土地經(jīng)營權(quán)制度入典研究*

王鐵雄

一、前言

2013年十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（簡稱《決定》）提出：“鼓勵承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營。”按照《決定》要求，2014年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》提出：“堅持農(nóng)村土地集體所有，實現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，引導土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)。”這里涉及的就是承包地“三權(quán)分置”基礎上促進承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的土地經(jīng)營權(quán)制度。其目的是要在穩(wěn)定承包關系長久不變前提下，從土地承包經(jīng)營權(quán)中派生出可市場化開放性流轉(zhuǎn)的土地經(jīng)營權(quán)，以滿足農(nóng)業(yè)規(guī)模化發(fā)展的實踐需要。2017年3月15日通過的《民法總則》第99條專門規(guī)定了“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織依法取得法人資格”，第55條又規(guī)定“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員，依法取得農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)”，①《民法總則》第55條規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員，依法取得農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，從事家庭承包經(jīng)營的，為農(nóng)村承包經(jīng)營戶。”從而使集體土地所有權(quán)得以落實②參見蔡立東、姜楠：《農(nóng)地三權(quán)分置的法實現(xiàn)》，載《中國社會科學》2017年第5期。、農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)得以維護。同時，隨著2017年10月18日中共十九大進一步提出：“鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地‘三權(quán)’分置制度。”2018年12月29日通過了《農(nóng)村土地承包法修正案》，并將承包地“三權(quán)”分置土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)政策內(nèi)容上升為法律規(guī)定，且將《農(nóng)村土地承包法》第二章第五節(jié)的標題修改為“土地經(jīng)營權(quán)”，新設土地經(jīng)營權(quán)權(quán)利類型，從而從立法上確立了承包地“三權(quán)”分置基礎上促進承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的土地經(jīng)營權(quán)制度。

但《修正案》具有強烈的政治話語色彩，③耿卓：《承包地“三權(quán)分置”政策入法的路徑與方案——以〈農(nóng)村土地承包法〉的修改為中心》，載《當代法學》2018年第6期。其法律規(guī)定直接復制政治術(shù)語，這不僅造成“土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、土地承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)”并存的權(quán)利格局，承包地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)復雜，權(quán)利亂象，④高圣平：《承包地三權(quán)分置的法律表達》，載《中國法學》2018年第4期。土地承包權(quán)性質(zhì)不明、內(nèi)容不清、徒具虛名，更使得新設土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)不清，類型混合，流轉(zhuǎn)不濟，且《修正案》進一步將土地承包經(jīng)營權(quán)本集體經(jīng)濟組織內(nèi)封閉流轉(zhuǎn)以法律固化，如此，便根本無益于承包地債權(quán)性與物權(quán)性并可市場化開放性流轉(zhuǎn)之“三權(quán)分置”改革目標的實現(xiàn)。而《中華人民共和國民法典（草案）》（2019年12月16日稿）（簡稱《民法典（草案）》受《農(nóng)村土地承包法》修正案的影響，亦直接植入“土地經(jīng)營權(quán)”之政策術(shù)語，致使權(quán)利模糊混合。既與“三權(quán)分置”土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)改革目標相距甚遠，亦與民法規(guī)范化、科學化嚴重不符。

這就要求我們亟需在遵循《民法總則》落實集體土地所有權(quán)、維護農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)規(guī)定的前提下，在進一步總結(jié)各地有關改革試點經(jīng)驗的基礎上，對《農(nóng)村土地承包法修正案》中土地經(jīng)營權(quán)制度相關規(guī)定，秉著“既不推到重來，也不照單全收”的方針，⑤崔建遠：《民法分則物權(quán)編立法研究》，載《中國法學》2017年第2期。根據(jù)民法物權(quán)債權(quán)區(qū)分科學體系，在《民法典（草案）》完善中將之改造并予以明確的具體規(guī)范，使其規(guī)范化、體系化、科學化，⑥孫憲忠：《我國民法立法的體系化與科學化問題》，載《清華法學》2012年第6期。從而實現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)制度入典達成承包地“三權(quán)分置”土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)之改革目標。

二、土地經(jīng)營權(quán)制度入典的政策指引

《農(nóng)村土地承包法修正案》雖然將“三權(quán)分置”土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)政策內(nèi)容上升為法律規(guī)定，但卻未能充分體現(xiàn)其政策精神。

（一）現(xiàn)行農(nóng)村承包地權(quán)利制度存在的法律問題

由于現(xiàn)行法律考慮到土地承包經(jīng)營權(quán)的社會保障功能及維護農(nóng)村社會穩(wěn)定的需要，⑦孟勤國：《中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題研究》，法律出版社2009年版，第7頁、第65頁；“家庭承包具有生產(chǎn)經(jīng)營性質(zhì)，也具有社會保障性質(zhì)。”參見《全國人民代表大會憲法和法律委員會〈關于中華人民共和國農(nóng)村土地承包法修正案（草案）〉修改情況的匯報》，資料來源：中國人大網(wǎng)，http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2018-12/29/content_2070018.htm，2018年12月29日訪問。所以《物權(quán)法》第128條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營權(quán)人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，有權(quán)將土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)。”該規(guī)定不僅對土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓問題采取“立法逃逸”，更有甚者是刪除了“出租”這一市場流轉(zhuǎn)方式，僅保留了只能在“同一集體經(jīng)濟組織”內(nèi)進行流轉(zhuǎn)的“轉(zhuǎn)包”與“互換”方式。⑧2005年《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第35條規(guī)定：“轉(zhuǎn)包是指承包方將部分或全部土地承包經(jīng)營權(quán)以一定期限轉(zhuǎn)給同一集體經(jīng)濟組織的其他農(nóng)戶從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。”“互換是指承包方之間為方便耕作或者各自需要，對屬于同一集體經(jīng)濟組織的承包地塊進行交換，同時交換相應的土地承包經(jīng)營權(quán)。”顯然，農(nóng)村承包地權(quán)利制度存在問題的關鍵就是應如何解決土地承包經(jīng)營權(quán)基于其成員身份性只能在“本集體經(jīng)濟組織”內(nèi)封閉式流轉(zhuǎn)問題，即如何解決土地承包經(jīng)營權(quán)在本集體經(jīng)濟組織之外既無法物權(quán)性流轉(zhuǎn)甚至無法債權(quán)性流轉(zhuǎn)即根本無法市場化開放性流轉(zhuǎn)的問題。

《農(nóng)村土地承包法修正案》針對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)閉鎖問題，根據(jù)“三權(quán)分置”改革要求作出了相應的修改規(guī)定，以期能解決承包地流轉(zhuǎn)痼疾實現(xiàn)其市場化開放性流轉(zhuǎn)。

但《修正案》規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)只能以“互換”“轉(zhuǎn)讓”方式流轉(zhuǎn)，⑨《農(nóng)村土地承包法修正案》第17條規(guī)定：“承包方享有下列權(quán)利：……（二）依法互換、轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)。”并且只能在同一集體經(jīng)濟組織內(nèi)“互換”“轉(zhuǎn)讓”。其第33條規(guī)定：“承包方之間為方便耕種或各自所需，可以對屬于同一集體經(jīng)濟組織的土地的土地承包經(jīng)營權(quán)進行互換，并向發(fā)包方備案。”第34條規(guī)定：“經(jīng)發(fā)包方同意，承包方可以將全部或部分的土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟組織的其他農(nóng)戶，由該農(nóng)戶同發(fā)包方確立新的承包關系，原承包方和發(fā)包方在該土地上的承包關系即行終止。”這樣不僅刪除了向集體經(jīng)濟組織之外流轉(zhuǎn)的“出租”方式，就連同一集體經(jīng)濟組織內(nèi)“轉(zhuǎn)包”“入股”的方式也取消了。這不僅將土地承包經(jīng)營權(quán)本集體經(jīng)濟組織內(nèi)封閉流轉(zhuǎn)以法律固化，而且倒逼土地承包經(jīng)營權(quán)分離出能市場化開放性流轉(zhuǎn)的土地經(jīng)營權(quán)以求生機。

《修正案》遂將《農(nóng)村土地承包法》第二章第五節(jié)的標題修改為“土地經(jīng)營權(quán)”，新設土地經(jīng)營權(quán)權(quán)利類型。但其第36條規(guī)定：“承包方可以自主決定依法采取出租（轉(zhuǎn)包）、入股或者其他方式向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，并向發(fā)包方備案。”其中“出租”括號“轉(zhuǎn)包”，依語義解釋，似有將“出租”限于“同一集體經(jīng)濟組織”內(nèi)的“轉(zhuǎn)包”之嫌；“入股”亦是在“同一集體經(jīng)濟組織”內(nèi)的流轉(zhuǎn)方式；⑩對土地承包經(jīng)營權(quán)設立應采債權(quán)形式主義的詳細論證，參見單平基：《〈民法典物權(quán)編（草案）〉之土地承包經(jīng)營權(quán)的評析和完善》，載《山東社會科學》2019年第2期。《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第35條第4款規(guī)定：“入股是實行家庭承包方式的承包方之間為發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，將土地承包經(jīng)營權(quán)作為股權(quán)，自愿聯(lián)合從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)經(jīng)營。”充其量也就“其他方式”給予了土地經(jīng)營權(quán)有突破“同一集體經(jīng)濟組織”向市場流轉(zhuǎn)設立的臆想空間。顯然，新設土地經(jīng)營權(quán)之流轉(zhuǎn)規(guī)范并無明顯的立法進步，?陳小君：《〈農(nóng)村土地承包法修正案（草案）〉要義評析》，載《中國土地科學》2018年第5期。仍未能擺脫封閉流轉(zhuǎn)之命運。而且，該第36條之規(guī)定，一方面明確土地經(jīng)營權(quán)可以債權(quán)方式流轉(zhuǎn)設立，另一方面又為其物權(quán)方式流轉(zhuǎn)設立留下了空間。?宋志紅：《三權(quán)分置下農(nóng)地流轉(zhuǎn)權(quán)利體系重構(gòu)研究》，載《中國法學》2018年第4期。其第37條則明顯屬于債權(quán)讓與的權(quán)利設計；?《農(nóng)村土地承包法修正案》第37條規(guī)定：“土地經(jīng)營權(quán)人有權(quán)在合同約定的期限內(nèi)占有農(nóng)村土地，自主開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營并取得收益。”第46條亦明顯將土地經(jīng)營權(quán)界定為依土地經(jīng)營合同所產(chǎn)生的債權(quán)；?《農(nóng)村土地承包法修正案》第46條規(guī)定：“經(jīng)承包方書面同意，并向本集體經(jīng)濟組織備案，受讓方可以再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)。”而第41條則實行的是基于法律行為引起的不動產(chǎn)物權(quán)變動模式的通常做法。?《農(nóng)村土地承包法修正案》第41條規(guī)定：“土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限為五年以上的，當事人可以向登記機構(gòu)申請土地經(jīng)營權(quán)登記，未經(jīng)登記，不得對抗善意第三人。”導致土地經(jīng)營權(quán)權(quán)利性質(zhì)模糊不清。而第47條關于“融資擔保”的規(guī)定，則更是使土地經(jīng)營權(quán)權(quán)利類型多重混合。?《農(nóng)村土地承包法修正案》第47條規(guī)定：“承包方可以用承包地的土地經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)融資擔保，并向發(fā)包方備案。受讓方通過流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營權(quán)，經(jīng)承包方書面同意并向發(fā)包方備案，可以向金融機構(gòu)融資擔保。”“鑒于實踐中抵押擔保融資的情況復雜，操作方式多樣，加之各方面對土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)認識分歧較大，草案使用了‘融資擔保’的概念，包含了抵押和質(zhì)押等多種情形。”參見全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會副主任委員劉振偉：《關于〈中華人民共和國農(nóng)村土地承包法修正案（草案）〉的說明——2017年10月31日在第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十三次會議上》，中國人大網(wǎng)，http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2018-12/29/content_2068326.htm，2018年12月29日訪問。從而不僅無益于實現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)市場化開放性流轉(zhuǎn)解決土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)閉鎖痼疾這一“三權(quán)分置”政策核心價值目標，而且與民法的規(guī)范化、體系化、科學化要求嚴重不符。

