛盾實則統一的行為特征，也為地方政府行為分析提供了新的理論框架，從而拓展了本文理論的應用范圍和對話空間。

同時，相對于運動式治理和選擇性履職等現有對地方政府環境治理自利性行為的分析，本文從環境治理文本化、變通化、運動化和樣板化等四個方面進一步描述了地方政府在環境治理中協調合法性追求與謀利性傾向的具體方式、表現及其影響，深化和拓展了地方政府環境治理行為研究的空間。地方政府環境治理合法性追求與謀利性傾向的對立統一也啟示我們，雖然隨著“五位一體”總體布局的深度確立和人民對美好生活的向往，環境治理的好壞日益成為影響地方政府合法性的重要因素，但中央仍有待進一步加強生態文明的價值構建，尤其應特別重視在經濟績效合法性和分權化改革形成的制度結構對地方政府環境治理的負面激勵。具體而言，仍有必要從如下方面進一步推進環境治理現代化和構建生態文明的建設路徑：

（1）推動環境法典的編纂和環境權“入憲”，以完善的環境法治促進地方政府履行環境治理職責。“國家保護和自然資源，防治污染和其他公害”的憲法條款，為中國的環境法治確立了憲法依據，促進了中國環境治理法律體系的基本形成，但由于缺乏統一的立法思路、法律本身的滯后性以及環境行政權力的彰顯，環境監管執法改革“顯示出強勁的政策主導特征”[53-55]，環境法律制度之間相互重疊、相互矛盾的“碎片化”現象較為明顯，環境執法和環境司法有時難免因之兩難，也為地方政府環境治理的謀利性行為創造了空間。以編纂環境法典的方式對現行環境法律、法規進行重新評價和審視，有助于統一環境立法思路[56]，也有助于促進環境法律、法規之間以及環境法律、法規與環境政策之間的整體性和協同性，是解決環境法制“碎片化”問題的一種較為有效且可行的方式。以推動環境權“入憲”的方式確定公民的基本環境權利和義務，則是對人民美好生活的向往和日益增長的環境需求的憲法回應，可以為公民環境參與和社會監督提供更堅實的法律保障，也可以促進地方政府環境法治意識提高和依法履行環境治理職責。

（2）培育“以人民為中心”的責任意識和善待自然的道德情感，以健康的環境道德促進地方政府履行環境治理職責。如果環境法治是以“他律的必須”對地方政府的行為進行約束，環境德治則是以“自律的應當”來規范地方政府的行為。中國傳統社會和新中國成立以來的政治文化都有凸顯道德的突出特征，這種道德性首先表現為高度重視統治者的道德表率作用（為政以德、以德治國），“有德”是其獲得認可與合法性的優先條件[22]。從“德治主義”的政治觀看，判斷有德與否的一個最高和最后的標準即是“以民為本”，只有那些真正“以民為本”和施惠于眾的統治者才能獲得統治的合法性[57]。加強地方政府的環境德治建設既是傳統政治文化對執政者的道德要求，也是新時代“以人民為中心”的道德要求，地方官員要成為人民心中的“好公仆”“好干部”，就必然要在地方治理中切實履行守土有責、為民一方的使命與職責，要通過個體的德行累積和施政實績彰顯合法性，而能否將“良好生態環境這一最普惠的民生福祉”施惠于眾，無疑是新時代下衡量地方政府行為是否具有道德性和人民性的一個重要標準。

（3）妥善劃分層級政府之間的事權，科學設計地方政府績效評價制度，加強環境督察和自然資源資離任審計，以合理的財權和事權結構激勵促進地方政府履行環境治理職責。合法性追求與謀利性傾向的雙重邏輯表明地方政府的環境治理行為具有相當的復雜性，地方政府能否忠實履行環境治理職責關鍵，還在于能否在制度設計中平衡地方政府公共性與自利性的關系，能否以恰當的激勵與約束機制引導地方政府的施政行為。通過妥善劃分層級政府之間的事權和科學設計績效評估與晉升機制（如以環境質量指標替換總量減排指標），可以激勵地方政府賦予環境治理更多的“注意力”，使其從生態現代化的角度平衡經濟發展和環境治理的關系;加強中央對地方的環境督察和自然資源資產離任審計，則有助于減少中央與地方、地方人民與地方政府之間的信息不對稱，從而限制地方政府策略性運作的空間，促進國家生態文明和美麗中國建設戰略目標的實現。

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（責任編輯：于 杰）