我國(guó)糧食最低收購(gòu)價(jià)政策實(shí)施效果與問(wèn)題研究

王思怡

(四川大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 四川 成都 610065)

一、糧食最低收購(gòu)價(jià)政策取得的成效

(一)拉動(dòng)國(guó)內(nèi)糧食價(jià)格上漲。最低收購(gòu)價(jià)政策初衷是制定一個(gè)“托底價(jià)”，保護(hù)農(nóng)民的基本收益，防止糧價(jià)大幅下跌，挫傷糧農(nóng)種植積極性。稻谷和小麥的集貿(mào)市場(chǎng)價(jià)格、平均出售價(jià)格和最低收購(gòu)價(jià)格的基本走勢(shì)一致。2003～2012年四類糧食作物的最低收購(gòu)價(jià)格基本上都低于農(nóng)戶平均出售價(jià)格，有效發(fā)揮了政策的“托底”作用，在“托底”作用下，同期四類糧食作物的平均出售價(jià)格與集貿(mào)市場(chǎng)價(jià)格也一路上揚(yáng)。隨著最低收購(gòu)價(jià)格的持續(xù)提高，2013年早秈稻、中晚秈稻及粳稻的最低收購(gòu)價(jià)格高于平均出售價(jià)格2%～6%，2014～2016年四類糧食作物最低收購(gòu)價(jià)格均高于平均出售價(jià)格，收購(gòu)價(jià)格從“托底價(jià)”逐漸變成農(nóng)民出售的“最高價(jià)”，推動(dòng)稻谷、小麥集貿(mào)市場(chǎng)價(jià)格大幅上漲。

(二)維護(hù)國(guó)內(nèi)糧食價(jià)格穩(wěn)定。糧食最低收購(gòu)價(jià)政策的實(shí)施為糧食宏觀調(diào)控奠定了堅(jiān)定的物質(zhì)基礎(chǔ)，充足的國(guó)家糧食儲(chǔ)備在緩解糧食供需矛盾、抑制糧食市場(chǎng)異常波動(dòng)等方面切實(shí)發(fā)揮了作用，在應(yīng)對(duì)國(guó)際糧價(jià)大幅波動(dòng)中，有效穩(wěn)定了國(guó)內(nèi)糧食市場(chǎng)價(jià)格。2005年以來(lái)，國(guó)際糧食價(jià)格波動(dòng)頻繁，且幅度大，2008、2010和2012年國(guó)際糧食波動(dòng)幅度超過(guò)40%。而稻谷和小麥國(guó)內(nèi)市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)幅度明顯小于國(guó)際價(jià)格的波動(dòng)幅度，盡管國(guó)際糧食價(jià)格經(jīng)歷多次大幅震蕩，但在最低收購(gòu)價(jià)政策的支撐下，國(guó)內(nèi)稻米和小麥價(jià)格仍比較平穩(wěn)，總體呈平穩(wěn)上升態(tài)勢(shì)。

(三)促進(jìn)糧食增產(chǎn)增收。最低收購(gòu)價(jià)政策有力促進(jìn)了糧食增產(chǎn)。我國(guó)稻谷和小麥播種面和產(chǎn)量積呈“U”型波動(dòng)，1994年以前，糧食播種面積呈下降趨勢(shì)，為調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧積極性，國(guó)家在1994年大幅提高了糧食定購(gòu)價(jià)格，在政策價(jià)格的刺激下，糧食產(chǎn)量有所回升。但從1998年起，我國(guó)糧食價(jià)格連續(xù)6年下降，農(nóng)民增收困難，糧食播種面積和產(chǎn)量持續(xù)下降。2004年，國(guó)家出臺(tái)了糧食直接補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼(2016年合并為“農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼”)、農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革、糧食最低收購(gòu)價(jià)政策等一系列惠農(nóng)支農(nóng)措施，在政策的影響下，糧食播種面積和產(chǎn)量結(jié)束持續(xù)下降趨勢(shì)。我國(guó)稻谷和小麥播種面積和總產(chǎn)量自2004年開(kāi)始連續(xù)多年增長(zhǎng)。最低收購(gòu)價(jià)政策對(duì)糧食產(chǎn)量的提高起到了極大的促進(jìn)作用，糧食連年增產(chǎn)也為社會(huì)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展提供了重要的物質(zhì)保證。

二、糧食最低收購(gòu)價(jià)政策面臨的挑戰(zhàn)

