新《土地管理法》下宅基地有償退出的影響因素及路徑選擇

張奕琪

(南京農業大學公共管理學院 江蘇 南京 210095)

宅基地是我國農村生活不可或缺的一部分。縱觀我國宅基地的發展歷程，宅基地流轉政策與模式在不斷完善，新《土地管理法》的修改與推行促進了農村經濟發展，同時不斷滿足了農民日益增長的生產生活需求。但是，隨著我國城鎮化和工業化的推進，人口增長與土地緊缺的矛盾日益加劇，城市擴展需要大量的建設用地，而農村大量的宅基地被閑置，城鄉土地矛盾不斷凸顯。因此，尋找宅基地退出意愿的影響因素及路徑對改革我國農村土地流轉制度具有重要意義。

一、研究背景

隨著我國城鄉一體化的不斷發展，農村人口不斷向城市遷移，城鎮化成為國家發展的必然趨勢，這對農村宅基地的退出起到了重要的推動作用。與此同時，城鄉一體化進程中產生了諸多問題，尤其是城鎮建設用地緊張與農村宅基地荒廢的矛盾最為突出，制約著城鄉發展的協調性。宅基地作為農村建設用地的重要組成部分，其流轉對保障城市建設用地供給具有重要作用。然而目前我國宅基地使用仍存在諸多問題，如“一戶多宅”、宅基地面積超標、宅基地違規私下交易等，還有大量宅基地處于閑置狀態，導致資源的浪費[1]。宅基地的退出機制也不完善，存在著法律和制度的不健全和不規范、退出補償標準缺陷等問題，這無疑會影響著中國當前城鄉一體化發展、農村人口流轉到城市及土地集約高效利用的新趨勢。

在中國城鎮化發展的新階段,原有的《土地管理法》無法滿足中國經濟轉型升級發展的需要。2019年修改的新《土地管理法》增強了農民宅基地權益維護，完善農民宅基地有償自愿退出機制，國家新增規定允許進城落戶的農民依法自愿有償退出宅基地，同時宅基地的用益物權也進一步得到強化，鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。在近幾年土地資源稀缺的大背景下，農村土地流轉制度的重中之重必然是農村宅基地的自愿有償退出機制，農村宅基地的退出是農村發展不可避免的，也是新農村建設的內在要求[2]。宅基地退出后的土地資源整合，是提升農村經濟效益，破除城鄉二元結構壁壘的途徑。

二、研究意義

在中國經濟不斷轉型發展的背景下，農村宅基地流轉制度改革必然需要與中國經濟發展相適應。宅基地不僅僅是中國全體農民的生產生活的根本，也關系著全體農民的自身發展和權益。農村宅基地流轉制度改革作為土地制度改革中最關鍵的一部分，其退出意愿的影響因素、退出法律和制度設計、退出路徑的選擇等更是受到社會關注。

本文通過對農民參與宅基地有償退出意愿的影響因素和退出路徑的選擇的研究，可為土地改革政策的制定提供一定參考依據。一旦解決與農民利益的最相關的宅基地問題，必會增強農民對改革政策的認同感與參與積極度，推動宅基地改革試點工作高效有序地進行[3]。因此，對廣大農民退出宅基地意愿和路徑的研究有重要的實踐意義，具體而言：

一是推動土地高效集約利用。通過宅基地退出，可進一步改善農村宅基地閑置現狀，盤活現有土地資源，發揮最大效益。其次，原有閑置宅基地進行盤活工作，不僅可以促進農村產業化發展，而且能夠增加農民就業機會，提高農民收入水平[4]。

二是有利于推進以宅基地制度改革為代表的“三塊地”改革，實現城鄉融合發展[5]。當前，我國城鎮建設用地指標非常緊缺、農村土地大量閑置，耕地紅線已經處于高危警戒線下，積極推進農村存量宅基地有償退出，盤活農村存量土地資源是破解土地利用困局的有效途徑，更有利于加快城鎮化建設，全面促進小康社會的建成，實現城鄉統籌協調發展。

三是促進探索合理的土地補償標準和宅基地用益物權的具體權能。在新《土地管理法》背景下，實現國家、集體、農民三方認可的補償標準與補償制度的建立，完善宅基地公平有償退出機制，增強農民的“獲得感”[6]。同時改革宅基地使用權只有占有權和使用權而沒有收益權的特殊用益物權，顯現宅基地的市場價值。

