穎上縣農村機構養老發展條件研究

張術松 葉紅蓮

（安徽財經大學財政與公共管理學院 安徽蚌埠 233030）

我國老齡化趨勢已經勢不可擋，養老成為亟需解決的重大社會與民生問題。農村老年人口基數大，家庭養老功能的弱化與家庭規模的小型化促使老年人對機構養老的需求日益強烈，養老機構數量逐年增加。但養老機構的一哄而上與盲目經營使得農村整體機構養老的質量堪憂，究竟影響農村機構養老的發展條件有哪些？如何進一步改善農村機構養老的發展條件？這對于探究如何改善農村養老機構現狀并提升服務質量與水平具有重大現實意義。基于此，筆者對全國人口第四大縣潁上縣66家養老機構，其中公立敬老院36家、民營養老公寓30家，展開專題調研，充分了解農村養老機構的運營與管理現狀，探究農村機構養老未來發展對策，為養老貢獻一份力量，使農村老人更好得到養老服務，真正做到“老有所依，老有所養”。

一、促進農村機構養老發展的條件

（一）農村機構養老供給能力的提升。

1.農村機構養老發展存在比較優勢。第一，農村養老相對于城市養老經營成本較低。一方面，土地成本低。農村土地資源豐富，土地租金不高，大大節約了養老機構的建設成本。據調研，潁上縣每畝土地租金一年大約在900元左右，有3家養老公寓則直接買下大面積土地用于擴建。另一方面，農村生活成本與用工成本低。農村蔬菜、米、面等價格便宜，調研中的潁上縣公辦的養老院大都設有庭院，自己種植蔬菜，不僅方便老人食用、營養健康，還降低了養老機構的生活成本。此外，農村整體工資水平不高，人力成本與服務成本較低。第二，生活環境優勢。農村養老機構大都遠離城市的喧囂，能夠為老人提供安靜的生活氛圍與清新的空氣。據調研了解，公辦養老院都建設為庭院式且面積較大，有些民營養老院還在機構內放置假山、鋪設草坪、種植蔬菜與花卉，有山有水有田園，適合老人居住。第三，承接城市邊緣養老產業轉移優勢。農村養老機構作為養老產業的重要組成部分，可以充分利用自身的地理優勢、自然風光、綠色食品、獨特建筑等吸引城市老人回鄉養老，與城市養老進行有效銜接。這不僅有利于城鄉生產要素的合理優化配置，還可以使農民通過多渠道增加收入。[2]

2.農村養老投資能力和投資意愿的形成。近年來，隨著我國出臺了眾多支持農業發展的政策，強農惠農富農的力度不斷增大，農民生活水平顯著提升，農村富人和農村能人日益增多。擁有充足的資金與技術投入養老，對養老的投資能力增強。其次，養老行業屬于“朝陽產業”，越來越多人看到了養老行業的發展前景，愿意對養老進行投資。最后，有關于養老的投資政策簡便，整體投資環境較好。2000年以來，我國陸續出臺了養老服務業相關文件。2015年3月出臺的《關于鼓勵民間資本參與養老服務業發展的實施意見》指出：“鼓勵民間資本參與機構養老服務。”[3]2019年《關于貫徹落實新修改的<中華人民共和國老年人權益保障法>的通知》中明確規定，取消養老機構設立許可，為社會資本加入機構養老提供了便捷與有效的政策保障。除此之外，國家對農村民營養老院發放一次性建筑補貼，對于30張床位及以上的，每張床位資助3000元，相關稅收減免等一系列補貼。

3.農村養老人才的出現。農村養老人才的出現也為農村機構養老提供了巨大發展機會。一方面，黨的十九大提出實施鄉村振興戰略以來，堅持人才振興，產業振興，積極構建養老、孝老、敬老政策體系和社會環境，推進醫養結合，加快老齡事業和產業發展。[4]越來越多的優惠政策吸引了一大批外出務工人員與城市養老機構工作者回鄉創業，他們帶回了專業的養老機構建設與管理的相關知識，為農村養老機構的發展奠定了一定的人才基礎。另一方面就是農村鄉鎮醫院醫務人員開始逐漸投身養老。潁上縣人民醫院設立了專門的老年醫養科，積極對外輸出與培訓護理人員，在老人慢性病的護理、飲食以及術后康復等方面提供專業知識，使農村機構養老更加完善與規范。

