關于行政性壟斷在當代反壟斷法建構環境下的分析

袁茜婷

(揚州大學法學院 江蘇 揚州 225000)

引言

隨著我國改革開放力度的不斷加快，目前我國依舊處在完善社會主義市場經濟體制的重要階段。創建完善、高效的競爭性市場經濟機制，對維護社會公平正義、增強自主創新能力、提高社會活力等發揮著非常重要的作用。和西方國家的市場經濟體制進行對比，我國的行政性壟斷具有一定的獨特性，其在我國社會經濟發展中屬于一個“看得見的雙手”。接下來，我們在當代反壟斷法建構背景下，對行政性壟斷的概念及存在的不足進行探究，然后進一步明確一系列優化措施。

一、行政性壟斷的概述

與經濟壟斷相比，行政性壟斷是指國家行政部門及公共單位濫用職權，排除或限制競爭而出現的一種壟斷現象。例如：區域壟斷、單位或市場壟斷、強制交易等。和歐美國家相比，我國的市場經濟歷程并非是由自由競爭慢慢地轉變成經濟性壟斷的，卻是從高度集中的計劃經濟體制中的領域性壟斷、區域限制等慢慢地轉變成競爭性市場競爭。行政性壟斷的出現導致市場競爭機制被打破，與公平競爭理念不符，必然會對開放、統一的市場造成破壞。所以，我國反壟斷法不但會對經濟壟斷實施規制，而且能夠將其當作一個重要任務進行積極推進。

二、行政性壟斷在當代反壟斷法建構環境下的存在的不足

(一)規制范圍太窄

根據我國反壟斷法的第五章內容來看，其著重對濫用行政權力排除、妨礙競爭的活動列舉了特定交易、區域分割、排除或妨礙招投標、排除或妨礙投資或創設分支部門、強制壟斷、不公平立法。不過，對現今具有的由行政審批造成的交易局限、高準入門檻引起的市場準入障礙并沒有涉及到。

長期以來，石油、電力、通信等壟斷行業是我國《反壟斷法》的關注重點，不過，根據第七條相關規定來看，其明確提出將“國有經濟占核心地位的關系國家經濟及安全的行業”剔除在反壟斷適應范疇內[1]。為了確保規模效益穩定及滿足國家安全等需求，此規定是合理的，不過，保護范疇不明確，存在一定的彈性。按照國資委的相關要求，國有經濟需要在國家安全、社會經濟等行業中體現出絕對的掌控力。例如：軍工、石油、通信、煤礦、航空等。不過，國有資本絕對控股的領域不僅只有這些，甚至還包括銀行、教育、醫療等，反壟斷法在這方面的界定不清晰，導致個別國企把壟斷的范圍無限擴大，必然會對其它經營者的正當利益造成損害。

(二)法律責任規定不完善

關于行政性壟斷在當代反壟斷法建構環境下的責任規定來說，具體是指：“由上級單位責令整改；對直接責任人及其他直接責任人依法懲處。”反壟斷執法單位能夠向上級部門提出依法處置的意見，例如：法律責任類型單一。對于行政性壟斷責任的重點而言，側重于對行政部門、公共單位及其他直接責任人的責任追究，不但要求其承擔行政責任，而且要求其承擔刑事責任。機關領導的不法觀念或行為會引起行政性壟斷，在一個經濟秩序相對公平、公正的環境下，任何違背法律政策、破壞經濟秩序的行為活動，都存在反社會性、可責難性等特點。

(三)反壟斷單位設置不健全

創建一個統一、完善、權威的反壟斷執法單位是確保反壟斷法落實效果的一個重要條件，不過在國內反壟斷部門的設置卻存在不少問題。例如：反壟斷法沒有準確界定如何創建反壟斷單位的隸屬關系、法律地位等。若反壟斷執法單位缺乏獨立的權威性，那么在執法工作中往往會形同虛設、發力不足。另外，反壟斷執法部門和行業監管單位的關系模糊。我國在銀行、醫療、石油等與國計民生相關的行業中相繼創建了主管單位或監管機構，在這些企業實施壟斷的過程中，需要應用行業監管的法律，還是反壟斷法，這對于監管部門而言，是一個選擇難題。

