中國養老服務： 順應趨勢 把握需求 精準供給

? 張思鋒

一、順應人口老齡化趨勢

人口老齡化是我國當前和未來不可回避的重大現實與理論問題。第五次人口普查數據顯示，2000年我國60歲及以上人口1.3億，65歲及以上人口8811萬，分別占總人口的10.2%與6.96%,達到和接近聯合國關于10%和7%的人口老齡化標準，成為我國老齡化的起始年。2019年,我國60周歲及以上人口2.54億，占總人口的18.1%；65周歲及以上人口1.76億，占總人口的12.6%。從2000年到2019年，我國60周歲及以上人口年均遞增3.59%，65周歲及以上人口年均遞增3.71%；2010至2030年期間，我國60歲及以上老齡人口將從1.78億猛增至3.29億；老齡人口、勞動年齡人口、少兒人口的比例將從1:4.36:1.58變化為1:2.31:0.91。

隨著人口老齡化程度的不斷加深，基于生理、心理、家庭、社會等因素，我國特殊困難老齡人口顯著增加。據第四次中國城鄉老年人生活狀況抽樣調查， 2015年全國失能、半失能老年人4063萬，占老齡人口的18.3% ；到2019年全國失能、半失能老年人口4608萬 ，占老齡人口的18.17%。2015年國際阿爾茲海默癥報告指出，我國約有700萬～800萬失智老人，占老齡人口的5% ；調查顯示，2019年我國65歲及以上的失智老人總數約1000萬，占全球20%。2006年第二次全國殘疾人抽樣調查數據顯示，我國老年殘疾人口4416萬，占殘疾總人口的53.2%。

改革開放40年來，我國社會保障事業取得長足發展，為防范和化解人口老齡化帶來的社會風險奠定了?；?、兜底線的制度基礎。2018年，我國基本形成覆蓋9.4億人口的多層次基本養老保險制度；建立了覆蓋13.4億人口的基本醫療保險制度；健全了包括特殊困難老齡人口在內的醫療救助、臨時救助、救助供養、城鄉居民最低生活保障等社會救助體系。

順應人口老齡化趨勢，我國政府在實踐中不斷探索適應國情的養老服務體系。2011年，國務院辦公廳頒布《社會養老服務體系建設規劃（2011-2015年）》，提出面向所有老年人，提供生活照料、康復護理、精神慰藉、緊急救援和社會參與等設施、組織、人才、技術要素，建設以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐的社會養老服務體系。2013年，《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》，提出到2020年，全面建成功能完善、規模適度、覆蓋城鄉的養老服務體系。2016年，國務院辦公廳印發《關于全面放開養老服務市場提升養老服務質量的若干意見》，要求進一步調動社會力量參與養老服務業發展的積極性，降低創業準入的制度性成本，培育和打造一批品牌化、連鎖化、規?；酿B老服務企業和社會組織。2017年，民政部、國家標準委依據自理、部分自理、完全不能自理三類老年人的不同需要，構建了具有導向功能和操作價值的養老服務形式、內容、管理的標準體系。

近年來，全國地方各級黨委和政府，積極響應國家部署，對接本地養老服務需求，探索建設模式，動員社會資源，創新支持政策，構建激勵機制。居家、社區養老服務迅速發展，機構養老成為社會資本投資的熱點，各類護理類、康復類、醫養康養結合類的養老服務機構以及大型、小型、專業化、網絡化養老服務項目如雨后春筍破土而出。2018年末，全國共有養老服務機構3.0萬個，養老服務床位746.3萬張；有12個國家的77家境外企業在我國投資建設各類養老服務機構。全國有15個城市開展了高齡、失能老人長期護理保險制度試點。2019年，國務院辦公廳《關于推進養老服務發展的意見》，進一步強調優化養老服務供給結構，擴大社會有效投資，實現養老服務高質量發展，有效滿足老年人多樣化、多層次的養老服務需求。

二、把握多樣化養老服務需求

對應民政部、國家標準委關于自理、部分自理、完全不能自理老年人的分類，有三種養老服務需求類型。

1. 生活能夠完全自理的健康老人，是我國老齡人口的主體，是不能忽略的養老服務重要對象。

（1）與子女同住的健康老人，在自我服務的同時，還協助子女料理家務、照顧孫輩；子女對老人的作用主要體現在天倫之樂、攀談聊天、溫馨安詳等家庭氛圍中。

（2）與配偶同住的健康老人，相濡以沫、互敬互愛，相互提供基本的生活照料、護理服務、傾訴傾聽、結伴出行。由于子女不在身邊，他們對來自他人的人文關懷、精神慰藉需求強烈。尤其是擔負照護半失能、失能配偶責任的健康老人，長此以往，必然墮入身心俱疲狀態，在缺乏子女和社會有效幫助條件下，很容易轉化為半失能、失能老人。

