淺析PPP項目再談判問題研究

冉曉蘭

(重慶交通大學經濟與管理學院 重慶 400074)

一、引言

近些年來，為了滿足大型基礎設施發展計劃的資金需求，政府和私營部門建立了長期的公私合作關系，以建設、融資和運營公共服務基礎設施[1]。PPP模式與傳統融資方式相比有一定的優勢，比如降低成本和增加社會福利[2]。然而，由于PPP項目周期較長以及環境的不確定性等因素，合同的簽訂和執行變得越來越復雜，PPP的重新談判經常發生[3]。這是這種融資模式成功的關鍵威脅[4]。許多文獻在研究PPP項目時發現了再談判的普遍性和不可避免性。Guasch發現再談判在PPP特許期中特別常見，55%的特許期都有這種情況，61%的情況下，私營部門是再談判的發起者，同樣也有政府發起再談判的情況。經驗證明，重新談判的成本很高，而且重新談判往往偏向于讓私營部門滿意，從而損害公共利益[5]。再談判的發生會導致PPP項目陷入困境，這可能會導致更多的沖突，削弱政府和社會資本的合作，甚至使項目被取消。因此，為了保證社會公共福利，頻繁的PPP重新談判應該被避免。為了解決無效重新談判的問題，降低它發生的概率，許多研究都是從合同的不完全性出發。有學者提出引用柔性合同是降低再談判發生概率的方法之一，為了有效的治理再談判問題，柔性合同逐漸被運用，這種合同由于其相對的靈活性可以有效地節省項目成本[2][5]。然而，目前大多數的學者提出通過案例分析的方法去研究柔性合同，缺少再談判柔性合同的深層次的機理分析。本文通過對相關文獻進行研究，對PPP再談判行為進行了綜述，為研究抑制高頻率再談判行為的發生奠定了一定的理論基礎。

二、背景

PPP作為公共資源分配和公共服務供應的一種新模式，是指公共部門和私營部門之間為提供公共基礎設施或服務而達成的長期合同安排，其目的往往是在項目的整個生命周期中利用私營部門的資源和專門知識來提供公共基礎設施和公共產品及服務[1][3]。為了緩解國家財政壓力，滿足基礎設施以及公共服務的建設，政府希望能夠通過PPP項目來解決這一系列的問題。PPP項目兼容了私人企業項目和政府獨立操作項目兩者的優勢，可更好地解決重大基礎設施類項目財政資金不足的問題，且具有相互協調、風險共擔、利益共享等優勢，并且能使公共項目建設、運營、管理更加高效，能有效地提高公共服務質量以及促進各方的優勢整合。

近年來隨著我國經濟的不斷發展，中國城市化進程的不斷深化，公眾對我國基礎設施的要求逐漸升高，基礎設施建設項目也不斷增加，為了緩解政府的財政壓力以及提高項目開發效率PPP模式逐漸受到青睞。中國作為一個經濟大國，PPP 項目模式正在我國基礎設施建設中發揮著重要作用。但在PPP項目的建設運營過程中，一些問題也逐漸暴露出來。PPP 項目具有投資大、周期長、參與方多等特點，合同結構較為復雜，項目實施的不確定性因素眾多。加之合同雙方在締約初始合同階段，無法預測將來未知的所有風險。在面臨眾多風險時，多方利益無法保證，PPP項目也就無法正常實施下去。PPP項目中簽訂的合同也難以解決項目建設與運營期的所有問題，無法預測的問題發生后，項目參與方的再談判就顯得非常重要。

三、PPP再談判研究

由于PPP項目的特點，它存在著不可避免的變化，許多失敗的PPP項目表明，在某些情況下PPP可能會面臨再談判問題。外部環境的巨大變化通常會導致合同雙方利益的失衡[6]。在這種情況下，遭受利益損失的一方將有違反合同的動機，并希望通過修改原始合同條款，即合同再談判來彌補損失[7]。

許多學者認為，PPP 項目合同是不完整的合約，具有一定的柔性，在面臨巨大風險時也就很難避免再談判的發生。一般認為PPP模式中的再談判是指在PPP授予特許權后，由于原合同的設計漏洞或者突發事件的影響，公共部門與私營部門在利益分配上產生分歧，從而進行重新談判[6]。PPP合同的再談判涉及原始合同條款和條件的改變，而不是根據合同中規定的機制對付款進行調整。隨著公私伙伴關系越來越多地用于運輸項目的管理和發展，有大量證據表明在創建合同方面遇到了困難，有必要通過重新談判使合同適應新的情況。當由私營部門發起重新談判時，往往會出于機會主義的原因，尋求PPP合同利益的最大化，但也是為了應對嚴重失衡金融平衡的沖擊[5]。

PPP模式在全世界廣泛應用，但并未取得很好的成果，其中一個重要的原因就是PPP項目的再談判發生十分頻繁。有學者對過去的實證研究進行了分析，發現再談判問題比理論研究時所預期的更為頻繁。有研究人員認為，再談判失敗的概率很高，通常會導致公共支出增加或服務減少,導致公私伙伴關系效率低下[1][2][5]。頻繁的、無效的PPP再談判行為應該被避免或者盡可能的抑制。再談判可以減少未來的不確定性，分擔風險和機會，并最大限度地提高PPP項目的價值[4]。但是當PPP再談判作為治理政府承諾缺失的方法時，消費者的利益可能會受到損害。再談判在提升項目價值的同時也會損傷公眾和政府的整體利益[6]。由機會主義行為引發的再談判會產生一定的危害，持續的再談判會破壞激勵機制和承諾信用,導致再談判后期發生高昂的費用[7]。再談判的發生，不僅影響PPP項目的進度和管理效率，還增加了社會成本。要控制再談判對PPP項目的影響程度，找到可以抑制無效再談判行為的方法變得至關重要。長期以來，許多再談判治理的研究都是從合同的不完全性出發，試圖解決無效再談判的問題。為了減少PPP合同中發起再談判的高頻率，一些研究人員支持編寫不完整和靈活合同的想法，這種合同由于其更大的靈活性而可以節省成本。因此，抑制再談判行為的發生也許可以從柔性合同的角度來研究。

四、結論與未來研究方向

作為世界上最大的發展中國家，中國的經濟依舊持續發展，城市化進程也在不斷推進，為了滿足經濟與生活的需要，基礎設施的建設依舊是發展的重中之重，選擇PPP模式進行建設也是必然選擇。在復雜又不確定的環境中，PPP模式下的建設項目面對著難以控制的風險，很難避免再談判的發生。為了有效應對未來無法預測的風險，PPP合同應該具有一定的不完全性。同樣，為了減少公眾與社會利益的損失，保證PPP項目成功，高頻率的再談判行為應該被抑制。

基于以上梳理，本文認為未來可以從柔性合同這個方向去研究再談判的抑制問題，分析嵌入有效的柔性條款能否影響再談判行為朝積極的方向發展，解決目前再談判帶來的一系列不利影響。