農村中小金融機構風險現狀及監管建議

屈曉晶

(廣西大學 廣西 南寧 530012)

農村金融是金融的重要組成部分，農村中小金融機構更是農村金融的重要主體，在促進農村就業、支持縣域經濟發展、帶領農村經濟健康發展方面發揮很大作用。開展農村中小金融機構風險現狀的分析研究，對提高金融機構的風險管理能力及內控有效性，有效防范化解重大風險、維護金融體系穩定，促進“農業、農村、農民”的發展有重大意義。

一、當前農村中小金融機構的風險現狀

(一)公司治理不完善

一是董事會履職有效性不足。農村合作金融機構的理事長、董事長多由省聯社統一任命和委派，導致董事會對股東的代表性不足,但省聯社又對各縣級農合機構下達經營指標，設置業務權限，使得董事難以真正獨立行使管理權。個別村鎮銀行因受大股東嚴重干擾，董事長無法代表主發起行履行管理職責。

二是監事會職能弱化。機構的監事長多數由省聯社或發起行“任命”，多屬于“養老”性質和過渡性質人員，很多監事缺乏相應的履職能力。監事會又缺乏配套工作機制和工作資源，導致監事的未能有效發揮監督作用。如在對農村中小金融機構的現場檢查中發現：部分農信社監事會未對管理層人員的履職情況進行綜合評價、未對每年度績效考評的科學性和有效性進行監督、未定期對聯社經營發展規劃的科學性、合理性和有效性進行評估，存在部分機構監事會成員均為該聯社員工，無外部監事的情況。

三是股權管理和股東行為不夠規范。部分農村中小金融機構由于股權管理不到位，存在個別股東以虛假材料欺瞞的方式獲得股東資格；股東及其控股股東、實際控制人、關聯方、一致行動人、最終受益人等各方關系不清晰透明；個別股東持有的股權質押比例偏高、主要股東股權質押未向董事會進行申請備案；入股不合規，股東入股資金為非自有資金的；股權違規代持、未經監管部門批準持有商業銀行資本總額或股份總額5%以上，未按規定向監管部門報告股權轉讓事項等問題。

四是關聯交易管理不到位。部分農村中小金融機構由于關聯交易識別能力不足，關聯交易建章立制不規范不到位，利用關聯交易存在未按照監管規定建立并完善關聯交易管理制度，關聯交易制度落實不到位，關聯交易信息披露不充分，利用關聯交易或內部交易向股東和其他關系人進行利益輸送等問題。

(二)對金融風險的抵御和化解能力有待加強

一是對異地社團貸款風險管控機制缺失。農村中小金融機構為了提高資金使用率，習慣開展異地社團貸款業務，風險管控和風險處置主要依賴異地主辦(行)社，業務模式老舊，導致大額不良出現、清收處置難。

二是風險化解能力弱。部分農村中小金融機構資本嚴重不足，資本凈額長期為負值，撥備覆蓋率低，導致風險抵御能力低，且風險處置和化解的手段相對單一，“邊清邊冒”現象仍未杜絕。若無外源性資本補充或其他途徑化解救助，很多機構僅靠自身難以化解風險。

(三)投訴信訪、案件風險仍時有發生

一是農合機構信訪投訴反映問題集中。當前，農合條線收到并辦理信訪投訴較多，信訪投訴普遍反映機構存在信貸管理不到位、內控制度執行力不嚴、內控合規管理缺失、少數高管和員工的行為失范、內部監督作用未充分發揮、黨紀監督不到位、震懾警示教育不足等問題。二是部分農村中小金融機構時有案件發生，案件風險信息大，涉案金額多。

(四)強內控促合規意識不足

一是對員工的合規文化培育不足，產生操作風險。存在員工培訓不到位，業務操作規程不熟練的問題，弱化了制度執行力，如個別機構部分員工因循守舊，習慣按經驗、憑感覺辦業務，對于業務中存在的規章、制度、監管要求的學習不深不透。