（3）獨居的健康老人，盡管日常生活能夠自理，但是由于獨居清寡，對采購、做飯、清潔等日常事務缺乏興致和耐心，對來自他人的交往、交流特別期待。

（4）除了日常生活需求之外，健康老人還有對來自他人乃至全社會的尊重、安全、文體娛樂、自我實現等交往、參與、氛圍與環境的需求。

（5）健康老齡人口是我國重要的優質人力資源，尤其是具有專業特長和豐富閱歷的老科學家、老工程師、老教授、老醫生、老干部、老技工，他們對人民、對國家、對社會主義建設事業曾經作出重要貢獻，并且懷有深厚的感情。他們中的大部分人，具有繼續發揮特長，施展專業才干，培養年輕人才，為發展一生所追求的事業、為國家經濟建設和社會進步做出更多貢獻的愿望與需求。

2. 生活能夠部分自理的半失能老人，對來自家人與社會的關愛、幫助、照護有著心理和生理上的雙重依賴。

（1）與子女同住的半失能老人，起居、用餐、洗漱、清潔等日常生活仍然需要子女關注、協助或幫助。

（2）與配偶同住的半失能老人，一般來說，配偶應該是健康老人；這些半失能老人能夠得到來自配偶盡心的生活照料、疾病護理服務；由于配偶的專業水平、照護能力有限，需要來自他人或社會的上門專業服務。

（3）獨居的半失能老人，由于自理能力有限，需要來自他人或社會提供全方位的生活照料、醫療護理、文化娛樂、精神慰藉服務。

3. 生活完全不能自理的失能老人，是老齡社會中最弱勢的群體，需要像對待嬰兒一樣的監護、呵護、照護與慰藉。

（1）一般來說，家庭缺乏為失能老人提供全面有效的養老服務條件，失能老人應該入住養老服務機構，接受更為專業的生活照料、醫療照護、文化娛樂、精神慰藉。從這個意義上講，機構養老對于應對老齡化社會的挑戰，具有更為重要的作用與功能。

（2）由于行動失能、思想失智、行為失常，失能老人在生命的延續過程中，更需要生存的體面和生命的尊嚴，需要精心的陪伴、周全的照顧、無微不至的呵護。

（3）在家庭小型化，子女就業半徑不斷延伸的市場經濟條件下，失能老人的生活、生存尤為尷尬。居住家庭的失能老人，拖累子女、拖垮配偶的現象不容忽視。調查發現，絕大部分養老服務機構由于條件不具備，而拒絕收住失能老人；具備收住失能老人條件的公辦福利型養老服務機構，多數人滿為患，需要登記排隊，有的甚至等候一年以上；盈利性養老服務機構，由于價格高，與低收入家庭的失能老人無緣。

三、適應需求的精準供給

經過多年實踐，我國養老服務體系已經初步形成，開始由“從無到有”“從少到多”的數量擴張階段進入“從有到優”“從量到質”的高質量發展階段。我們把養老服務質量界定為“符合老齡人口需要的養老服務供給優劣程度，包括適應老齡人口需要的養老服務供給結構；滿足客觀技術要求的養老服務要素特質及其作用過程；老齡人口及其親屬、乃至整個社會對養老服務的主觀滿意度。其中，養老服務供給結構包括制度供給、要素供給與服務產出的構成與布局，是資源配置的導向與結果，從而是養老服務質量提升的體制基礎與機制保障。依據我國新時代基本國情和老齡人口的養老服務需求結構，必須進一步優化養老服務供給結構。

1. 加快建設老年健康支持體系。

身心健康狀況是老年人自理能力的決定性因素，進而決定或影響養老服務需求結構與數量。提高老年人身心健康水平，對于提升基本養老保險效能、節約基本醫療保險費用、優化養老服務資源配置具有基礎性作用。老年健康支持體系建設是指以“活得長、能自理、心智明、無疾終”的健康老齡化為導向，構建、完善老年醫療衛生服務體系、老齡人口健康管理體系、支持老年健康活動的社會氛圍與環境。

（1）構建健康為先、預防為主、治療過程與治愈效果相統一的老年健康醫療衛生服務體系。城鄉基層衛生服務機構，要將轄區老齡人口作為重點關注人群，以多發病、慢性病、疑難病、重大傳染病的預防、保健、治愈后康復為主要工作任務。醫保行政管理部門，要把疾病預防、治愈率、康復程度納入對醫療衛生服務部門的考核體系，并作為醫保費用支付的重要依據。

（2）盡快普及提供健康管理服務的城鄉家庭醫生制度。家庭醫生的主要工作內容是，為服務對象設計健康生活方式、策劃健身文體活動項目，強化疾病預防意識，導醫導藥導康復，形成小病家中治、大病不亂投醫的老齡人口乃至全民健康的基礎性社會網絡。

（3）營造重視、支持老齡人口參與文化體育運動的社會氛圍與環境。在全民健康國家戰略中設立旨在提高老齡人口健康水平的“重陽健身計劃”；在財政預算的公共文化體育經費中增設“重陽健身計劃”專項。更好地落實向老年人免費、有序開放公共體育場館、體育設施和各類城市公園。在城鄉社區規劃、建設與社區規模相適應的老年文化體育活動場所與設施。

