金融扶貧政策落實的問題思考與建議
——以南疆四地州為例

馬玉慧 劉琦平

(中國人民銀行烏魯木齊中心支行 新疆 烏魯木齊 830000)

一、問題主要表現

(一)金融精準支持作用未充分發揮。貨幣政策工具在南疆四地州的撬動作用不明顯。1-6月南疆四地州扶貧再貸款累放額占全疆扶貧再貸款累放額的92.2%，而南疆四地州運用扶貧再貸款累計發放精準扶貧貸款和扶貧小額信貸分別僅占全疆精準扶貧貸款、扶貧小額信貸總額的45.2%和51.9%，南疆四地州金融機構扶貧信貸資金投放與人民銀行扶貧再貸款投入比例不匹配。部分貸款指標遠低于全疆平均水平。6月末南疆四地州存貸比低于全疆平均水平30.97個百分點；克州扶貧小額信貸余額較上年同期下降66.2%,低于全疆扶貧小額信貸同比增速79.57個百分點。大型銀行金融投入力度明顯減弱。6月末南疆四地州工商銀行、中國銀行、建設銀行、郵政儲蓄銀行存貸比較去年同期分別下降38%、46%、35%、36%。帶貧、益貧能力有待增強。6月末南疆四地州產業精準扶貧款余額較年初下降22.46%，阿克蘇和克州帶動貧困人口產業貸款余額較年初下降17.95%。

(二)基礎金融服務效能需進一步提升。金融服務的供給能力需要提升，調研發現，南疆四地州法人銀行鄉鎮一級營業網點平均每名客戶經理需管理6742.25萬元信貸資金，高于全疆農信系統每名客戶經理需管理信貸資金5098.92萬元，南疆四地州鄉鎮一級金融服務供給壓力較大。基礎設施惠及面不深，接近23%的貧困農戶未在助農取款點辦理過業務、高于普通農戶10個百分點，接受調查的農戶中99.29%表示習慣到鄉鎮銀行網點辦理業務，村級助農取款點使用效率不高。現代化支付方式使用率不高，會使用現代支付工具的貧困戶占比僅為34.86%、低于普通農戶的65.52%。

(三)貧困主體金融滿足率方面。貸款覆蓋面較低，調查顯示，貧困農戶獲貸率為79.82%、低于普通農戶6.9個百分點，戶均貸款3.15萬元、不足普通戶戶均貸款額的一半，約21.56%的貧困戶表示目前仍有貸款需求。獲貸方式、金融產品較為單一。約12%的貧困戶需要用錢時首選途徑是向親戚朋友借款，剩余貧困戶選擇銀行信貸，且扶貧小額信貸是這部分貧困戶獲得長期貸款的主要方式。

二、問題產生原因

(一)金融扶貧政策本身仍有待完善。部分貨幣工具使用條件與貧困地區特殊區情存在一定不兼容情況，限制其效能發揮。如根據扶貧再貸款對金融機構宏觀審慎評估結果及央行評級結果的管理規定，南疆四地州23.5%的機構無法享受扶貧再貸款政策；根據支小再貸款對發放對象的規定，南疆四地州大部分法人金融機構無法享受該政策。與產業扶貧等帶貧益貧領域的政策銜接不夠緊密。缺乏金融支持產業扶貧的統籌規劃和實施方案，導致金融機構在支持過程中缺乏明確的產業項目指引，扶貧小額信貸資金多用于自發性、小型庭院等“單打獨斗”經濟模式，當地產業難以形成規模效應，金融政策紅利消失易引發返貧問題。金融支持脫貧攻堅的效果評估及結果運用機制仍需完善。工作推進中，發現現有評估體系難以全面準確反映政策落實成效，且評估結果未能得到充分運用，尤其對國有大行的金融扶貧考核缺乏行之有效手段，一定程度加劇當地國有商業銀行資金外流現象，對當地支持力度逐步減弱。