二是部分機構對監管部門監管檢查發現的問題整改主動性不強。如部分機構雖建立了整改臺賬，但整改措施不到位，未從自身激勵約束機制、業務流程、信息系統建設上深挖問題根源，未能從干擾國家宏觀調控政策實施的大局去考慮問題，也未著手完善內控制度及操作流程，致使同質同類問題屢查屢犯。如針對員工行為管理不到位，員工違規貸款，輪崗制度執行不到位，員工異常行為排查流于形式等問題，整改多針對問題和員工本身進行，未從建立員工合規體系、整章建制、在系統全面開展法律法規教育培訓、加大職業道德教育等方面下功夫。

二、農村中小金融機構風險存在的原因分析

(一)體制機制不完善

一是管理體制不順，基層法人金融機構缺乏自主權。省聯社自身既是金融企業，又是政府管理農合機構的工作部門，多重角色使其履職越位問題比較突出。由于省聯社行政管理職能退出滯后，干預范圍較廣，仍然通過行政管理模式向農合機構下達業務經營指標，對其大額貸款、增資擴股、員工編制等業務管理實行實質審批，上收機構的人權、財權、物權，對縣級法人經營造成嚴重干擾，導致縣級法人機構缺乏經營自主權，經營活力不足、改革動力不強，難以適應日趨激烈的市場競爭。

二是機構改制后法人治理結構、經營決策的機制沒有明顯的提升。部分地區農合機構改制主要通過深挖內部潛力、省聯社幫扶、借助政府扶持等方式加大不良貸款處置和資本補充力度，實現風險的逐步化解以滿足改制條件，新辦法、新途徑不多，沒有探索引入資本、并購重組、吸收合并等其他多種改制模式，導致大多數已經完成改制的農商行和正在改革的農合機構在經營管理上沒有顯著區別，法人治理結構、經營決策機制沒有明顯的提升，歷史包袱沒有得到真正化解，翻牌式改制特征明顯。

(二)政治站位不高，對金融安全重要性認識不足

部分農村中小金融機構沒有全面把握好習近平總書記金融安全重要講話精神，對金融安全重要性認識不足，對金融風險緊迫性、敏感性、長期性認識不到位；沒有切實承擔起風險管理責任。在問題整改落實上存在“打折扣、搞變通”的情況，認為機構存在的問題和風險已充分暴露，整改問責已基本到位，制度短板已完善彌補，長期保持高壓態勢怕影響業務正常發展，有歇歇腳、松口氣的想法，未能充分認識到防范化解金融風險是一項長期的、復雜的、艱巨的任務，要根植于業務發展、風險管理、改革發展的全過程。

(三)對自身定位和發展方向認識不清

服務實體經濟、服務“三農”和小微企業是農村中小金融機構的天職和社會責任、發展之機。只有根植于服務實體經濟，提高金融服務能力和水平，才能促進金融機構的發展壯大。但部分農村中小金融機構對服務實體經濟的重要性、對“三農”和小微企業巨大的市場潛力缺乏深刻認知，找不準自身的定位和比較優勢，在提供金融服務和市場經營上產生偏差，存在貫徹落金融扶貧、降低小微企業融資成本等宏觀政策敷衍塞責、落實不到位等現象。部分農村中小金融機構未建立金融服務民營企業的長效機制，扶貧貸款財政貼息政策落實不嚴，給民營和小微企業放貸附加不合理貸款條件，導致企業融資成本提高。

(四)意識理念上有待與時俱進

一是經營理念更新不及時。部分農村中小金融機構長期立足于農村、貧困地區，多采用粗放式發展模式，對經濟形勢的新情況、新變化跟進不及時，“重業務發展、輕風險管理”的經營理念未及時更新和轉變，經營仍沿襲傳統思維，重規模、輕風控，重大戶、輕小微，重放款、輕管理，重抵質押擔保、輕第一還款來源等問題仍比較突出，業務發展和風險管控方式沒有提升，部分機構在追求利潤的沖動下，偏離了守住風險的底線，激進經營，偏離主業，甚至利用監管真空進行資金錯配、加杠桿，導致風險不斷集聚。

二是部分村鎮銀行主發起行干預過度。村鎮銀行多獨立經營、自我管理的機制欠缺、獨立經營意識較為淡薄，部分主發起行和大股東過度干預經營決策，出了風險又不積極幫助化解，一些股東利用控制權不支持發起行委派的董事長履職，使其難以按照市場化原則實施經營決策，嚴重制約了村鎮銀行核心競爭力的提升。