(一)糧食進(jìn)口沖擊國(guó)內(nèi)市場(chǎng)。2011年以前稻谷出口量大于進(jìn)口量，以凈出口為主，2004年稻谷最低收購(gòu)價(jià)實(shí)施后，稻谷價(jià)格持續(xù)高位運(yùn)行，從2011年起，國(guó)內(nèi)稻谷價(jià)格開(kāi)始高于國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格，同年稻米貿(mào)易格局也發(fā)生了轉(zhuǎn)變，由凈出口轉(zhuǎn)變?yōu)閮暨M(jìn)口，稻米價(jià)差驅(qū)動(dòng)型進(jìn)口特征顯著。一些大米加工企業(yè)為降低生產(chǎn)成本大量進(jìn)口巴基斯坦、越南等國(guó)的低端大米，甚至將低價(jià)進(jìn)口米與國(guó)產(chǎn)中低檔大米進(jìn)行摻兌，對(duì)我國(guó)低端大米市場(chǎng)造成較大沖擊。我國(guó)小麥品種以中筋小麥為主，國(guó)產(chǎn)優(yōu)質(zhì)低筋、強(qiáng)筋小麥不能滿足國(guó)內(nèi)所需，需要進(jìn)口優(yōu)質(zhì)小麥補(bǔ)充市場(chǎng)空缺，因此小麥進(jìn)出口貿(mào)易主要以凈進(jìn)口為主。在國(guó)內(nèi)需求增加、生產(chǎn)成本上漲、最低收購(gòu)價(jià)政策支撐等多因素作用下，國(guó)內(nèi)自產(chǎn)小麥價(jià)格持續(xù)上漲，國(guó)內(nèi)外價(jià)差逐漸擴(kuò)大，導(dǎo)致進(jìn)口量持續(xù)上漲，對(duì)國(guó)內(nèi)小麥造成一定沖擊。稻谷、小麥最低收購(gòu)價(jià)格下調(diào)后，國(guó)內(nèi)外糧食價(jià)差縮小，進(jìn)口量有所減少，但我國(guó)糧食生產(chǎn)成本高，種植優(yōu)質(zhì)糧食品種成本更高，而最低收購(gòu)價(jià)政策是按“等”而非“質(zhì)”進(jìn)行收購(gòu)，這些因素都將導(dǎo)致在未來(lái)一段時(shí)間里國(guó)內(nèi)糧食市場(chǎng)仍然將受到低價(jià)進(jìn)口糧食的沖擊。

(二)糧食去庫(kù)存仍任重道遠(yuǎn)。2004年以后，稻谷、小麥在最低收購(gòu)價(jià)政策及其他糧食補(bǔ)貼的支持下產(chǎn)量得到大幅增加，隨著糧食連續(xù)多年豐收，國(guó)家只能持續(xù)大量收儲(chǔ)國(guó)產(chǎn)糧食，用糧企業(yè)則在價(jià)差利益的驅(qū)動(dòng)下大量進(jìn)口國(guó)外低價(jià)稻谷、小麥，而國(guó)內(nèi)政策性糧食卻面臨因價(jià)格過(guò)高而難以順價(jià)銷售，進(jìn)而出現(xiàn)“邊進(jìn)口，邊積壓”、“洋貨入市，國(guó)貨入庫(kù)”的現(xiàn)象。最低收購(gòu)價(jià)格下調(diào)有利于抑制糧食增量，但由于政策性糧食順價(jià)銷售困難，政策價(jià)格調(diào)整對(duì)去庫(kù)存的作用并不明顯。根據(jù)美國(guó)農(nóng)業(yè)部數(shù)據(jù)顯示，2018年我國(guó)稻谷期末庫(kù)存約為1.6億噸，庫(kù)存消費(fèi)比約為80.5%；小麥期末庫(kù)存約為1.4億噸，庫(kù)存消費(fèi)比約為112%。稻谷、小麥庫(kù)存消費(fèi)比遠(yuǎn)超過(guò)聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織提出的17%～18%的安全水平，超儲(chǔ)問(wèn)題十分嚴(yán)重，去庫(kù)存壓力仍在。