(二)政策協同疊加的效力不強。政府產業發展基金和央行資金對接粘性較差。6月末南疆四地州扶貧再貸款余額占全疆扶貧再貸款比重94.24%，而同期南疆四地州已建立扶貧產業擔保基金的縣域占全疆比重僅為5.56%，由于缺乏政策資金有效引導，導致大量金融資源流向林果業、養殖業等面臨較大風險的傳統產業，不僅支持效率不高且嚴重降低金融機構扶貧工作積極性。精準扶貧貸款動態管理缺乏合力。精準扶貧對象分布廣泛，基層服務網點人員難以實時動態管理，加之村級五人聯查小組作用尚未充分發揮，導致貸后管理困難，加重金融機構信貸資金風險。保險政策與信貸支持的互助能力不強。現行政策性保險投保品種少、覆蓋面窄，南疆貧困戶廣泛養殖的牛、羊等近10種禽畜未納入政策性保險范圍，由于商業性保險費用較高，貧困戶投保率較低，銀行信貸參與的積極性受限。扶貧信息共享機制不完善導致政策銜接不暢。如扶貧小額信貸對象需村、鄉、縣三級聯審確定，由于缺乏信息共享聯動機制，實際操作所需時長往往超出扶貧再貸款發放期限，導致法人機構利用扶貧再貸款發放扶貧小額貸款的比例過低。

(三)財政擔保等配套機制仍需健全。財政貼息機制落實不到位。財政貼息政策支持范圍較廣、受眾多，而目前南疆財政貼息金額的99.92%用于扶貧小額信貸貼息，對創業擔保貸款、助學貸款等其他符合財政貼息的貸款種類貼息較少，導致金融多元支持的精準性受限。風險補償基金作用未充分發揮。風險補償基金各地實施政策不同、空間分布不均，6月末和田、喀什、阿克蘇扶貧小額信貸累計補償金額占比分別為74.29%、25.15%、0.56%，個別地區尚未啟用過風險補償金，極大影響了扶貧小額信貸作用發揮。擔保對信貸支持的補充作用有限。南疆地區小微企業居多，招商引資的扶貧龍頭企業、衛星工廠主要依賴低電價、運費用工補貼等政策盈利，整體發展水平低、財務制度不健全。45.45%的縣市未成立政策性融資性擔保公司，加之受經濟下行、疫情防控、貿易摩擦等多因素疊加影響，紡織、外貿、小微等重點企業行業經營情況欠佳，企業從銀行獲得資金支持的難度進一步加大。

(四)政策落實外部環境需要改善，支持主體的自身能力需要提升。突出表現為兩點：客觀環境制約直接融資功能發揮。深度貧困地區多地處偏遠、經濟基礎薄弱。調研發現，南疆四地州規模以上企業僅330家、縣均10家，顯著低于全疆平均水平的25.52家，且大部分為家族企業，治理機制不規范、財務制度不健全，無法滿足直接融資的門檻條件。抵質押物缺失影響貧困戶貸款需求滿足率。參與調查農戶中，僅22戶普通戶有林權證、土地承包合同、住房合同等可抵押資產，建檔立卡貧困戶全都沒有可抵押資產，貧困戶缺乏將農村生產要素轉化為經濟資源的通道，一定程度導致貧困農戶貸款需求滿足率低下。

三、相關政策建議

一是持續優化完善金融扶貧政策。建議給予新疆深度貧困地區傾斜性的再貸款政策。一是將農信社納入支小再貸款發放對象；二是取消借用再貸款的審慎經營條件，采取“先貸后借”方式發放再貸款，只要地方法人金融機構運用符合條件的貸款申請再貸款，即可發放；三是適度下調扶貧再貸款利率，與支農、支小再貸款利率同步。

二是進一步完善金融扶貧考核評價體系。建議在國家層面建立完善金融扶貧考核評價及結果運用體系，各省市參照制定具體實施方案，提升評估考核效力；將全國性商業銀行金融扶貧工作納入考核范圍，督促全國性商業銀行將信貸資源向貧困地區傾斜，逐步下放貸款審批權限，建立完善貸款盡職免責制度，切實提升貧困地區金融支持力度。

三是制定完善金融支持產業扶貧總體規劃。建議國家相關部委制定產業扶貧總體規劃或指導意見，明確產業扶貧的組織機制、重點對象和保障措施等，推動金融支持與貧困地區產業振興有效融合。

四是推動提升政銀保合作效能。建議國家金融監管部門針對全國各貧困地區特殊情況，統籌考慮出臺擴大農業保險覆蓋面的相關政策，將貧困地區的重點、特色養殖及林果等產業商品納入政策性保險保障范圍。