2. 政府提供具有基本公共服務性質的福利型養老服務。

基本公共服務是由政府主導、提供，旨在保障全體公民生存與發展基本需求的公共服務。享有基本公共服務屬于公民的權利，提供基本公共服務是政府的職責。

（1）居家養老是健康老人、部分半失能老人首選的養老方式。按照基本公共服務均等化要求，各級政府、城鄉社區根據老年人的實際需求和經濟發展水平，逐步為城鄉老人提供完善的文化、體育活動公共場所和基礎設施；進一步優化城鄉各類老年大學資源與布局，為老齡人口提供各種專業學習、技能培訓、知識講座、再就業信息和中介服務。

（2）加快實施工信部等國家有關部門關于《智慧健康養老產業發展行動計劃（2017—2020年）》，推廣普及建設已經行之有效的社區“智慧健康養老信息服務”平臺和監管職能機構，一端鏈接居家老人及其家人，一端鏈接家政、飲食、購物、理財、旅游、醫療、急救、護理等服務機構。

（3）構建低收入老齡人口兜底性養老服務支持體系。城鄉鰥寡、失獨、失能、失智、殘疾等困難群體老人，即使他們有基本的養老保險、醫療保險、社會救助、老年津貼等社會保障，但是由于他們沒有法定贍養人或其法定義務人沒無履行義務能力，經濟拮據將使他們得不到必要、及時的服務。為居家老人分類提供精確的政府購買服務，是必須解決的迫切難題。盡快建立對失能、高齡老人全覆蓋的長期護理保險制度，已經成為試點地區政府、公眾和全國社會保障理論界的共識。應當另辟蹊徑，借鑒國際成功經驗，總結我國養老保險和醫療保險的經驗和教訓，盡快確定建設多層次長期護理保險籌資模式基本框架，一是兜底線，設立確保低收入失能、高齡老人的政府投入型長期護理保險基金；二是保基本，設立強制性雇主單位繳納的具有社會互助功能、全國統籌的長期護理保險基金；三是高積累，設立享受稅延優惠的強制性儲蓄型可繼承的個人長期護理保險基金。

3. 構建政府監控下的養老服務資源配置市場化機制。

在我國養老服務需求規模龐大、復雜多樣的情況下，由于公共財政供給、公共服務專業化程度和資源配置效率的局限，由政府統攬養老服務資源投入和產出供給的方式是不可持續的。全面放開養老服務市場，積極引導社會資本進入養老服務業，構建政府監控下的養老服務資源配置市場化機制，是發展中國特色社會主義養老服務的必由之路。

（1）盡快實現政府購買養老服務的制度化、規范化、程序化。把養老服務基礎設施建設與運營，福利型養老服務機構經營與管理，交給專業化經營者、管理者。縣（區）級政府主管部門設立養老服務基礎設施建設和服務項目招標監管機構。轄區范圍包括社區內政府投資的養老服務基礎設施建設，公辦的兜底性福利型老年活動場所、日間照料中心、農村幸福院、各類養老院，都應經過“公開選購、公平競爭、公正交易”的公開招標方式，確定施工方、承包人、經營者，界定各參與方的責、權、利關系，實現公辦民營。通過社區“智慧健康養老信息服務”平臺向居家老人提供各種養老服務的虛擬、實體企業和網點，都應通過合同制方式實現契約化管理與監督。

（2）確保民營公助型養老服務機構投資經營者的投資回報和經營利潤。市場化的養老機構兼具盈利和社會效益雙重目標，盈利目標體現了養老服務機構的企業性質，社會效益體現了養老服務機構具公共服務屬性。民營公助型養老服務機構，應該定位面向中低收入者的健康老人、半失能、失能老人。一方面允許向服務對象收取與其承受能力相適應的必要費用，另一方面，真正落實稅收、公用事業價格優惠政策，給予投資經營者確保“成本+行業平均利潤”的公助補貼。必須改變養老服務機構是非盈利行業的觀念與政策，改變人為壓低養老服務護理人員工資的管理理念與做法。只有這樣，才能真正引導、吸引社會資本進入養老服務業，才能使養老服務護理員成為受人尊重的工作，才會有更多的有知識有文化的優秀青年投入到養老服務偉大事業中來。

（3）引導、吸引國內外大集團、大企業、大創投公司投資中國養老服務業，面向中國高收入老齡人口提供高水準、高福祉、高科技含量的優質養老服務。養老服務也要堅持對外開放的基本國策，奉行全面對外開放的方針，打開國門搞建設。新時代我國社會主要矛盾的轉化，老齡人口日益增長的美好生活需要，呼喚著代表未來發展方向的高科技、高品質、高品位、醫養康養高度融合，具有引導、示范意義的中國養老服務業的發展。中國必將進入養老服務供給結構不斷優化、社會有效投資明顯擴大、養老服務消費潛力充分釋放，能夠有效滿足老年人多樣化、多層次養老服務需求的養老服務高質量發展階段。