三、優化行政性壟斷在當代反壟斷法建構環境下的具體應用

(一)列舉式和概括式全面融合，準確界定行政性壟斷的內涵

首先，需要列舉說明行政性壟斷的具體表現，并且，將現今具有的行政審批造成的交易限制、高準入門檻引起的競爭限制等均納入到調整范疇中。由此，不但能夠使反壟斷執法單位對行政壟斷行為實施快速、精準的判斷，并且能夠使政府及其所屬單位判斷對錯，以便于對其帶來的后果進行預測。其次，因為列舉模式無法覆蓋行政性壟斷的所有方式，則需要準確界定行政性壟斷的概念，便于反壟斷單位結合實際情況對其進行全面闡釋。并且，需要進一步明確與國計民生密切相關的行業范疇。例如：電力、交通、電信、航運等行業壟斷在法律保障范圍內，嚴禁擴張性闡釋。且對以上行業的保護范圍進行具體界定，對違法擴展壟斷范圍的行為活動實施法律制裁。

(二)提高懲處力度，優化法律責任機制

把單位責任和個人責任相結合，具體界定行政責任、刑事責任的內容。一方面，對行政部門的責任形式除了取締、責令整改、行政處罰之外，還需要增設經濟處罰這一方式，由于受益方代表著整個機關，對此，其承擔相應的責任是很合理的。但是一些人會出現這樣的困惑：行政壟斷的經費來源于政府撥付，若要對行政單位進行經濟處罰，那么是否最終會轉嫁給納稅者呢？在筆者看來，行政性壟斷強調的并非經費，卻是權力租金，這屬于非法收入，并非來自納稅者，卻是通過榨取競爭者、消費者而換來的，假若對罰款的責任形式不進行具體界定，很容易導致這一部分收入轉移到個人的腰包中。另一方面，對于直接責任人而言，不但需要進行行政處分，而且在情節嚴重的情況下，則需要進行刑事責任，刑法需要完善相應的配套機制。如果行政壟斷造成他人財產受損的話，則需要按照國家賠償規定對其實施賠償，接著需要相關責任人承擔相應的責任。

(三)設置獨立的反壟斷執行機關，健全反壟斷執法體系

首先，明確反壟斷執法單位的法律地位。結合當前的研究成績進行分析，有兩個觀點：一是認同反壟斷機關財政及人事直接來自全國人大及其常委會，并對其承擔相應的責任。二是認同反壟斷機關的人事編制及財務等隸屬于國務院，經人事部、財政部對其實施預算管理，僅對國務院總理承擔相應的責任。對于第一個觀點來說，雖然凸顯出其獨立性，不過和現實政策是有悖的[1]。全國人大及其常委會是立法單位，履行國家立法權，但是其自身并非直接履行行政管理權，若不考慮當前的法律制度而履行行政管理權，則會導致職能重疊、管理混亂等。大部分人認為第二個觀點相對合理，能夠彰顯出反壟斷執法機關在國民經濟調控中發揮的積極作用。其次，對于反壟斷機關的職權而言，根據世界各國的實際現狀來，盡管其權力不一樣，不過卻具備較強的準立法權、準司法權等，所以，我國反壟斷機關不但擁有調查權、審批權、行政處分權，而且還有權對國家立法部門頒布的與行政性壟斷相關的法律制度及政策的提議權和建議權等。

四、結束語

總之，對于行政性壟斷在當代反壟斷法建構環境下的應用及完善而言，則需要結合其規章制度的要求充分地彰顯出其合法性、合理性、實踐性等特點。無論如何，反壟斷法的目的是為了規制沒有被國家有效掌控的私人反競爭行為。它尊重政府的決議，往往能夠彌補“市場失靈”的缺陷，結合社會公共利益承擔反競爭制度的責任。