（二）農村機構養老的需求日益增長。

1.家庭養老功能的弱化。農村主要以家庭養老為主，但隨著家庭養老力量的弱化，單一的養老方式已經滿足不了養老需要，機構養老成為農村養老的新興需求。20世紀70年代，國家計劃生育的實施使得農村家庭人口規模逐漸縮小。通過中國統計年鑒相關數據計算得出，2008年，我國家庭人口數為3.11人，截止2018年家庭人口數為2.94人，共減少了0.17人。此外，農村老人基數大，子女外出務工導致留守老人眾多，機構養老有助于減輕家庭養老壓力。

2.農村高齡化、空巢化和失能化老人需要機構照料。截止2018年，我國65周歲及以上人口約為1.6億人，占總人口的比重為11.9%。[5]調研中發現，養老機構入住老人也大都集中在70—89歲，其中留守老人占58%，老年人口的高齡化與空巢化使其對機構養老的需求日益增加。除此之外，失能與半失能老人對機構養老的潛在需求巨大。據統計，農村民營養老機構占78.5%，公辦養老機構占21.5%。第六次全國人口普查數據顯示，城市老年人口中失能老人的比例為2.45%，而農村老年人口中失能老人的比例高達3.32%。據預測，農村失能老年人口在2026年將超過500萬，2043年超過700萬，到2050年約為718萬。[6]

3.機構養老本身存在的優點。第一，讓老人生活有安全感。農村留守老人居多，獨自居住很不安全，將老人送往養老機構，全天24小時有人看護，在發生意外時能及時進行處理。第二，減緩老人的孤獨感。機構內入住老人可以聚集在一起閑聊、打牌、做禮拜，或動手種植等，轉移老人注意力，減緩老人孤獨感。第三，有利于老人身心健康。調研中發現，入住老人90%都患有高血壓等慢性病，在養老機構內，老人按時吃飯、睡覺，生活作息有規律，飲食也是葷素搭配比較健康，有利于老人病情的穩定與恢復。

二、制約農村機構養老發展的條件

（一）政府對農村機構養老的針對性支持力度不夠。首先，政府對養老機構，尤其是民營養老機構的資金投入太少，雖有補貼但在基層也難以落實。農村的機構養老具有特殊性，但具體針對于農村養老政策匱乏，大都傾向于城市。潁上縣公辦養老機構政府補貼80%，社會捐助15%，而民營養老機構則沒有享受到政府補貼，基本上為自掏腰包。其次，基層政府不重視機構養老的發展。政府作為養老服務供給的主體，應發揮積極引導作用，但基層鄉鎮政府，卻恰恰缺乏這一點。政府不能很好地向養老機構負責人員進行相關政策解讀，幫助他們解決問題，反而以不規范、不達標等阻礙養老機構發展，導致養老機構盲目發展，水平低下。在對CX養老公寓進行調研時，院長夫婦說道：“政府經常來檢查我們養老院，就說我們這不符合標準，不讓我們繼續經營，具體哪不符合規定俺們也不知道。”最后，農村老人對機構養老的購買力不強。農村老人沒有退休金，主要收入來源為子女所給的贍養費以及農業收入，年滿60周歲老人的基礎養老金為每人每月55元或以上，整體偏低，因此對機構養老的購買能力也較弱。

（二）農村機構養老發展模式存在缺陷。目前，農村機構養老主要分為公辦養老機構養老與民營養老機構養老兩種模式，兩者之間發展不均衡，缺乏有效結合。首先，公辦養老機構存在資源浪費的現象。公辦養老院面積較大，主要為政府全額補貼，服務對象為村內低保老人或五保老人，“無力”或“不愿”接受非兜底對象的入住。從調研的36家公立養老院來看，總床位數雖有2000多張，但入住人數卻只有830人，入住率不到一半。其次，公辦與民營養老機構處于不平等的競爭狀態。民營養老院很少能拿到政府補貼，受公辦養老機構標準收費的打壓以及農村整體消費水平的影響，其收費價格一直難以提高。調研的30家民營養老院收費大致都在1000—2500元左右，最低880/月，利潤微薄，入住率也不高，甚至有些養老院還處于虧損狀態。在此情況下，養老機構只有降低服務標準、縮減工作人員工資來維持生存，這又會導致機構養老服務質量低下，陷入惡性循環。[7]