（二）土地經(jīng)營權(quán)制度入典的政策指引

2015年11月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》明確提出：“深化農(nóng)村土地制度改革的基本方向是：落實集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)。”并同時指出：“穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，就是要依法公正地將集體土地的承包經(jīng)營權(quán)落實到本集體經(jīng)濟組織的每個農(nóng)戶”；而“放活土地經(jīng)營權(quán)，就是允許承包農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)自愿配置給有經(jīng)營意愿和經(jīng)營能力的主體，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營”。2016年10月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》（后文簡稱2016年《意見》）也明確指出：“農(nóng)村土地集體所有權(quán)是土地承包權(quán)的前提，農(nóng)戶享有承包經(jīng)營權(quán)是集體所有的具體實現(xiàn)形式，在土地流轉(zhuǎn)中，農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)派生出土地經(jīng)營權(quán)。”且明確提出：“賦予經(jīng)營主體更有保障的土地經(jīng)營權(quán)，是完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的關鍵，土地經(jīng)營權(quán)人對流轉(zhuǎn)土地依法享有一定期限內(nèi)占有、耕作并取得相應收益的權(quán)利，在依法保護集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)的前提下，平等保護經(jīng)營主體依流轉(zhuǎn)合同取得的土地經(jīng)營權(quán)，保護其穩(wěn)定的經(jīng)營預期。”2018年1月中共中央國務院《關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》則進一步強調(diào)要“完善農(nóng)村承包地三權(quán)分置制度，在依法保護集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)的前提下，平等保護土地經(jīng)營權(quán)。”

并且，在十八屆三中全會《決定》強調(diào)賦予農(nóng)民對“承包地流轉(zhuǎn)權(quán)能”后，2014年之后的中央一號文件及其他闡釋承包地“三權(quán)”分置改革政策的相關中央文件都一改2013年之前中央一號文件、相關法律與部門規(guī)章中的“土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”用語，?朱廣新：《土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的政策意蘊與法制完善》，載《法學》2015年第11期。而使用“土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”之用語。這一用語的轉(zhuǎn)變，也將使土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度取代土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度成為承包地“三權(quán)分置”政策的法律表達，?高飛：《尋找迷失的土地承包經(jīng)營權(quán)制度——以農(nóng)地“三權(quán)分置”政策的法律表達為線索》，載《當代法學》2018年第6期。其政策旨趣就是要促使土地承包經(jīng)營權(quán)的本集體經(jīng)濟組織內(nèi)封閉式流轉(zhuǎn)向派生出的土地經(jīng)營權(quán)的市場化開放性流轉(zhuǎn)發(fā)展。

因此，中央明確提出的“放活土地經(jīng)營權(quán)”，就是要“在土地流轉(zhuǎn)中，農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)派生出土地經(jīng)營權(quán)”，而“配置給有經(jīng)營意愿和經(jīng)營能力的主體”；就是響應十八屆三中全會《決定》達成“承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)”；就是使土地經(jīng)營權(quán)市場化開放性流轉(zhuǎn)。而“平等保護土地經(jīng)營權(quán)”，就是既要使其能以債權(quán)方式設立流轉(zhuǎn)，也要給予其像土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)一樣平等的物權(quán)性保護，并且中央文件亦明確提出了從承包經(jīng)營權(quán)中派生出的土地經(jīng)營權(quán)應該可以轉(zhuǎn)讓、可以抵押的政策要求。?陳錫文：《農(nóng)村土地制度改革，底線不能突破》，載《人民日報》2013年12月5日。

因此，完善承包地“三權(quán)”分置基礎上的土地經(jīng)營權(quán)制度之政策精髓，就是要使土地承包經(jīng)營權(quán)這一兼具成員身份性、約定債權(quán)性?《民法通則》第80條第2款規(guī)定：“公民、集體依法對集體所有的或者國家所有由集體使用的土地的承包經(jīng)營權(quán)，受法律保護。承包雙方的權(quán)利義務依照法律由承包合同規(guī)定。”即是將土地承包經(jīng)營權(quán)規(guī)定為約定債權(quán)；《農(nóng)村土地承包法修正案》第34條規(guī)定：“經(jīng)發(fā)包方同意，承包方可以將全部或部分的土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟組織的其他農(nóng)戶，由該農(nóng)戶同發(fā)包方確立新的承包關系，原承包方和發(fā)包方在該土地上的承包關系即行終止。”亦明顯屬于債權(quán)讓與的規(guī)則設計，體現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)的債權(quán)屬性；2018年《土地管理法修正案（草案）》第14條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟組織的成員承包經(jīng)營，……發(fā)包方與承包方應當訂立承包合同，約定雙方的權(quán)利和義務，……農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)受法律保護。”仍然使土地承包經(jīng)營權(quán)規(guī)定具有約定債權(quán)性。、法定物權(quán)性并承載著生存保障的社會功能與財產(chǎn)發(fā)展的經(jīng)濟功能而從集體土地所有權(quán)中分離出來的復合型權(quán)利，能在集體土地所有權(quán)不可轉(zhuǎn)讓的前提下，通過派生出土地經(jīng)營權(quán)，實現(xiàn)其市場化開放性流轉(zhuǎn)：即在堅持穩(wěn)定農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)并長久不變的基礎上實現(xiàn)其承載的生存保障的社會功能與財產(chǎn)發(fā)展的經(jīng)濟功能的再次分離，亦即在堅持農(nóng)地集體所有權(quán)與農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)性質(zhì)與功能不變前提下，從農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)中分離派生出一種具有純私權(quán)性且能實現(xiàn)市場化開放性流轉(zhuǎn)的土地經(jīng)營權(quán)，從而在穩(wěn)定農(nóng)地社會保障功能基礎上最大化產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟效率，?鄧大才：《中國農(nóng)村產(chǎn)權(quán)變遷與經(jīng)驗——來自國家治理視角下的啟示》，載《中國社會科學》2017年第1期。并達到維護承包戶權(quán)益與促進承包地流轉(zhuǎn)之間的平衡。?葉興慶：《集體所有制下農(nóng)用地的產(chǎn)權(quán)重構(gòu)》，載《體制改革》2015年第7期。而不是將“農(nóng)戶承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)分置”望文生義地理解為把土地承包經(jīng)營權(quán)拆分為農(nóng)戶承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)，也不能因派生出土地經(jīng)營權(quán)而導致土地承包經(jīng)營權(quán)消滅。這正是此次《農(nóng)村土地承包法修正案》極為詬病之處：其第9條規(guī)定“三權(quán)分置”創(chuàng)新中承包方分離流轉(zhuǎn)出土地經(jīng)營權(quán)后的“土地承包權(quán)”，?《農(nóng)村土地承包法修正案》第9條規(guī)定：“承包方承包土地后，享有土地承包經(jīng)營權(quán)，可以自己經(jīng)營，也可以保留土地承包權(quán)，流轉(zhuǎn)其承包地的土地經(jīng)營權(quán)，由他人經(jīng)營。”不僅有關登記頒證問題、侵權(quán)保護問題等規(guī)定對其毫無涉及，?《農(nóng)村土地承包法修正案》第24條規(guī)定：“國家對耕地、林地、草地等實行統(tǒng)一登記，登記機構(gòu)應當向承包方頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證或林權(quán)證等證書，并登記造冊，確認土地承包經(jīng)營權(quán)。”第56條規(guī)定：“任何組織和個人侵害土地承包經(jīng)營權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)的，應當承擔民事責任。”且性質(zhì)不清、內(nèi)容不明、徒有虛名，而且造成“土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、土地承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)”并存的權(quán)利亂象。更因之直接取代“土地承包經(jīng)營權(quán)”，使“土地承包經(jīng)營權(quán)”憑空消失。?“土地集體所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)是承包地處于未流轉(zhuǎn)狀態(tài)的一組權(quán)利，是兩權(quán)分離；土地集體所有權(quán)和土地承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)是承包地處于流轉(zhuǎn)狀態(tài)的一組權(quán)利，是三權(quán)分置”。參見前引《關于〈中華人民共和國農(nóng)村土地承包法修正案（草案）〉的說明——2017年10月31日在第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十三次會議上》。這在目前絕大多數(shù)農(nóng)村還是單一農(nóng)戶直接依據(jù)土地承包經(jīng)營權(quán)來耕作的情況下，?孫憲忠：《推進農(nóng)地三權(quán)分置經(jīng)營模式的立法研究》，載《中國社會科學》2016年第7期。顯然與農(nóng)地經(jīng)營實踐嚴重不符，亦與“保持土地承包關系穩(wěn)定并長久不變”的“三權(quán)分置”基礎、保護農(nóng)村家庭承包經(jīng)營制度的憲法規(guī)定根本相違，也與民法總則維護農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)規(guī)定完全相左。