三、相關概念界定

(一)宅基地

宅基地是指農戶用作住宅基地而占有、利用本集體所有的土地，宅基地的所有權歸集體所有[7]。符合條件的農戶通過依法向村集體申請，獲得宅基地，來保障其基本生活。農戶可以長期并無償使用宅基地，來滿足生存、生活、生產的需要。所以，農村宅基地具有社會保障功能和福利性。宅基地上所建的房屋的所有權歸農戶擁有，農戶可以進行買賣和租賃，宅基地上的附著物出賣或出租給別人后，買方或租方隨之獲得宅基地的使用權，但宅基地的所有權仍為集體所有。宅基地出賣或轉租的農戶，不得向村集體再次申請新的宅基地。按照《中華人民共和國土地管理法》規定，一戶只能申請一處宅基地，即“一戶一宅”，且宅基地面積不得超過當地規定的標準。

(二)宅基地有償退出

宅基地有償退出，是指由于城鄉規劃或者其他項目的需要，要求農戶放棄宅基地的使用權，作為對宅基地使用權放棄的補償，政府或村集體對戶主進行一定形式的補償。由于“房地一體”，建設用地的退出，必然導致建設在土地上的建筑物和附屬物的退出，因此，宅基地退出往往界定為：宅基地及宅基地上附著物的退出[8]。宅基地的退出按照使用權的退出程度可以分為部分退出和完全退出。宅基地使用權的部分退出是指農戶放棄宅基地的占有和使用權益，而保留收益權。宅基地使用權的完全退出，即完全放棄宅基地的占有、使用、收益等用益權益。宅基地合理流轉是緩解城鎮建設用地緊缺與農村宅基地閑置的矛盾的一種方式，有利于村域土地的合理規劃。

四、宅基地有償退出意愿的影響因素

農村宅基地自愿有償退出是指農民離開宅基地從農村遷入城市或從原有宅基地遷到新的宅基地。[9]宅基地遷出地對農戶會有推力作用，農戶目標遷入地對農戶也會有拉力作用，兩個力共同驅動農村宅基地退出。而農戶基于宅基地情感因素和對宅基地退出政策的認知偏差，又會產生農村宅基地退出的阻力。

(一)宅基地有償退出的驅動力

龔宏齡，林銘海(2019)基于“推位理論”的推力角度認為宅基地區域落后的生產生活條件和農村土地整合政策的推行是影響農戶宅基地退出意愿的主要因素。由于制度和管理的缺陷，農村自身的農業污染對農業環境造成巨大破壞，加上農村其他落后的設施和服務，對農戶向城市轉移起到了推動作用，也促進了宅基地的退出。同時，發達地區農村正處于新農村建設熱潮中，“美麗鄉村”、“舊村改造”等項目推進了土地資源的整合，政府要求對規劃不合理、面積超標、設施破舊、閑置不用等宅基地或農村住房進行騰退，這對農村宅基地的退出也是個推力。[10]

鄒新樹(2005)從“推位理論”的拉力角度認為由于農民常年在外務工，農戶對城市生活和工作接納度較高，農村宅基地的價值的逐漸喪失，從而農戶愿意根據合理的退出補償標準自愿有償退出宅基地。因此，城市里更好的生活條件和更多的經濟收入，是拉動了農村人口向城市遷移的基礎，也是拉動宅基地退出的重要因素。[11]

張勇、包婷婷(2017)也分析了城鎮化發展下城市建設用地需求的增加對農村宅基地退出的拉力作用。破解稀缺資源的城鎮建設用地這一瓶頸問題需要農民退出原來使用的宅基地，通過城鎮建設用地增加與農村建設用地減少掛鉤政策，將節約的宅基地用地指標置換成城鎮建設用地指標，保障城鎮化發展對建設用地的需求，緩解土地供需矛盾。[12]

(二)宅基地有償退出的阻力

王兆林，楊慶媛等(2011)認為宅基地退出過程中，情感因素會對農戶的決策造成較大影響。一是無論補償標準實際的高低，退出宅基地的農戶對于補償價格往往都不滿意。這是由于農戶對于自身宅基地存在“稟賦效應”。“稟賦效應”是指個體對于自身擁有的東西估價會高于他所愿意購買該物的價格。對宅基地所在地村民及村莊的情感，都會增加農戶的“稟賦效應”。[13]二是由于宅基地對于農民的意義不僅僅是生活保障，也是一種精神寄托。對村莊慢慢積淀感情，農戶有償退出宅基地的意愿也會相應地減弱。[14]