（三）農村機構養老發展不規范。農村的養老機構數量呈逐年上升的趨勢，但整體發展不規范，質量不高。通過對潁上縣66家養老機構調研可以看出，大部分的養老機構尚未取得權威部門頒發的消防許可證以及房屋安全鑒定書，營利性機構有些也沒有營業執照以及食品安全許可證。其次，農村養老機構的基礎設施也很不完善，安全扶手、監控與呼叫設備等安裝較少。所有的公立養老機構均沒有獨立衛生間，一間屋子兩位老人居住，沒有供暖設備，炎熱的夏天僅有一臺很小的電風扇。民辦的養老機構大多用租來的或自家的房子開辦養老院，規模小，設施簡陋，甚至用泡沫或鐵皮板房供老人居住，光線昏暗、空氣不流通，存在嚴重的安全隱患。在走訪HA養老院時，發現其將院門上鎖，嚴格控制老人外出。院內二層走廊全部安裝鐵柵欄，失智、失能老人與其他老人隔離，非常不規范，發生意外時，老人也不能及時疏散。

（四）機構內的服務內容單一、層次低。農村養老機構受專業人員與資金等方面的限制，內部發展不完善，服務內容單一、層次較低。一方面，機構內“養”“醫”嚴重脫節。農村養老機構多為行政式養老工程或由社會興辦，以“養老”為主，在醫療服務方面為空白。除此之外，農村的醫療資源分布不均衡也在一定程度上制約著養老機構整體朝醫養結合方向發展，專業的醫生、護士、醫療設備等大都集中在縣城，鄉鎮的醫療條件一般。潁上縣有5%的養老機構提供醫養結合服務，也只是簡單地為老人提供藥品或量血壓。另一方面，養老機構忽視對老人的情感關懷，缺乏品質化養老服務。機構內的公共娛樂室基本上為擺設，老人除了聊天與打麻將外沒有其他活動。雖然基本的生活需求得到滿足，但是他們的精神得不到關懷與慰藉。據走訪調查了解到，養老機構入住老人80%為留守老人，子女務工在外，來看望老人的次數很少。老人缺乏陪伴與精神照料就會產生孤獨感，長時間會導致老人性格怪癖，“被遺棄”的感覺愈漸強烈。嚴重的會導致老人抑郁與精神失常。調研的XF養老院院長告訴我們：“院里有些老人經常沒事找事，上個月差點發生火災，有個老人偷跑出去喝酒，晚上回來把被子點著了，幸好發現的及時”。

（五）缺乏相關專業管理與護理人員。現如今，農村投身于機構養老的社會資本越來越多，但卻存在自身定位不清，盲目經營的情況。據調研，農村民辦養老機構70%是以家庭為單位進行管理與運營，公辦養老機構管理人員多數為退休村干部。他們普遍學歷不高，機構養老的專業知識欠缺，在養老機構管理方面，不能制定具體的機構管理制度與流程以及相關的護理人員的培訓制度與管理制度，對于服務對象的溝通評估以及安全風險評估也不健全。另一方面，農村無論敬老院還是養老公寓都嚴重缺乏護工。公辦敬老院完全由政府財政補貼，沒有多余的經費用來招聘護工。民辦養老機構里的護工大多數是農村的家庭婦女，平均年齡高，文化水平較低，缺乏專業的護理知識。加之收入待遇不高，社會地位低，社會志愿者少之又少，護工的流動性也非常高。這使得養老機構留人困難，招人更困難。

三、改善農村機構養老發展條件的措施

（一）政府應針對性支持農村機構養老。真正地讓機構養老在農村發揮“支撐”作用，離不開政府強有力的支持。首先，在發布相關機構養老文件的基礎上，應根據農村地區的不同經濟發展水平，提出加大對民營養老機構的床位補貼金額。與此同時，要簡化政策的種類與申辦手續，避免政策的碎片化，確保其在基層得以落實。政策出臺或實施中也要配套相應的監督與評估制度，根據實際評估情況調節政策，不死板客套，做到靈活多變。其次，基層政府應該履清自身的職責。在農村機構養老服務中政府除了兜底與基本保障外，要充分重視與鼓勵民營養老機構的發展，積極引導社會資本介入機構養老，定期對機構負責人進行培訓與政策解讀。最后，農村老人的購買力是影響老人選擇機構養老的重要因素之一，政府可以變補給“供方”為補給“需方”，給老人發放養老服務購買券或切實提高農村老人基礎養老金，確保養老金的增長速度不低于農村人均純收入的增長速度。[8]