因此，完善承包地“三權(quán)”分置基礎上的土地經(jīng)營權(quán)制度之政策精神即是：在堅持集體土地所有權(quán)前提下，維護農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)基礎上，賦予農(nóng)業(yè)經(jīng)營者以物權(quán)性與債權(quán)性并可市場化開放性流轉(zhuǎn)的土地經(jīng)營權(quán)達至“放活”并“平等保護”土地經(jīng)營權(quán)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營核心政策目標的有效實現(xiàn)。這便為在改造《農(nóng)村土地承包法修正案》相關規(guī)定基礎上使土地經(jīng)營權(quán)制度有效入典完善提供了正確的政策指引。

而其政策精神，之所以既能與現(xiàn)行農(nóng)地法制改革的發(fā)展趨勢高度契合一致，同時又能反過來為土地經(jīng)營權(quán)制度有效入典完善提供正確的政策指引，究其根本在于，中央提出的這一政策精神來源于鮮活的經(jīng)營實踐，它是新形勢下各地探索承包地“三權(quán)”分置土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)改革實踐經(jīng)驗的成功總結(jié)。因此，以此為指引的土地經(jīng)營權(quán)制度的有效入典完善就必須建立在深入的實踐調(diào)研基礎之上。

三、土地經(jīng)營權(quán)制度入典的實踐基礎

實地調(diào)查表明，小規(guī)模農(nóng)戶家庭經(jīng)營是新時代中國特色社會主義農(nóng)業(yè)經(jīng)營的底色，而新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體（以下簡稱“新營農(nóng)”）多種形式適度規(guī)模經(jīng)營則是其上激蕩著的一道道靚麗風景線。小農(nóng)戶經(jīng)營具有廣泛適應性與合理性，仍然是維持我國農(nóng)村社會穩(wěn)定的最基本經(jīng)營方式。它要求將集體土地的承包經(jīng)營權(quán)落實到每個農(nóng)戶即總體上“確地到戶”，以穩(wěn)定農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)長久不變。而新營農(nóng)經(jīng)營則已成為我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營的必然趨勢。特別是在非農(nóng)就業(yè)充分、社會保障健全、經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)大都實行“確權(quán)確股不確地”方式，并將由此形成的土地經(jīng)營權(quán)投入農(nóng)地一級市場流轉(zhuǎn)，按市場機制配置給各新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。經(jīng)營中，絕大多數(shù)以租賃方式取得債權(quán)性經(jīng)營權(quán)，而基于對土地經(jīng)營權(quán)抵押需求以轉(zhuǎn)讓方式取得物權(quán)性經(jīng)營權(quán)亦是發(fā)展的趨勢。因而要求從農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)中分離派生出既可債權(quán)性流轉(zhuǎn)亦可物權(quán)性流轉(zhuǎn)并可市場化開放性流轉(zhuǎn)的二元化土地經(jīng)營權(quán)，以放活土地經(jīng)營權(quán)自由流轉(zhuǎn)。現(xiàn)實中，新營農(nóng)經(jīng)營與小農(nóng)戶經(jīng)營通常優(yōu)勢互補，共同發(fā)展。這便是土地經(jīng)營權(quán)制度入典的實踐基礎。

（一）小農(nóng)戶經(jīng)營與穩(wěn)定承包經(jīng)營權(quán)

在我國農(nóng)業(yè)發(fā)展中，歷史以來，農(nóng)民都希望擁有一塊屬于自己的土地，而能經(jīng)營自家的承包地，也是當前農(nóng)民的最基本愿望。我們不能忽視這一在我國延續(xù)了幾千年的小農(nóng)經(jīng)濟以及由此形成的小農(nóng)意識。?黃少安：《從家庭承包制的土地經(jīng)營權(quán)到股份合作制的“準土地股權(quán)”——理論矛盾、形成機理和解決思路》，載《經(jīng)濟研究》1995年第7期。

而具有中國特色的小規(guī)模農(nóng)戶家庭經(jīng)營，在當前所呈現(xiàn)出的“兼業(yè)化”?張璟、程郁、鄧風田：《市場化進程中農(nóng)戶兼業(yè)對其土地轉(zhuǎn)出選擇的影響研究》，載《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟研究》2016年第7期。“半工半耕”?黃宗智、彭玉生：《三大歷史性變遷的交匯與中國小規(guī)模農(nóng)業(yè)的前景》，載《中國社會科學》2007年第4期；夏柱智、賀雪峰：《半工半耕與中國漸進城鎮(zhèn)化模式》，載《中國社會科學》2017年第12期。特征，則是由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)律與季節(jié)性特點及我國農(nóng)村傳統(tǒng)家庭文化所決定的。老年農(nóng)民90%以上常年務農(nóng)照看著農(nóng)地；而大多數(shù)中年農(nóng)民則是農(nóng)閑時進城務工，農(nóng)忙時返鄉(xiāng)務農(nóng)；青年農(nóng)民常年務農(nóng)的則遠不足10%，有的地方甚至不足1%。?數(shù)據(jù)來源于筆者2017年1月及7、8月實地調(diào)查時，在河北省趙縣西湘洋村、湖南省衡東縣狀元村、廣東省茂名市尼喬村等村委會與相關村委成員訪談后所作的集中統(tǒng)計。這里的老年農(nóng)民、中年農(nóng)民、青年農(nóng)民分別指60歲以上、40～59歲、39歲以下的農(nóng)民。下同。盡管如此，但這種“半工半耕”的農(nóng)戶家庭經(jīng)營模式卻符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)自身的規(guī)律和農(nóng)作物生長的季節(jié)性與周期性所表現(xiàn)出來的農(nóng)事彈性特點，亦符合我國農(nóng)村一般祖孫三代共同生活的傳統(tǒng)家庭結(jié)構(gòu)，因而具有廣泛適應性與合理性。并且，農(nóng)戶享有的土地承包經(jīng)營權(quán)不僅僅擔負著家庭生產(chǎn)經(jīng)濟發(fā)展功能，更擔負著家庭成員就業(yè)尤其是成員中尚無耕作能力及已喪失耕作能力者的生存社會保障功能。因此，小農(nóng)戶經(jīng)營仍然是維持我國農(nóng)村社會穩(wěn)定最基本的經(jīng)營方式。

根據(jù)筆者負責的國家社科基金項目“民法典編纂中的集體農(nóng)用地制度研究”課題組于2017年1月及7、8月在8個省份的53村301個農(nóng)戶進行的問卷調(diào)查，?本文所涉的問卷調(diào)查，除課題組成員外，還有18位研究生全程參與。數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析由本負責人及兩位研究生共同完成，責任由本人承擔。在面對“您愿意自己耕種承包地嗎”這一問題時，其中云南、湖南、江西、安徽、河南、河北、江蘇、廣東八省的受訪農(nóng)戶分別有90.50%、81.43%、83.86%、80.57%、79.69%、73.92%、43.08%、39.85%表示愿意。不過像江蘇、廣東等省內(nèi)不同區(qū)域之間受訪農(nóng)戶的意愿差別也很大，這里取的都是每省總受訪農(nóng)戶的百分比。但總體上還是可以看出，廣大中西部地區(qū)的受訪農(nóng)戶種田意愿都比較高。除經(jīng)濟發(fā)達的沿海省份與城市郊區(qū)外，大多數(shù)農(nóng)村還是由農(nóng)戶直接依據(jù)以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)來耕種農(nóng)地的。可見，土地仍然是大多數(shù)農(nóng)戶的基本生存保障資料，他們對土地的感情非常深厚，即使明知種地辛苦又不賺錢也愿意自己耕種。

因此，總體上，農(nóng)戶在其承包地上自耕自營仍然是當前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主流。?楊一介：《論“三權(quán)分置”背景下的家庭承包經(jīng)營制度》，載《中國農(nóng)村觀察》2018年第5期。據(jù)統(tǒng)計，到2016年底，全國擁有承包地的2.3億農(nóng)戶中，有近7000萬農(nóng)戶將其承包地的經(jīng)營權(quán)部分或全部移轉(zhuǎn)。?張紅宇：《農(nóng)村土地“三權(quán)分置”政策解讀》，載《領導科學論壇》2017年第4期。這意味著，仍有超過三分之二的農(nóng)戶在其承包地上自耕自營。可見，農(nóng)戶仍是農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的主要組成部分。

同時，小農(nóng)戶經(jīng)營在同一土地面積上，普遍較規(guī)模經(jīng)營年產(chǎn)出多，加之農(nóng)戶對自己承包地的珍視，使得農(nóng)村土地能得到更合理利用。所以，一般來說，小農(nóng)戶經(jīng)營較規(guī)模經(jīng)營要“優(yōu)于收獲率”“優(yōu)于土地利用之強度”。?參見劉寶書編譯：《馬克思與列寧之農(nóng)業(yè)政策》，上海太平洋書店1928年版，第45頁。所以，農(nóng)戶家庭經(jīng)營始終是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最基礎的形式。

可見，農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)還具有廣泛的適應性和強大的生命力。?陳小君：《我國農(nóng)村土地法律制度變革的思路與框架——十八屆三中全會〈決定〉相關內(nèi)容解讀》，載《法學研究》2014年第4期。《物權(quán)法》保護農(nóng)戶物權(quán)性土地承包經(jīng)營權(quán)、《民法總則》繼續(xù)維護農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)就是對這一實踐的回應。中央提出在“三權(quán)分置”基礎上建立土地經(jīng)營權(quán)制度，其政策基礎亦是對這一實踐的反映。

因此，完善土地經(jīng)營權(quán)制度，實現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)制度有效入典以“放活土地經(jīng)營權(quán)”發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，必須堅持農(nóng)戶家庭經(jīng)營、穩(wěn)定土地承包經(jīng)營權(quán)這一現(xiàn)實基礎。所以，新設土地經(jīng)營權(quán)，不是要消滅土地承包經(jīng)營權(quán)，或者取而代之，而是要在穩(wěn)定土地承包經(jīng)營權(quán)長久不變基礎上，從中分離派生出可市場化開放性流轉(zhuǎn)的土地經(jīng)營權(quán)。

（二）新營農(nóng)經(jīng)營與放活土地經(jīng)營權(quán)