(三)政府財(cái)政負(fù)擔(dān)和風(fēng)險(xiǎn)重。國(guó)家每年委托中儲(chǔ)糧總公司及其分公司按照指定的最低收購(gòu)價(jià)格收購(gòu)稻谷和小麥，為保證最低收購(gòu)價(jià)政策的順利實(shí)施，國(guó)家還要按一定標(biāo)準(zhǔn)對(duì)相關(guān)收儲(chǔ)企業(yè)給予收購(gòu)補(bǔ)貼、保管補(bǔ)貼、貸款利息補(bǔ)貼、移庫(kù)補(bǔ)貼等。自最低收購(gòu)價(jià)政策實(shí)施以來(lái)，我國(guó)糧食連年增產(chǎn)，國(guó)內(nèi)糧食價(jià)格卻持續(xù)上漲，民營(yíng)糧油企業(yè)囿于數(shù)量、規(guī)模和資金實(shí)力的限制，會(huì)謹(jǐn)慎入市收購(gòu)，而國(guó)有收儲(chǔ)企業(yè)政策的扶持下成為入市收購(gòu)的主力軍，造成各地糧庫(kù)爆滿，個(gè)別地區(qū)甚至出現(xiàn)“購(gòu)不進(jìn)、儲(chǔ)不下、銷不出”的局面，不僅加重了政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，同時(shí)也加大了糧食品質(zhì)陳化、霉變風(fēng)險(xiǎn)。

(四)政策實(shí)施空間日益縮小。近年來(lái)，國(guó)內(nèi)糧食價(jià)格在最低收購(gòu)價(jià)政策的支撐下大幅提高，農(nóng)民在高糧價(jià)的刺激下，希望增加糧食產(chǎn)量以獲得更多收益。在政策初期，農(nóng)民主要通過(guò)播種面積提高產(chǎn)量，隨政策持續(xù)實(shí)施，囿于土地空間的限制，農(nóng)民依靠不斷加大資源利用強(qiáng)度，增加農(nóng)藥、化肥、勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素投入來(lái)提高單產(chǎn)水平，最終導(dǎo)致生產(chǎn)成本增加速度快于單產(chǎn)提高速度，并且快于收入增長(zhǎng)速度。糧食生產(chǎn)成本的飛速上漲，削弱了價(jià)格支持對(duì)農(nóng)民收益的促進(jìn)作用。面臨國(guó)際糧食價(jià)格“天花板”和國(guó)內(nèi)糧食成本“地板”的雙重?cái)D壓，政策所釋放出的增收效應(yīng)已接近尾聲，依靠提升最低收購(gòu)價(jià)格來(lái)實(shí)現(xiàn)促進(jìn)農(nóng)民增收的目標(biāo)越來(lái)越難以實(shí)現(xiàn)，政策實(shí)施空間日益縮小。

三、糧食最低收購(gòu)價(jià)政策調(diào)整路徑

(一)取消政策性糧食“順價(jià)銷售”的做法。按照市場(chǎng)化原則，根據(jù)政策性糧食庫(kù)存的不同等級(jí)、不同年份，采取“隨行就市”定價(jià)方式競(jìng)拍賣，所有企業(yè)均可公平參與競(jìng)買，提高企業(yè)競(jìng)購(gòu)積極性。競(jìng)價(jià)基準(zhǔn)價(jià)可略低于當(dāng)期實(shí)際市場(chǎng)價(jià)格，若仍無(wú)法成交則繼續(xù)降價(jià)直至成本為主，不存在流拍，購(gòu)銷差價(jià)有中央和地政府共同承擔(dān)。

(二)弱化糧食最低收購(gòu)價(jià)政策的保收入功能。逐步下調(diào)最低收購(gòu)價(jià)格，引導(dǎo)糧食價(jià)格逐步恢復(fù)至市場(chǎng)均衡水平。同時(shí)，在最低收購(gòu)價(jià)格逐步回歸市場(chǎng)過(guò)程中，建立生產(chǎn)者利益補(bǔ)貼機(jī)制，增加對(duì)農(nóng)民的直接收入補(bǔ)貼，用于補(bǔ)償最低收購(gòu)價(jià)政策調(diào)整對(duì)農(nóng)民收益的影響，按照“降補(bǔ)結(jié)合”原則，可采取不分糧食品種、與實(shí)際播種面積掛鉤的方式進(jìn)行。

(三)探索構(gòu)建以加工企業(yè)為核心的收儲(chǔ)模式。傳統(tǒng)政策性糧食流通到消費(fèi)者手中至少需要經(jīng)過(guò)5個(gè)環(huán)節(jié)，即糧食生產(chǎn)—政府收購(gòu)—政策性糧食競(jìng)拍—加工企業(yè)—消費(fèi)者。若加工企業(yè)能直接參與收購(gòu)可縮短流通環(huán)節(jié)，大幅降低糧食在收購(gòu)和儲(chǔ)備環(huán)節(jié)成本，有利于提高加工企業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力、減少企業(yè)和國(guó)家財(cái)政成本。