（二）構建多樣化農村機構養老供給模式。農村公辦養老機構主要起“托底”作用，環境一般，民辦養老機構入住率低，難以生存，這是農村機構養老現狀。公辦養老院由于享受政府給予的全額補貼過得比較滋潤，從而喪失了提高服務質量的動力，相反，民營養老機構想要改善服務質量卻受資金、技術、土地等方面的限制。[9]基于此，發展“公建民營”、“公辦民營”等多樣化機構養老供給模式是順應市場與農村機構養老現實的好辦法。“公建民營”的發展模式，是指由政府在進行養老機構的基礎建設后，招標社會力量進行管理和運營，政府則充當監督角色。[10]這不僅大大降低了民營養老機構的建設成本與運營風險，還可以使它享受政府對于公辦的同等補貼。“公辦民營”則是對政府已經開辦的公立性質的養老機構進行重組與改制，交由民間組織進行管理與運作，實現多種管理與多種經濟的并存。總之，將農村機構養老民營化，將閑置公辦資源利用起來，不僅能夠減輕政府養老負擔，又能不斷激發養老機構創造活力，改善機構養老的服務效率與服務質量。

（三）以規范化、品質化為機構養老服務的追求。農村養老機構普遍規模不大且質量參差不齊。要想從根本上改變這一現狀，形成機構養老的規范化，首先，要制定統一的農村養老機構準入制度。如養老機構必須在工商局與民政部門登記備案，擁有房屋質量安全鑒定書、食品安全與消防許可證，并按標準進行入住老人與護工的配比、無障礙通道、安全扶手、消防設施等軟硬件建設。其次，淘汰設施極差、極其不符合規定的養老機構，對能力不足、規模較小的養老機構應實行兼并與重組。最后，形成品質化機構養老，要加強養老機構的對外宣傳，打造服務品牌，以良好的服務吸引更多的老人前來入住。調研中發現，LYSY養老公寓雖然所處環境宜人，有假山、有綠水，硬件設施齊全，但因缺乏對外宣傳導致很多了老人不知道有這么一家養老機構，入住率極低。

（四）打造多樣化的機構養老服務。開展多樣化多層次的機構養老服務，一方面就是利用大數據構建農村養老服務平臺。打通養老提供方和需求方的雙向渠道，使雙方得到及時有效的溝通，既使有限的資源能得到充分合理的利用，又可以最大限度地滿足老人的需求，改變現有養老機構基本沒有醫養結合的現狀。養老機構服務平臺依托縣級醫院建立，將養老機構與農村家庭緊密聯系起來，實現縣域內的農村基層養老。平臺主要具備信息溝通、資源整合、服務支持、市場交易等功能，不僅可以幫助解決護工招聘與培訓等問題，還能對老人身體與心理狀況進行評估，實行老人檔案管理，從而為老人打造個性化服務方案。另一方面，在機構養老中側重情感與人文關懷。如臨終關懷、給老人過生日、聯系社會資源讓老人觀看公益演出、培養老人興趣愛好等。機構養老是家庭養老職能的轉移，這就需要養老機構以“替天下兒女盡孝心，為億萬家庭分憂”為追求，不斷豐富老年生活，使老人體面、有尊嚴地活著。[11]

（五）加強護工與管理人才隊伍建設。缺乏專業護工與管理人員是目前農村機構養老面臨的最大難題。首當其沖的就是提高護理人員的工資待遇。在政府出臺的一系列養老政策中，應突出農村養老機構護工人員的薪資補貼與福利發放等問題，鼓勵各大職業院校中護理專業學生投入養老護理中來，盡力幫助他們解決住房、孩子上學、配偶工作等問題，讓護工安心服務老人，專心學習護理技術。其次，養老機構也應為醫護人員提供職業保障，機構內實行積分制與年終獎制度，對護工進行有效的激勵，定期組織護工培訓或外出學習，提高專業水平，降低職業風險。最后，社會方面也應加大對基層醫護人員的職業認可度與尊重感，對優秀護理人員進行表彰，激發護工的愛心與責任感，使之更好地投入養老服務。