根據(jù)農(nóng)業(yè)部發(fā)布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截止2017年6月底，全國農(nóng)村已有30%以上的承包農(nóng)戶在流轉(zhuǎn)承包地，流轉(zhuǎn)面積達4.79億畝。?參見前引《關于〈中華人民共和國農(nóng)村土地承包法修正案（草案）〉的說明——2017年10月31日在第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十三次會議上》。在一些東部沿海地區(qū)，流轉(zhuǎn)比例早已超過1/2。?數(shù)據(jù)來源：央廣網(wǎng)：《農(nóng)業(yè)部：全國承包耕地流轉(zhuǎn)比例已超過三分之一》，http://news.xinhuanet.com/politics/2016-11/17/c_1119933443.htm。并且家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營主體在各地不斷涌現(xiàn)并成為我國重要力量，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)與新營農(nóng)多種形式適度規(guī)模經(jīng)營已成為必然趨勢。

而為解決新營農(nóng)從事規(guī)模經(jīng)營的融資需求，截止2017年6月30日，除貴州省、西藏自治區(qū)、新疆維吾爾自治區(qū)外，全國有28個省（市、區(qū)）紛紛出臺規(guī)范承包地經(jīng)營權(quán)抵押融資的多種層次文件達60多個。?資料來源：地方法規(guī)規(guī)章-北大法寶法律數(shù)據(jù)庫-法律法規(guī)檢索平臺，http://www.pkulaw.cn/。截止2018年9月末，全國222個試點地區(qū)已建立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺，140個農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點地區(qū)成立了政府性擔保公司。?參見《國務院關于全國農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點情況的總結(jié)報告——2018年12月23日在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議上》。可見，實踐中，新營農(nóng)發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營也迫切要求獲得一種可抵押的土地經(jīng)營權(quán)以解決擴大生產(chǎn)的融資所需。

同時，根據(jù)課題組2017年1月及7、8月在8個省份的問卷調(diào)查，在面對“您是否有考慮要擴大農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模”這一問題時，其中云南、湖南、江西、安徽、河南、河北、江蘇、廣東八省的受訪農(nóng)戶分別有50.39%、58.10%、54.55%、60.86%、67.09%、73.06%、85.52%、90.36%表示有考慮。可見，經(jīng)濟發(fā)達的沿海省市與城市郊區(qū)的農(nóng)戶擴大經(jīng)營規(guī)模的意愿較強烈。

而有考慮要擴大經(jīng)營規(guī)模的203個受訪農(nóng)戶在面對“如考慮擴大農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模，您希望以什么方式取得土地經(jīng)營權(quán)”這一問題時，有69.05%的受訪農(nóng)戶表示會以租賃方式取得農(nóng)地經(jīng)營權(quán)擴大經(jīng)營規(guī)模；另有30.95%的受訪農(nóng)戶表示希望以轉(zhuǎn)讓方式取得農(nóng)地經(jīng)營權(quán)以擴大經(jīng)營規(guī)模。顯然，選擇“租賃方式”的比例遠高于“轉(zhuǎn)讓方式”。但值得注意的是，如果將所有受訪農(nóng)戶成員按不同年齡段分組來調(diào)查選擇擴大經(jīng)營規(guī)模希望取得農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的方式時卻發(fā)現(xiàn)，其中39歲以下年齡段的青年農(nóng)民則有近半選擇以轉(zhuǎn)讓方式取得農(nóng)地經(jīng)營權(quán)來擴大經(jīng)營規(guī)模，占比達49.77%；另外60歲以上年齡段的老年農(nóng)民雖然多數(shù)沒有考慮要擴大經(jīng)營規(guī)模，但在有考慮的受訪老年農(nóng)民中，則以租賃農(nóng)地經(jīng)營權(quán)方式擴大經(jīng)營規(guī)模的占絕大多數(shù)，占比達89.07%。可見，青年農(nóng)民似乎有傾向以土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓方式即希望擁有可物權(quán)性轉(zhuǎn)讓及抵押的經(jīng)營權(quán)來擴大經(jīng)營規(guī)模；而中年農(nóng)民尤其老年農(nóng)民則傾向以租賃方式來擴大經(jīng)營規(guī)模。且在不同省份、不同地區(qū)的受訪農(nóng)戶同一年齡段成員的訴求基本上一致。

因此，實踐表明，在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中，以租賃方式的債權(quán)性經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是當前土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)實踐的主流，而由于對土地經(jīng)營權(quán)抵押需求迫切，以轉(zhuǎn)讓方式的物權(quán)性經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)將成為發(fā)展趨勢。

并且，實踐中，在廣東、江蘇等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，通常是將按“確權(quán)確股不確地”方式形成的土地經(jīng)營權(quán)統(tǒng)一打包進入農(nóng)地一級市場開放性流轉(zhuǎn)，由通過市場機制取得農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新營農(nóng)發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。從而使派生出的土地經(jīng)營權(quán)真正擺脫成員身份性的羈絆突破本集體經(jīng)濟組織的藩籬并實現(xiàn)農(nóng)村集體政社分開、政經(jīng)分離，改變政府在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中推動運作、直接干預的管理職能，且向發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營提供財政扶持、獎勵政策的服務職能轉(zhuǎn)型。通過實施65歲以上老年農(nóng)民離農(nóng)終身補貼政策，消除土地流轉(zhuǎn)障礙，推動農(nóng)地資源合理配置，并重點通過實施對愿意經(jīng)營農(nóng)業(yè)想要擴大經(jīng)營規(guī)模的青年農(nóng)民的補貼與獎勵政策，以促進農(nóng)業(yè)的年輕化、規(guī)模化發(fā)展，從而切實解決當下土地細碎化、地權(quán)分散化、效益低下棄耕拋荒的經(jīng)營局面，?謝鴻飛：《農(nóng)村土地可以釋放更多紅利》，載《人民日報》2016年1月8。以達成“放活土地經(jīng)營權(quán)”的改革本意，實現(xiàn)新時代中國特色社會主義農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。

這些在經(jīng)營實踐中積累并逐步形成的成熟經(jīng)驗就成為土地經(jīng)營權(quán)制度入典的重要實踐基礎。這就迫切要求我們將這些成熟經(jīng)驗予以總結(jié)整理，并通過科學的法理創(chuàng)建，以便能在合理改造《農(nóng)村土地承包法修正案》相關規(guī)定基礎上進一步進行《民法典（草案）》的完善，為發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體構(gòu)造出一種既可債權(quán)性流轉(zhuǎn)亦可物權(quán)性流轉(zhuǎn)并可市場化開放性流轉(zhuǎn)的二元化土地經(jīng)營權(quán)，以滿足靈活經(jīng)營的實踐需要并穩(wěn)定農(nóng)業(yè)經(jīng)營者尤其是青年農(nóng)業(yè)經(jīng)營者長期經(jīng)營的信心。

四、土地經(jīng)營權(quán)制度入典的法理分析

上述實踐要求，既需要穩(wěn)定農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)長久不變，又需要促進其市場化開放性流轉(zhuǎn)以發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營：即需要從農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)中為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體派生出一種既可債權(quán)性流轉(zhuǎn)亦可物權(quán)性流轉(zhuǎn)并可市場化開放性流轉(zhuǎn)的二元化土地經(jīng)營權(quán)。而在傳統(tǒng)所有權(quán)權(quán)能分離理論基礎上，基于英美地產(chǎn)權(quán)客體權(quán)益分離理論與大陸法系二次權(quán)能分離理論具兼創(chuàng)債權(quán)性與物權(quán)性經(jīng)營權(quán)功能的地權(quán)二次分離理論的創(chuàng)建，就為解決這一實踐中兩難問題提供了有力的法理支撐，這同時也就為合理改構(gòu)《農(nóng)村土地承包法修正案》相關規(guī)定基礎上實現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)制度有效入典完善提供了堅實的法理基礎。

（一）地權(quán)二次分離理論及其法律特征

在英美法上，地產(chǎn)權(quán)的客體是指與土地相關的一切權(quán)益，而作為地產(chǎn)權(quán)客體的權(quán)益可以根據(jù)持續(xù)時間進行分割并分離出不同的權(quán)益持續(xù)期即地產(chǎn)權(quán)。?See William Blackstone, Commentaries, On the Laws of England (1765—1769)Vol.Ⅱ , of the Rights of Things(1766),The University of Chicago Press, 1979, P.103.即土地上的地產(chǎn)權(quán)就是占有該土地的一段期間，或者說是一段時間內(nèi)在土地上享有的權(quán)益。土地保有人享有的地產(chǎn)權(quán)就是根據(jù)不同時間享有的不同權(quán)益，也就是說，各種各樣的地產(chǎn)權(quán)只不過是客體權(quán)益分離出的各種各樣的時間權(quán)益而已。

可見，英美法上的地產(chǎn)權(quán)客體權(quán)益分離理論，主要是通過對一個整體地產(chǎn)權(quán)的客體權(quán)益按照持續(xù)時間進行分割并分離出各種不同權(quán)益持續(xù)期的地產(chǎn)權(quán)，以達到對土地的社會化利用。

這就啟發(fā)我們通過一個全新的視角來重新審視大陸法系傳統(tǒng)的權(quán)能分離理論。雖然在大陸法系傳統(tǒng)上，強調(diào)所有權(quán)的客體只能是有體物，但當從整個物權(quán)體系來考慮時，大陸法系的物權(quán)客體與英美法的地產(chǎn)權(quán)客體權(quán)益，其實是相通的。從歷史角度看，大陸法系自羅馬法以來，物權(quán)的客體就既可以是有體物，也可以是無體物，或者說可以是法律上的權(quán)利或權(quán)益。典型地，如就用益物權(quán)設定擔保物權(quán)，客體就是用益物權(quán)這一權(quán)利或者權(quán)益。?See Antonio Gambaro, Property Rights in Comparative Perspective: Why Property Is So Ancient and Durable, 26 The Tulane European and Civil Law Forum, 2011, p.215.德國民法學者卡爾·拉倫茨則在此基礎上系統(tǒng)地提出了三層次權(quán)利客體理論：卡爾·拉倫茨認為，第一層次的權(quán)利客體，即支配權(quán)或利用權(quán)的客體是物，而且按德國民法典第90條的規(guī)定，只能是有體物；但他認為，第二層次的權(quán)利客體，即處分行為或處分權(quán)的客體則是權(quán)利和法律關系（權(quán)利關系）；第三層次的權(quán)利客體是可以作為處分標的的財產(chǎn)上的整體權(quán)利或權(quán)益。?參見［德］卡爾·拉倫茨：《德國民法通論》（上冊），王曉曄、邵建東、程建英、徐國建、謝懷栻譯，法律出版社2003年版，第377～378頁。日本民法學者我妻榮也認為“：基于所有權(quán)設定地上權(quán)或者抵押權(quán)，不是將構(gòu)成所有權(quán)內(nèi)容的一種權(quán)能予以分離，而是對整體性權(quán)利內(nèi)容的一部分具體化之后的讓與”。?［日］我妻榮：《新訂物權(quán)法》，羅麗譯，中國法制出版社2008年版，第269頁。這就充分說明物權(quán)的客體，與英美法的地產(chǎn)權(quán)客體權(quán)益論相似，也可以是法律上的權(quán)利或權(quán)益。

