混業經營下我國金融業地方監管研究

石韓玉

(蘇州大學 江蘇 蘇州 215006)

一、我國金融業混業經營的發展和監管現狀

隨著我國金融業的發展，對金融機構混業經營的監管逐漸放開，我國先后批準證券公司與基金公司進入銀行同業市場，批準商業銀行建立基金公司和金融租賃公司。當前我國金融業混業經營的方式主要有金融集團控股和金融行業公司控股兩種。前者以金融集團作為控股公司，在各個金融子行業設立子公司進行混業經營，如中信集團旗下有中信銀行、中信證券、信誠人壽和中信信托等；后者以銀行、保險公司等具體金融行業公司為母公司，在其他金融子行業設立子公司進行混業經營，如中國建設銀行旗下有建信基金、建信信托、建信人壽等。

為了加強金融監管的協調性，彌補監管的不足，應對混業經營趨勢，我國先后成立了金融穩定發展委員會和中國銀行保險監督管理委員會，確立了“一委一行兩會”的監管體系，也標志著我國金融監管逐漸進入混業經營時代。我國的監管體系以分業監管為主，金融穩定發展委員會負責統籌協調，中國人民銀行負責宏觀審慎監管，銀保監會和證監會則根據監管對象的行業歸屬和業務界定分別進行微觀審慎監管和行為監管。其中，銀保合并成立銀保監會后，除了保留原先對銀行業和保險業的監管，增加了對信托業、租賃業等行業的監管。

二、我國金融業混業經營的地方監管問題

一是地方監管權力與金融風險不匹配。我國的分業監管模式采用的是向地方監管機構進行縱向分權的模式，按照地方行政級別設立監管機構，分配監管權力。如今城市的發展規模和行政級別的關聯性越來越小，如江蘇蘇州、浙江寧波和福建廈門等。這類城市在行政級別上是地級市，但是當地的金融機構的級別和業務范圍與省會城市差別不大，例如蘇州本地既擁有蘇州銀行、常熟農商行和張家港農商行這類上市金融機構，也有其他上市金融機構的一級分支機構，當地金融市場混業經營趨勢明顯，相應的風險水平也接近省會城市。然而，在現有的法律框架下，缺乏對中央和地方監管權力的明確界定，并且中央文件對地方政府監管職能的規定僅為概括性的規定，既沒有明確的法律來源，也沒有統一的制度和標準監管權限，對于經濟發達的地級市也沒有相關的例外規定。這使得地方監管機構在權限上無法完全覆蓋本土金融市場的風險，出現監管空白和監管效率低等問題。

二是地方監管機構缺乏跨行業跨地區協調機制。目前分業監管的模式下，橫向看信息呈碎片化分布在各個監管機構，縱向看監管可參考的重要信息總存在滯后性。信息的碎片化和時滯性使得有效的監管信息難以傳遞，地方監管機構之間交流不暢，導致事前風險識別失效，事后風險處理有誤，最終風險爆發造成經濟損失。在混業經營模式下，跨行業跨地區的交易越來越多，地方的金融機構既可以與同一控股公司的子公司進行業務往來，另一方面可以與其他非同一跨國公司的金融機構進行交易，混業經營交易的對手方遍布全國各地。然而，就地方監管機構而言這類交易并非常態化交易，需要臨時建立監管機制，相關處理經驗不足。此外，跨行業跨地區的交易使得監管主體難以確定，產生監管權責、機構級別和執行效率等多方面的矛盾，加上監管機構協調與溝通不足，地方監管機構容易出現相互推諉或各自為政的問題，要么形成監管空白導致風險爆發，要么出現監管重復導致監管成本增加，激化監管主體之間的矛盾以及監管主體與監管對象的矛盾。

三、我國金融業混業經營的地方監管對策建議

一是完善地方監管機構的權責劃分。一方面綜合金融業的發展與風險和地方的行政級別，基于明確的法律法規分配地方監管機構的監管權力和監管職責。針對金融業發達但行政級別不高的地區應適當提高監管機構級別，賦予與其金融風險相匹配的權責。另一方面，對關聯性交易和交叉性產品的風險進行情景模擬，在法律層面完善監管對象行業界定和監管主體確認的形成機制，詳細劃分我國地方監管機構的權責，并明確規定監管機構的信息交流和協同合作義務。對于難以確定監管主體的情況，通過法院判決識別監管對象，劃分監管主體權責。

二是加強信息交流，建設監管大數據平臺。一方面加強地方監管機構與金融機構之間的信息交流，幫助監管機構獲取第一手監管信息，對風險問題進行及時識別和處理，幫助金融機構在監管指導下進行混業經營，減少違規事件的發生，降低自身的經營風險。另一方面加強地方監管機構之間的信息交流，共享監管信息和執行反饋信息，建設監管大數據平臺，既可以輔助監管當局基于實踐信息加強對混業經營的有效監管，也為日后處理類似風險事情時提供經借鑒驗，節約決策成本與時間，提高監管效率并減少失誤。

三是完善地方監管機構協調機制。以中國人民銀行為領導，在地方監管機構中建立交叉部門，負責機構間的信息溝通、明確彼此權責、統籌監管和風險處理，避免在混業經營業務監管上產生監管空白和監管重復等問題。對于跨行業跨地區交易的監管情況，地方監管機構一方面要明確以交叉部門為統籌核心，以法律權責規定為依據，根據監管職責劃分監管主體，安排監管事宜；另一方面要通過監管大數據平臺，共享各自的監管信息，商議對跨行業跨地區交易的具體安排。

四是加強對關聯系交易和交叉性金融產品的監管。混業經營的風險主要存在于關聯性交易和交叉性金融產品，地方監管機構針對性地加強對兩者的監管是最務實有效的方式。針對關聯性交易，在審核交易內容、交易主體和其關聯的公司后，從全局考慮對交易主體和金融市場的影響，通過交叉部門的統籌協調對其采取更切實有效的監管，如規定關聯公司之間的交易業務種類和交易金額比例，規定認購關聯性公司發行證券的交易量或金額比例等。針對交叉性金融產品，首先對其進行行業甄別和風險量化，對于難以量化的風險采用情景模擬，之后根據結果在相關監管機構分配權責，進行針對性監管，制定更嚴格的發行準則和更有效的風險管理。