石健(2018)認為農戶對土地政策的認知影響農戶的行為決策，農戶對宅基地政策認知水平越高,退出的意愿越強,對宅基地退出工作的有效實施越有益[15]。由于新《土地管理法》的實施時間短暫，農戶對其中條例修改的接觸時間較短和理解不完全，會產生認知偏差，從而導致宅基地退出意愿的下降。

五、宅基地退出路徑的選擇

(一)以宅基地換房，進城進鎮居住

盧誠，喬偉峰(2018)等認為對進城有興趣并有一定經濟實力或相關職業技術的農民可以將宅基地換取城市住房。城鎮相對于農村有更優質的生活條件和更多的就業機會是吸引農戶進城進鎮居住的主要原因，同時城鎮基礎設施更加完善，能夠豐富農民的業余生活，提高生活質量。因此，進城進鎮的退出路徑可以促進中國的城鎮化的發展，改進農戶的生活就業條件。[16]

(二)以宅基地換錢，換取貨幣補償、購房補貼等

郭明強(2019)認為在城鎮有穩定收入和住處或村內具有“一戶多宅”的農民，更容易選擇貨幣化補償退出的路徑。政府及村集體應該積極推進擁有閑置宅基地的農戶進行宅基地流轉，并依法給予合理的補償。同時，通過閑置宅基地的合理流轉，進一步實現農村土地的集約利用，完善國家的增減掛鉤政策。[17]

(三)以宅基地換權，換取工作入學、養老保險、社會保障等

黃瑞芹，謝冰(2012)認為社會技能不足致使收入途徑單一，無法從事非農的農民可以選擇集中技能培訓，在培訓合格后政府為其安排相應工作，實時跟蹤保障就業服務；同時給農戶購買養老保險，用就業和保險以換取宅基地退出。[18]相比于農村，城市具有更高的教育水平和社會福利，農民為了子女可以受到更好的教育，同時自己可以在城里找工作上班，會選擇以權退出宅基地。將閑置宅基地退出和戶籍改革結合在一起，為他們提供城鎮戶籍，使農戶能享受到城鎮戶籍帶來的福利，促使合理有序的城鎮化。

(四)宅基地盤活，符合規劃下改建自建，盤活利用，增加收益

郭華益(2019)認為改建自建，盤活利用宅基地適用于基于中國的祖輩土地情感等原因不愿離開原宅基地的農戶。[19]在新《土地管理法》的背景下，可以在相關村域規劃政策下，按照縣或村規劃新規定的設計要求，讓此類農戶改建重建，將閑置農村宅基地開發成鄉村旅游的項目，建設民宿、農家樂等，開拓鄉村旅游市場，增加農民收入。

六、總結

本文對土地改革制度中關鍵的一環宅基地退出制度進行了細致的綜述研究。通過梳理了宅基地退出的研究背景、研究意義、相關概念界定，重點對宅基地有償退出意愿的影響因素和退出路徑的選擇進行了文獻綜述分析，得出了如下結論：

一是農戶主觀的宅基地退出流轉意愿會受到驅動力和阻力兩個力同時的作用，兩個力共同驅動農戶宅基地退出。驅動力是指宅基地遷出地落后的生產生活條件、遷入地更多的經濟收入和農村土地整合政策的實施，農戶宅基地有償退出意愿會因此增強；阻力是指農戶自身的情感因素與“稟賦效應”及對最新土地政策信息的不完全掌握，會削弱農戶宅基地有償退出意愿。

二是宅基地退出可以結合農戶退出的實際意愿并根據農戶不同個人情況，提出供農戶多種選擇的退出路徑，包括以宅基地換城鎮住房、以宅基地換錢、以宅基地換權和宅基地盤活四種路徑，更好地推動宅基地的合理有序退出。

總之，在中國經濟轉型進入新常態的背景下，現有的農村宅基地退出流轉制度并不完善。中國當前農村宅基地退出流轉改革的重點應是積極探索合理的退出補償標準和補償制度，不斷推進土地的集約利用，避免空心村的擴展和土地資源率的下降，同時在退出過程中不斷保障農民合法的權益，提高農戶的收入和生活水平，這對于中國新農村的發展建設和落實中央惠民政策，維護社會穩定公平具有重要的意義。