同時，由于在大陸法系傳統(tǒng)中，所有權(quán)具有永久性。所有權(quán)主要通過其使用權(quán)能與變價權(quán)能的分離，?參見［德］鮑爾/施蒂爾納：《德國物權(quán)法》（上冊），張雙根譯，法律出版社2004年版，第32頁。創(chuàng)設出用益物權(quán)與擔保物權(quán)，以實現(xiàn)物的使用價值與交換價值，達到物盡其用。但這種傳統(tǒng)的所有權(quán)權(quán)能分離理論，這里稱為“一次權(quán)能分離理論”，容易導致物權(quán)僵化，不能靈活地適應社會發(fā)展的需要。

其實，如果從整個財產(chǎn)權(quán)體系來考察，大陸法系的權(quán)能分離理論與英美法上的客體權(quán)益分離理論具有相似的功效。因為，正如拉倫茨所認為的，不僅所有權(quán)的權(quán)能可以分離出用益物權(quán)和擔保物權(quán)，這些所有權(quán)分離出的權(quán)利即“權(quán)利上的權(quán)利”的權(quán)能或權(quán)益也可進行分割并分離出獨立的、可以轉(zhuǎn)讓的新的權(quán)利。并且他認為，“權(quán)利上的權(quán)利”權(quán)能分離產(chǎn)生出的新權(quán)利總是與產(chǎn)生它的那個權(quán)利具有同樣的結(jié)構(gòu)，如產(chǎn)生新權(quán)利的權(quán)利是一個債權(quán)，則其權(quán)能分離產(chǎn)生出的新權(quán)利就有類似債權(quán)的特點；如是一個物權(quán)，分離產(chǎn)生出的新權(quán)利則具有物權(quán)的特點。?參見前引《德國民法通論》（上冊），第297～298頁。德國民法學者鮑爾與施蒂爾納也認為，其他財產(chǎn)權(quán)也可以像所有權(quán)一樣分離出用益權(quán)能與變價權(quán)能。?參見［德］鮑爾/施蒂爾納：《德國物權(quán)法》（下冊），申衛(wèi)星、王洪亮譯，法律出版社2006年版，第718頁。這就是說，大陸法系的權(quán)能分離理論不僅包括所有權(quán)的“一次權(quán)能分離理論”，而且包括其他權(quán)利或權(quán)益的“二次權(quán)能分離理論”。

且從歷史的角度看，大陸法系的物權(quán)與債權(quán)同樣一直是按照時間來創(chuàng)設的，當單獨考察所有權(quán)時，似乎把時間維度推到一邊而不予考慮，但當從整個財產(chǎn)權(quán)體系來考慮時，時間就立即成為了主要的相關因素。?See supra note: Property Rights in Comparative Perspective: Why Property Is So Ancient and Durable, at228.因而，大陸法系的權(quán)利客體理論、權(quán)能分離理論與英美法上的客體權(quán)益分離理論有異曲同工之妙，即都是按時間維度來從其權(quán)能或客體權(quán)益中分離創(chuàng)制出物權(quán)與債權(quán)或地產(chǎn)權(quán)的。

這樣，在傳統(tǒng)權(quán)能分離理論基礎上，基于英美地產(chǎn)權(quán)客體權(quán)益分離理論與大陸法系二次權(quán)能分離理論所創(chuàng)建的具兼創(chuàng)債權(quán)與物權(quán)功能的地權(quán)二次分離理論就必然具有以下獨特法律特征：

第一，其中心目標是促進土地的社會化利用以達到地盡其用，充分發(fā)揮土地的使用價值與交換價值。第二，其地權(quán)客體既可以是土地這一有體物也可以是無體物：即可以是法律上的權(quán)利或權(quán)益。第三，其客體權(quán)益可以進行多次分離。?關于權(quán)能分離的多樣性，可參見王利明、尹飛、程嘯：《中國物權(quán)法教程》，人民法院出版社2007年版，第138～139頁。當?shù)谝淮畏蛛x出的權(quán)利不能滿足土地社會化利用的需要時，就可以進行第二次分離，以達到地盡其用，順應社會的需求。第四，其一直把時間維度作為其權(quán)能或權(quán)益分離創(chuàng)制地權(quán)的中心考慮因素：即按照時間維度來從其權(quán)能或客體權(quán)益中分離創(chuàng)制地權(quán)。第五，其具有靈活性與法定性。權(quán)能或權(quán)益分離產(chǎn)生新權(quán)利，并非隨意分割，而是基于土地社會化利用的需要，以使其權(quán)能或權(quán)益分離派生出的新型地權(quán)既具有債權(quán)的靈活性又體現(xiàn)物權(quán)的法定性，從而全面靈活地滿足社會需求適應實踐需要。

（二）地權(quán)二次分離理論與二元化土地經(jīng)營權(quán)建構(gòu)

農(nóng)地經(jīng)營實踐中，要求我們必須在堅持農(nóng)戶家庭經(jīng)營基礎性地位穩(wěn)定土地承包經(jīng)營權(quán)前提下，為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造出一種既可債權(quán)性流轉(zhuǎn)亦可物權(quán)性流轉(zhuǎn)的二元化土地經(jīng)營權(quán)，以利真正“放活土地經(jīng)營權(quán)”。這樣在所有權(quán)權(quán)能分離理論基礎上，進一步基于英美地產(chǎn)權(quán)客體權(quán)益分離理論與大陸法系二次權(quán)能分離理論所創(chuàng)建的具兼創(chuàng)債權(quán)與物權(quán)功能的地權(quán)二次分離理論，就為能在保持土地承包經(jīng)營權(quán)功能不變前提下，從其客體權(quán)益中分離派生出這種二元化土地經(jīng)營權(quán)的建構(gòu)提供了必要的法理依據(jù)。

這種具獨有法律特征且尤具兼創(chuàng)債權(quán)與物權(quán)功能的地權(quán)二次分離理論，具體到我國地權(quán)而言，則有具兼創(chuàng)債權(quán)性與物權(quán)性經(jīng)營權(quán)的獨特功能：即是根據(jù)傳統(tǒng)權(quán)能分離理論或“一次權(quán)能分離理論”，從農(nóng)地所有權(quán)權(quán)能中分離出土地承包經(jīng)營權(quán)；再根據(jù)“二次權(quán)能分離理論”，從土地承包經(jīng)營權(quán)的客體權(quán)益中分離派生出新的權(quán)利。而由于我國現(xiàn)行土地承包經(jīng)營權(quán)兼具約定債權(quán)性與法定物權(quán)性，因此，從其客體權(quán)益中分離派生出的新權(quán)利，就既可以是債權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)，亦可通過法律創(chuàng)制為物權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)。從而能以債權(quán)性經(jīng)營權(quán)順農(nóng)地靈活經(jīng)營實踐、物權(quán)性經(jīng)營權(quán)應農(nóng)地抵押及長期經(jīng)營所需的二元化路徑，促現(xiàn)行土地承包經(jīng)營權(quán)本集體經(jīng)濟組織內(nèi)封閉式流轉(zhuǎn)向分離出的土地經(jīng)營權(quán)市場化開放性流轉(zhuǎn)發(fā)展。這樣，就既可使我國“三權(quán)分置”基礎上的土地經(jīng)營權(quán)制度改革能堅持農(nóng)地集體所有家庭承包經(jīng)營制度并確保農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)性質(zhì)與功能不變，又可從其土地承包經(jīng)營權(quán)客體權(quán)益中分離派生出可市場化開放性流轉(zhuǎn)的土地經(jīng)營權(quán)。既能維護集體土地對每個集體成員的生存保障功能，又可促進其有效利用的財產(chǎn)發(fā)展功能，克服現(xiàn)行農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)這種承載著保障與發(fā)展雙重功能的復合性權(quán)利所導致的農(nóng)地利用封閉、流轉(zhuǎn)不暢的模式僵化問題，從而既順實踐所需又解法律之困，并真正實現(xiàn)“放活土地經(jīng)營權(quán)”的改革目標。

這與中央因應農(nóng)地制度改革實踐需要適時提出的“三權(quán)分置”基礎上“放活土地經(jīng)營權(quán)”改革精神的法實現(xiàn)機理亦高度契合一致。十八屆三中全會提出“依法維護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)”，十九大進一步明確要求其保持“穩(wěn)定并長久不變”，這就為土地承包經(jīng)營權(quán)客體權(quán)益在時間維度上分割出具有時間權(quán)益特質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)提供了可能性；而既要嚴守“堅持家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)中的基礎性地位”“保持土地承包關系穩(wěn)定并長久不變”以穩(wěn)定農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)這一完善“三權(quán)分置”基礎上土地經(jīng)營權(quán)制度的政策基礎，又要強化“發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營”、滿足“新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體”對既可債權(quán)性流轉(zhuǎn)又可物權(quán)性流轉(zhuǎn)的土地經(jīng)營權(quán)的經(jīng)營實踐需要以放活土地經(jīng)營權(quán)自由流轉(zhuǎn)這一完善“三權(quán)分置”基礎上土地經(jīng)營權(quán)制度的政策核心，就為創(chuàng)建地權(quán)二次分離理論構(gòu)造二元化土地經(jīng)營權(quán)以解實踐與政策的兩難之困提出了必要性。

同時，這一地權(quán)二次分離理論在分離創(chuàng)制物權(quán)性經(jīng)營權(quán)場合，也是符合物權(quán)法科學原理的，并且早已在我國立法實踐中一直適用亦與我國立法傳統(tǒng)相符。在我國，幾乎涉及土地承包經(jīng)營權(quán)的法律均規(guī)定在國家所有由集體使用的土地上可通過地權(quán)二次分離再設立土地承包經(jīng)營權(quán)。?如《民法通則》第80條第2款規(guī)定：“公民、集體依法對集體所有的或者國家所有由集體使用的土地的承包經(jīng)營權(quán)，受法律保護。”1986年《土地管理法》第12條規(guī)定：“集體所有的土地，全民所有制單位、集體所有制單位使用的國有土地，可以由集體或者個人承包經(jīng)營，……土地的承包經(jīng)營權(quán)受法律保護。”《物權(quán)法》124條第2款規(guī)定：“農(nóng)民集體所有和國家所有由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地以及其他用于農(nóng)業(yè)的土地，依法實行土地承包經(jīng)營制度。”《農(nóng)村土地承包法修正案》第13條第2款規(guī)定：“國家所有依法由農(nóng)民集體使用的農(nóng)村土地，由使用該土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、村民委員會或者村民小組發(fā)包。”等等。因為國家所有由集體使用的土地，集體擁有的應是土地使用權(quán)，這樣在土地權(quán)利結(jié)構(gòu)中就形成了一個在土地所有權(quán)之上設立土地使用權(quán)，又在土地使用權(quán)之上再設立土地承包經(jīng)營權(quán)的梯次結(jié)構(gòu)。這種權(quán)利生成的法理邏輯便是地權(quán)二次分離理論在我國立法實踐中的靈活應用。這也充分說明了兩個性質(zhì)相同的他物權(quán)是可以并存在同一物上的，（51）屈茂輝：《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)債權(quán)性質(zhì)駁議》，載《法制與經(jīng)濟》1998年第1期。這并不違背物權(quán)法關于一物一權(quán)原則的科學原理。實際上，一物一權(quán)原則所要解決的只是權(quán)利沖突問題，因此，只要不發(fā)生權(quán)利沖突，就不違背一物一權(quán)原則。（52）房紹坤：《民法典物權(quán)編用益物權(quán)的立法建議》，載《清華法學》2018年第2期。

這一具兼創(chuàng)債權(quán)性與物權(quán)性經(jīng)營權(quán)獨特功能既與中央改革精神契合亦與民法科學原理相符的地權(quán)二次分離理論，為土地經(jīng)營權(quán)制度有效入典完善提供了可行性的法理工具，以利可在妥善改構(gòu)《農(nóng)村土地承包法修正案》相關規(guī)定基礎上，進一步在《民法典（草案）》完善中能合理構(gòu)造出既滿足實踐所需又能秉承政策指引并符合權(quán)利生成法理邏輯的農(nóng)地法權(quán)。

五、土地經(jīng)營權(quán)制度入典的法權(quán)構(gòu)造

土地經(jīng)營權(quán)制度入典的法權(quán)構(gòu)造生成邏輯是在遵循《民法總則》落實集體土地所有權(quán)維護土地承包經(jīng)營權(quán)規(guī)定前提下，改造《農(nóng)村土地承包法修正案》相關規(guī)定，進一步完善《民法典（草案）》，在保持土地承包經(jīng)營權(quán)性質(zhì)與功能不變的基礎上，根據(jù)地權(quán)二次分離理論科學法理，從其客體權(quán)益中分離派生出二元化土地經(jīng)營權(quán)，并分別于合同編中增設農(nóng)地租賃經(jīng)營合同規(guī)定以具體規(guī)范債權(quán)性經(jīng)營權(quán)、于物權(quán)編中構(gòu)造“農(nóng)用地使用權(quán)”以科學規(guī)范物權(quán)性經(jīng)營權(quán)。

（一）增設農(nóng)地租賃經(jīng)營合同以具體規(guī)范債權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)

上述實地調(diào)查表明，以租賃方式的債權(quán)性經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是當前土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)實踐的主旋律。這主要是因為在二元化土地經(jīng)營權(quán)體系中，債權(quán)性租賃經(jīng)營權(quán)，設定的形式較為靈活，且程序簡便、內(nèi)容豐富。權(quán)利人可根據(jù)自身的需要設定該債權(quán)性經(jīng)營權(quán)存續(xù)期限的長短，還可以在合同中約定特別條款，在特定事由出現(xiàn)后可將土地重新復歸土地承包經(jīng)營權(quán)人經(jīng)營。（53）同注?。因而更能適應靈活經(jīng)營的實踐需要。當然，更為主要的是，它與我國當前絕大部分農(nóng)村地區(qū)尤其是中西部地區(qū)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營中因農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場匱乏大多是以在鄰里親朋間轉(zhuǎn)包、出租等方式進行土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實狀況是緊密相符的。

這樣，完善土地經(jīng)營權(quán)租賃制度，建立統(tǒng)一的、開放的土地經(jīng)營權(quán)租賃市場，就成為當務之急與迫切之需。為此，國務院于2014年12月就作出了《關于引導農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健康發(fā)展的意見》，但在我國現(xiàn)行法律中對此卻還沒有得到有效反映。考察現(xiàn)行《合同法》第十三章“租賃合同”一章第212條至第250條共39個條文，并無一個條文具體涉及農(nóng)地經(jīng)營方面的租賃合同，而最為關鍵的是全國人大常委會的《民法典（草案）》第三編“合同”中“租賃合同”一章竟也無一條文具體涉及到農(nóng)地經(jīng)營方面的租賃合同，（54）參見全國人大常委會：《民法典（草案）》第三編“合同”第二分編“典型合同”第十四章“租賃合同”第703條至第734條之規(guī)定。這在我國當前各地新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體不斷涌現(xiàn)、農(nóng)地“三權(quán)”分置土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營成為大勢所趨的新形勢下，不能不說是我國立法特別是現(xiàn)行民法典編纂工作亟待彌補的一大缺陷。

而相應的《德國民法典》第二編“債務關系法”的第三節(jié)“使用租賃、收益租賃”之第三目“農(nóng)地收益租賃”從第585條至第597條則共用了13個條文具體對“農(nóng)地收益租賃合同”進行了詳細的、可操作性的規(guī)定。（55）參見《德國民法典》，杜景林、盧諶譯，中國政法大學出版社1999年版，第137～147頁。雖然最初農(nóng)地收益租賃法律亦不受德國立法者們待見，但通過在《德國民法典》中加入新的第三目“農(nóng)地收益租賃”后，可以說使該法律制度在民法上獲得了“獨立性”。以至于目前“收益租賃在農(nóng)業(yè)經(jīng)營中扮演著重要角色：在原聯(lián)邦州中，約有30%的農(nóng)業(yè)用地用于收益租賃，而在全德國范圍內(nèi)，約有50%的農(nóng)業(yè)用地用于收益租賃。”而對于新聯(lián)邦州來說，收益租賃則更是一個備受青睞的法律手段。（56）同注?，第 600～601頁。

因此，我們在對《民法典（草案）》第三編“合同”的完善中，為了有效發(fā)揮合同法組織經(jīng)濟的功能，（57）參見王利明：《民法分則合同編立法研究》，載《中國法學》2017年第2期。在合同編中對已存在的農(nóng)地經(jīng)營改革事實，應斟酌經(jīng)營主體之利益狀態(tài)及各種沖突可能性而增加相關租賃經(jīng)營合同規(guī)范，即在《民法典》第三編“合同”中“租賃合同”一章中增設有關“農(nóng)地租賃經(jīng)營”的特別規(guī)定，對“農(nóng)地租賃經(jīng)營合同”（58）該“農(nóng)地租賃經(jīng)營合同”放在《民法典》第三編“合同”第二分編“典型合同”中“租賃合同”一章中，本應規(guī)定為“農(nóng)地經(jīng)營租賃合同”，以與《德國民法典》中的“農(nóng)地收益租賃合同”相應。但為與我國經(jīng)營實踐相適應，此處規(guī)定為“農(nóng)地租賃經(jīng)營合同”。進行詳細的、可操作性的規(guī)定，并明確其相關的具體制度：

第一，合同的訂立。應承認土地經(jīng)營者和農(nóng)戶訂立的以及土地經(jīng)營者和“農(nóng)民集體”訂立的農(nóng)地租賃經(jīng)營合同。由于在廣大中西部地區(qū)，我國《憲法》《物權(quán)法》等法律上所規(guī)定的作為“農(nóng)民集體”組織形式的“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”基本上不復存在，所以大都是土地經(jīng)營者和農(nóng)戶直接訂立的農(nóng)地租賃經(jīng)營合同。但在實踐中由村民委員會代行集體經(jīng)濟組織職能出面與引入的土地經(jīng)營者訂立合同的做法也比較常見，同時也符合《民法總則》第101條第2款的規(guī)定精神，（59）《民法總則》第101條第2款規(guī)定：“未設立村集體經(jīng)濟組織的，村民委員會可以依法代行村集體經(jīng)濟組織的職能。”此類合同應視為“農(nóng)民集體”訂立的。而廣東、江蘇、上海等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，則是由經(jīng)濟合作社、經(jīng)濟聯(lián)社等農(nóng)村集體經(jīng)濟組織出面和引入的土地經(jīng)營者訂立。

第二，合同的效力。農(nóng)地租賃經(jīng)營合同自成立時生效。

第三，權(quán)利的主體。土地經(jīng)營權(quán)的主體應該可以是一切農(nóng)業(yè)經(jīng)營者，既可以是本農(nóng)村集體經(jīng)濟組織之內(nèi)的成員，也可以是本農(nóng)村集體經(jīng)濟組織之外的自然人、法人及非法人組織。

第四，權(quán)利的內(nèi)容。土地經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容依據(jù)合同的約定。但不可以獨立轉(zhuǎn)讓與設計抵押，且權(quán)限僅及于農(nóng)業(yè)型經(jīng)營，而不能從事非農(nóng)經(jīng)營。

第五，權(quán)利的取得。經(jīng)營人自土地經(jīng)營合同生效時取得土地經(jīng)營權(quán)，不需要不動產(chǎn)登記及公證。

第六，權(quán)利的期限。規(guī)定租賃經(jīng)營的期限最長不得超過20年，以及2年以上的租賃經(jīng)營合同應當采取書面方式。不遵守此種方式的，合同視為不定期訂立的等。（60）該規(guī)定可參照《德國民法典》第585a條：“訂立農(nóng)地收益租賃合同期限超過2年的，需要采取書面方式。不遵守此種方式的，合同視為不定期訂立的。”參見上引《德國民法典》，第138頁。

（二）構(gòu)造農(nóng)用地使用權(quán)以科學規(guī)范物權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)

盡管在當前農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營改革實踐中，對債權(quán)性經(jīng)營權(quán)的需求遠超于物權(quán)性經(jīng)營權(quán)，但隨著農(nóng)業(yè)市場化的進一步發(fā)展，基于對權(quán)利保護剛性、流通安全性及經(jīng)營長期性的需要，對可物權(quán)性轉(zhuǎn)讓及抵押的土地經(jīng)營權(quán)的需求會逐漸增多。所以，民法典編纂應具前瞻性，應未雨綢繆。因此，在土地經(jīng)營權(quán)制度入典時，有必要揭示“土地經(jīng)營權(quán)”的真實面相（61）參見丁文：《論“三權(quán)分置”中的土地經(jīng)營權(quán)》，載《清華法學》2018年第1期。以利對二元土地經(jīng)營權(quán)體系中的這種完全物權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)的法權(quán)形態(tài)作出符合傳統(tǒng)民法規(guī)范與用益物權(quán)屬性的科學界定，并在改造《農(nóng)村土地承包法修正案》相關規(guī)定基礎上進行的《民法典（草案）》第二編“物權(quán)”完善中予以明確的具體規(guī)范。

在傳統(tǒng)民法中，并沒有“經(jīng)營權(quán)”這一概念，（62）鮑蔭民：《簡論經(jīng)營權(quán)之淵源》，載《中央社會主義學院學報》1998年第5期。“經(jīng)營權(quán)”是一個非常現(xiàn)代性的詞匯，20世紀80年代初才在我國出現(xiàn)。但“經(jīng)營”一詞，在我國古代是指“治理”之意，如《詩經(jīng)·大雅·江漢》：“經(jīng)營四方，告成于王。”（63）古代漢語詞典編寫組編：《古代漢語詞典》，商務印書館2002年版，第811頁。在現(xiàn)代意義上，則是指“經(jīng)管辦理經(jīng)濟事業(yè)”，如“經(jīng)營商業(yè)”等。（64）夏征農(nóng)、陳至立主編：《辭海》，上海辭海出版社2009年版，第1149頁。在國際上與“經(jīng)理（manage）”同義，有“管理、處理、控制”之意。現(xiàn)代意義上的“經(jīng)營”一詞較早見于1928年劉寶書編譯的《馬克思與列寧之農(nóng)業(yè)政策》，如“農(nóng)業(yè)與工業(yè)之結(jié)合經(jīng)營”，（65）參見前引《馬克思與列寧之農(nóng)業(yè)政策》，第7頁、第23頁。及1933年潘冬舟翻譯的《資本論》，如“經(jīng)營”“農(nóng)工業(yè)”。（66）馬克思：《資本論》（第一卷第三分冊），潘冬舟譯，北平東亞書局1933年印行，第476頁。在法律文本上則見于1930年印行的《國民政府頒行中華民國民法物權(quán)編》，如第774條規(guī)定“土地所有人。經(jīng)營工業(yè)”。（67）戴渭清輯《國民政府頒行中華民國民法物權(quán)編》，上海民治書店1930年印行，第6頁。可見，一般而言，“經(jīng)營”都是指經(jīng)營農(nóng)業(yè)、工業(yè)、商業(yè)、企業(yè)等。

而與“經(jīng)營”相關的權(quán)利概念則最早見于1950年傳入我國的《蘇俄民法》中規(guī)定的“經(jīng)營管理權(quán)”。（68）參見《蘇俄民法》，汪毓源、徐步衡譯，上海三民圖書公司1950年發(fā)行，第16頁。在我國，1978年12月22日通過的《中共十一屆三中全會公報》也提出了“讓地方和工農(nóng)業(yè)企業(yè)在國家統(tǒng)一計劃指導下有更多的經(jīng)營管理自主權(quán)”。（69）參見中共中央文獻研究室編《三中全會以來重要文獻選編》（上），中央文獻出版社1982年版，第6頁。但“經(jīng)營權(quán)”概念第一次出現(xiàn)則是在我國1982年的中央一號文件《全國農(nóng)村工作會議紀要》之中，該文件提出要“保證土地所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一”。（70）參見中共中央文獻研究室編《三中全會以來重要文獻選編》（下），中央文獻出版社1982年版，第364頁。

作為一種民事權(quán)利，“經(jīng)營權(quán)”在我國特指國有企業(yè)的財產(chǎn)經(jīng)營權(quán)，并最先規(guī)定于1986年《民法通則》之中。（71）《民法通則》第82條規(guī)定：“全民所有制企業(yè)對國家授予它經(jīng)營管理的財產(chǎn)依法享有經(jīng)營權(quán)，受法律保護。”隨后，1988年頒行的《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》將企業(yè)的財產(chǎn)經(jīng)營權(quán)具體規(guī)定為“企業(yè)對國家授予其經(jīng)營管理的財產(chǎn)享有占有、使用和依法處分的權(quán)利”。從其規(guī)定可以看出，經(jīng)營權(quán)不包括收益權(quán)能，因此并不具有用益物權(quán)屬性。因為用益物權(quán)的核心是收益權(quán)能，是“用益物權(quán)人對他人所有的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)，依法享有占有、使用和收益的權(quán)利”。（72）參見《物權(quán)法》第117條。并且國有企業(yè)的財產(chǎn)經(jīng)營權(quán)，作為我國經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌期間出現(xiàn)的特有權(quán)利概念，現(xiàn)已被現(xiàn)代企業(yè)制度的法人財產(chǎn)權(quán)概念所取代。

而“土地經(jīng)營權(quán)”，在我國《農(nóng)村土地承包法修正案》引入之前的現(xiàn)行法律中則根本無此表述，且在我國經(jīng)濟體制改革初期，相關政策文件與實踐中所用的土地經(jīng)營權(quán)的范圍異常廣泛。既包括土地使用權(quán)的受讓人在國有土地上進行的開發(fā)經(jīng)營，也包括承包經(jīng)營戶在集體承包地上進行的承包經(jīng)營。（73）參見金立琪、徐明：《論土地經(jīng)營權(quán)》，載《中國法學》1989年第1期。所以有學者將農(nóng)地“三權(quán)”中的“土地經(jīng)營權(quán)”解讀為包括土地承包經(jīng)營權(quán)、集體建設用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)等在內(nèi)的“農(nóng)地使用權(quán)”。（74）參見高飛：《農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的法理闡釋與制度意蘊》，載《法學研究》2016年第3期。并且從漢語構(gòu)詞法角度也可以看出，“經(jīng)營權(quán)”的內(nèi)涵大于“承包經(jīng)營權(quán)”的內(nèi)涵，“承包經(jīng)營權(quán)”只是“經(jīng)營權(quán)”的下位概念。（75）參見賴麗華：《農(nóng)村土地“三權(quán)分置”下經(jīng)營權(quán)物權(quán)化的制度建構(gòu)》，載《社會科學家》2016年第10期。

而現(xiàn)行中央政策文件中的“土地經(jīng)營權(quán)”本身亦并非具體化的單一權(quán)利概念，而是債權(quán)性土地租賃經(jīng)營權(quán)與物權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)的統(tǒng)稱，屬混合型權(quán)利概念。如2016年《意見》提出“依流轉(zhuǎn)合同取得土地經(jīng)營權(quán)”，而該“流轉(zhuǎn)合同”的具體類型并不明確，在語義上包括基于轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓等各種流轉(zhuǎn)方式簽訂的合同，故受讓人依這些流轉(zhuǎn)合同取得的土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)上也應具有多樣性，是債權(quán)性與物權(quán)性的多重混合。2014年《關于修改〈中華人民共和國行政訴訟法〉的決定》中的“農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)”就是這一意義上使用的。（76）2014年11月1日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議通過的《關于修改〈中華人民共和國行政訴訟法〉的決定》將現(xiàn)行《行政訴訟法》第12條“人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟”之第7項修改為“行政機關侵犯其……農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的”。而《農(nóng)村土地承包法修正案》中新設的“土地經(jīng)營權(quán)”亦是對政策術(shù)語的復制，因而權(quán)利性質(zhì)模糊不清，權(quán)利類型多重混合。

這樣，如果沿用《農(nóng)村土地承包法修正案》中的“土地經(jīng)營權(quán)”來作為從農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出的可自由轉(zhuǎn)讓及抵押的單一法定用益物權(quán)類型的法權(quán)形態(tài)，則顯然既不符合傳統(tǒng)民法概念與用益物權(quán)屬性的規(guī)范要求，也不符合法權(quán)結(jié)構(gòu)的生成邏輯。

因此，在土地經(jīng)營權(quán)制度入典時，對其法權(quán)形態(tài)的表達既要充分體現(xiàn)“三權(quán)分置”“放活土地經(jīng)營權(quán)”改革基本精神，也要根據(jù)法律規(guī)范的一般要求進行慎重考量。根據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》第4條關于按“土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設用地和未利用地”的規(guī)定，并且考慮到與《民法典（草案）》第二編“物權(quán)”中的“建設用地使用權(quán)”規(guī)定相協(xié)調(diào)統(tǒng)一，因而在對《民法典（草案）》第二編“物權(quán)”完善中用具有完全物權(quán)性的“農(nóng)用地使用權(quán)”來改造《農(nóng)村土地承包法修正案》中具有物權(quán)性一面的“土地經(jīng)營權(quán)”則更具規(guī)范性與科學性。就是最早規(guī)定“經(jīng)營管理權(quán)”概念的蘇俄民法，對其“集體農(nóng)場的土地權(quán)”，也并未使用“土地經(jīng)營權(quán)”概念，使用的亦是“集體農(nóng)場的社會主義的土地使用權(quán)”概念。（77）參見［前蘇聯(lián)］弗克斯：《蘇聯(lián)集體農(nóng)場法》，宗華譯，作家書屋1951年版，第170～171頁。我國臺灣地區(qū)1993年提出的“民法”物權(quán)編修正草案亦曾提出“刪除永佃權(quán)”“增設農(nóng)用權(quán)”的主張。（78）王澤鑒：《民法物權(quán)：用益物權(quán)·占有》（2），中國政法大學出版社2001年版，第64～65頁。

雖然在我國物權(quán)法的起草過程中，也曾有學者主張用“農(nóng)地使用權(quán)”（79）參見梁慧星主編：《中國民法典草案建議稿附理由：物權(quán)編 條文、說明、理由、立法例》，法律出版社2013年版，第402～442頁。“農(nóng)用權(quán)”（80）參見崔建遠：《四荒拍賣與土地使用權(quán)——兼論我國農(nóng)用權(quán)的目標模式》，載《法學研究》1995年第6期。來取代《民法通則》《 土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》中的“土地承包經(jīng)營權(quán)”概念，但主張沿用“土地承包經(jīng)營權(quán)”概念的學者認為，這樣“容易導致廣大農(nóng)民對法律產(chǎn)生一些認識上的偏差”。（81）王利明：《物權(quán)法研究》（第四版）（下卷），中國人民大學出版社2016年版，第804頁。因為“土地承包經(jīng)營權(quán)”這一法律概念已經(jīng)為“廣大農(nóng)民和各級政府所普遍接受，有著廣泛的群眾基礎”。（82）房紹坤：《物權(quán)法用益物權(quán)編》，中國人民大學出版社2007年版，第65頁。其實，還有一個最根本的原因在于，源于家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營制的土地承包經(jīng)營權(quán)還不是一種完全意義上的物權(quán)，是一種兼具成員身份性、約定債權(quán)性與法定物權(quán)性的復合性權(quán)利，所以無法用傳統(tǒng)用益物權(quán)概念來表述。立法機關最終沿用了約定俗成的土地承包經(jīng)營權(quán)概念是符合其實際的。

但事實上，從農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)中派生出的這種物權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)已經(jīng)是一種可自由轉(zhuǎn)讓及抵押的完全性物權(quán)，在性質(zhì)上已是真正的用益物權(quán)，具有用益物權(quán)的全部特質(zhì)。因此，用更能體現(xiàn)用益物權(quán)屬性的“農(nóng)用地使用權(quán)”概念來表達其法權(quán)形態(tài)，不僅更加符合傳統(tǒng)民法規(guī)范，而且在《民法典物權(quán)編》編纂中能更好地將關于土地利用的用益物權(quán)按其目的與用途系統(tǒng)化為“建設用地使用權(quán)”與“農(nóng)用地使用權(quán)”，從而彰顯出作為21世紀民法代表的中國民法典應具的規(guī)范性、體系性、科學性。

采用“農(nóng)用地使用權(quán)”這一法權(quán)形態(tài)，也符合黨的政策主張與我國立法實踐傳統(tǒng)。如2001年12月30日中共中央就曾發(fā)布了《關于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》；《山東省農(nóng)村集體經(jīng)濟承包合同管理條例》等地方性規(guī)范中也曾采用“土地使用權(quán)”概念；（83）如1999年頒布的《山東省農(nóng)村集體經(jīng)濟承包合同管理條例》第33條規(guī)定：“承包方將承包的土地使用權(quán)部分或者全部轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓給第三者的，原承包方與發(fā)包方依據(jù)土地承包合同確立的權(quán)利義務關系不變。”1995年《擔保法》第37條與其后的《物權(quán)法》第184條都有關于“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)”“不得抵押”的規(guī)定；而2008年國土資源部施行的《土地登記辦法》則直接采用了“農(nóng)用地使用權(quán)”（84）《土地登記辦法》第2條第2款規(guī)定：“前款規(guī)定的國有土地使用權(quán)，包括國有建設用地使用權(quán)和國有農(nóng)用地使用權(quán)；集體土地使用權(quán)，包括集體建設用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體農(nóng)用地使用權(quán)（不含土地承包經(jīng)營權(quán)）。”這一概念。

而在現(xiàn)行農(nóng)業(yè)經(jīng)營實踐中，可被歸入“農(nóng)用地使用權(quán)”這一法權(quán)形態(tài)的有望“放活”的物權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)情形主要有：其一，直接從農(nóng)戶以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)中派生出的物權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)；其二，從農(nóng)戶入股農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出的物權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)；其三，從集體為農(nóng)戶確權(quán)確股不確地后形成的土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出的物權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)；（85）農(nóng)業(yè)部等六部門聯(lián)合頒布的《關于認真做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記辦證工作的意見》（農(nóng)經(jīng)發(fā)［2015］2號）指出：“實行確權(quán)確股不確地的，也要向承包方頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證書。”其四，從集體統(tǒng)一經(jīng)營的農(nóng)地所有權(quán)中分離出的土地經(jīng)營權(quán)；其五，通過招標、拍賣、公開協(xié)商等非家庭承包方式取得的荒地等土地承包經(jīng)營權(quán)；（86）《農(nóng)村土地承包法修正案》第49條規(guī)定：“以其他方式承包農(nóng)村土地的，應當簽訂承包合同，承包方取得土地經(jīng)營權(quán)。”其六，國家所有由集體使用的農(nóng)地的使用權(quán)等。

與農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)法權(quán)相比較，這些物權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)被塑造為“農(nóng)用地使用權(quán)”法權(quán)后，便擁有其獨具特征：第一，權(quán)利主體上，全面開放性，不再具成員身份性。即可以是一切農(nóng)業(yè)經(jīng)營者，不再嚴格限于本集體經(jīng)濟組織成員個人。第二，權(quán)利客體上，具有權(quán)益性與限定性。即系以土地承包經(jīng)營權(quán)之權(quán)益為客體，并限于耕地（將來可擴展到所有農(nóng)用地）的承包經(jīng)營權(quán)。第三，權(quán)利內(nèi)容上，完全物權(quán)性，不再具約定債權(quán)性。即權(quán)利內(nèi)容完全由法律直接規(guī)定，不再通過承包合同約定。其可自由轉(zhuǎn)讓、抵押，無須經(jīng)發(fā)包方或承包人同意。第四，權(quán)利期限上，時間維度性。即有法定的較長的權(quán)益持續(xù)期，以利長期經(jīng)營。第五，權(quán)利設立上，登記生效性。以適應市場需要，維護交易安全。

而考察《民法典（草案）》第二編“物權(quán)”的相關規(guī)定發(fā)現(xiàn)，由于受《農(nóng)村土地承包法》修正情況的影響，其不僅同樣直接植入“土地經(jīng)營權(quán)”之政策術(shù)語，且權(quán)利性質(zhì)不清，類型混合，不利流轉(zhuǎn)。其第339條（87）全國人大常委會：《民法典（草案）》第339條規(guī)定：“實行家庭承包的土地承包經(jīng)營權(quán)人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，有權(quán)將土地承包經(jīng)營權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓或出讓土地經(jīng)營權(quán)，出讓的期限不得超過承包期的剩余期限，未經(jīng)依法批準，不得將承包地用于非農(nóng)建設。”規(guī)定“土地經(jīng)營權(quán)”以“出讓”的物權(quán)方式設立，第340條（88）全國人大常委會：《民法典（草案）》第340條規(guī)定：“土地經(jīng)營權(quán)人有權(quán)根據(jù)合同約定在一定期限內(nèi)占有農(nóng)村土地，自主開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營并取得收益。”則隨即將其規(guī)定為約定債權(quán)，而第341條（89）全國人大常委會：《民法典（草案）》第341條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營權(quán)人將土地承包經(jīng)營權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓或者出讓土地經(jīng)營權(quán)，當事人可以向登記機構(gòu)申請登記，未經(jīng)登記，不得對抗善意第三人。”將中央政策強調(diào)“在公開市場上”“放活”的土地經(jīng)營權(quán)采登記對抗主義則明顯不適。因此，具體到土地經(jīng)營權(quán)制度入典時，應在盡可能保持現(xiàn)有《物權(quán)法》的基本結(jié)構(gòu)和內(nèi)容不變基礎上，于《民法典》第二編“物權(quán)”中規(guī)定“土地承包經(jīng)營權(quán)”之后增加一章，專門將中央政策“混合型土地經(jīng)營權(quán)”中“屬物權(quán)性的土地經(jīng)營權(quán)”規(guī)定為單一法定物權(quán)的“農(nóng)用地使用權(quán)”，并在對《農(nóng)村土地承包法修正案》中土地經(jīng)營權(quán)制度相關規(guī)定予以改造的基礎上將《民法典（草案）》第二編“物權(quán)”第339條修改為：“土地承包經(jīng)營權(quán)人可以在其依法取得的土地承包經(jīng)營權(quán)上為農(nóng)業(yè)經(jīng)營者設立農(nóng)用地使用權(quán)，農(nóng)用地使用權(quán)的期限不得超過承包期的剩余期限。未經(jīng)依法批準，不得將農(nóng)用地用于非農(nóng)建設。”將第340條修改為：“農(nóng)業(yè)經(jīng)營者取得農(nóng)用地使用權(quán)，應當向登記機構(gòu)申請登記，未經(jīng)登記，不發(fā)生物權(quán)效力。”將第341條修改為：“農(nóng)用地使用權(quán)人有權(quán)依法占有農(nóng)用地，自主開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營并取得收益。有權(quán)將農(nóng)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、互換、入股或者抵押，但法律另有規(guī)定的除外。”從而在該章建立其具體的制度：第一，權(quán)利主體制度。將農(nóng)用地使用權(quán)人的范圍擴大，包括承認和保護非農(nóng)民集體成員、農(nóng)業(yè)企業(yè)等一切農(nóng)業(yè)經(jīng)營者。第二，權(quán)利內(nèi)容制度。權(quán)利內(nèi)容必須由法律明確規(guī)定，包括許可權(quán)利人將其權(quán)利以物權(quán)方式轉(zhuǎn)讓及抵押等規(guī)則。第三，權(quán)利取得制度。包括訂立合同的制度、農(nóng)用地使用權(quán)發(fā)證和不動產(chǎn)登記制度等，并規(guī)定農(nóng)用地使用權(quán)自登記時設立。第四，權(quán)利期限制度。權(quán)利的期限必須明確規(guī)定，雖然農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)是長久不變的，但農(nóng)用地使用權(quán)必須要有期限，一般應規(guī)定為25至30年。第五，權(quán)利行使制度。對權(quán)利行使的限制、權(quán)利行使的條件以及權(quán)利的收回等均必須予以明確規(guī)定。

這樣，通過在《民法典》第二編“物權(quán)”中將實踐與政策中形成的物權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)規(guī)定為農(nóng)用地使用權(quán)并使其規(guī)范化、制度化，就能使按保障理念通過與集體簽訂承包合同的準行政方式配置的土地承包經(jīng)營權(quán)與按私權(quán)理念通過基于市場原則依法律行為的物權(quán)變動規(guī)則設立用益物權(quán)方式創(chuàng)設的農(nóng)用地使用權(quán)得以區(qū)分、各司其職，就能使農(nóng)用地使用權(quán)成為真正獨立的、排他的、可自由轉(zhuǎn)讓與抵押的完全性物權(quán)，就能與更可適應靈活經(jīng)營實踐需要的債權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)嚴格區(qū)分、性質(zhì)明晰并共同構(gòu)成可市場化開放性流轉(zhuǎn)的二元土地經(jīng)營權(quán)體系，就能真正實現(xiàn)“放活”且“平等保護”“土地經(jīng)營權(quán)”這一土地經(jīng)營權(quán)制度的核心目標。