(五)金融監管的精度、準度、力度還不夠

一是金融監管信息系統需要進一步完善。當前對農村中小金融機構的監管信息系統主要為1104報表系統及EAST數據應用系統，但這兩個系統仍存在一定的缺陷。1104系統僅能覆蓋機構基本財務情況，對機構進行數據分析的模塊不完善，如需了解機構具體業務開展和發展趨勢，需要對大量的報表數據進行手工統計及分析匯總，耗時耗力且準確性不高。EAST系統應用建設需要強化，在應用上存在數據質量差、數據冗余、缺失多，模型比較老舊、通用性差，純新開發的模型不多；篩查疑點粗糙，指向性和針對性不強等問題，導致EAST系統對機構存在的問題抓取不足，運行結果對監管檢查的指導作用還不夠充分。

二是“嚴監管”力度不夠。部分地區監管部門對農村中小金融機構的經營水平和管理能力有容忍心態，在落實監管要求時不自覺地提高了對機構的監管容忍度，希望“以時間換空間”來促進機構發展。正是這樣的心態，使機構在落實監管規定時討價還價、對監管發現的違規問題整改落實不深入，對日常監管如約談、風險提示、持續監管意見等提出的監管要求落實不到位、不徹底，缺乏相應的后續措施和辦法，部分機構甚至屢次碰觸監管“紅線、底線”。

三、推進農村中小金融機構發展的監管建議

(一)引導農村中小金融機構回歸服務實體經濟的本源

進一步明確和強化農村中小金融機構“支農支小”的職能定位，堅決糾正影響機構支持、服務“三農”和小微企業發展的各項政策措施和考核機制，引導和支持機構堅持以市場需求為導向，深耕本地市場，做深做細“三農”和小微金融服務，充分發揮自身貼近市場的比較優勢，走差異化、本地化和特色化金融服務道路，引導機構筑牢發展根基，下沉服務重心，改進服務方式，提升服務質效，不斷增強服務縣域的主力軍作用。

(二)有效推進機構的風險防范化解工作

堅決貫徹落實習總書記關于防范化解風險的重要講話精神，把化解法人機構風險，堅守風險底線作為打贏風險攻堅戰的重中之重。一是要加強法人機構全面風險管控。建立規范化制度化的風險管理體制機制，完善公司治理結構，強化股權管理，優化機構布局，夯實風險防范化解基礎，持續提升核心競爭力。二是探索建立風險化解平臺。省聯社和村鎮銀行主發起行要強化系統風險防控能力建設,在相關機構風險產生后，在確保人員穩定、業務正常開展、流動性支持、應急處置方面建立相應機制，為機構提供化解平臺。三是提升風險防控能力。全面落實風險防控主體責任，把風險防控作為首要任務，加強風險監測、管控和緩釋，要結合風險研判制定防控預案，前移風險防范關口，從源頭把控風險。

(三)持續推進農村中小金融機構改革

一是積極推動省聯社改革和職能轉變。推動省聯社加快推進自身改革措施的落實和職能轉變，逐漸淡出行政管理職能，減少對縣級法人機構在人、財、業務等方面的干預，提升專業化服務職能。

二是全面穩妥推進農信社、農合行改制組建農商行。按照“成熟一家、改制一家”的原則推進農合機構改革，加強農商行籌建預評估，保證改制質量，堅決防止“翻牌改制”。在此基礎上，深入推進農商行發展轉型。對已經掛牌為農商行的機構，要加快歷史包袱的處置，不斷增強資本實力，深化公司治理機制建設，建立健全科學的決策機制、審慎的風險管控機制和有效制衡的監督機制，不斷提升“三會一層”履職能力，充分發揮改制優勢。

三是穩妥培育發展村鎮銀行。要充分發揮村鎮銀行服務縣域“三農”和小微企業的獨特作用，積極培育和支持村鎮銀行發展。

(四)加大監管力度

一是強化非現場監管和現場檢查的聯動。可借助非現場風險分析報告、日常監管報表信息系統等，了解農村中小金融機構的行業發展狀況和風險點，充分發揮非現場監管在風險識別判斷、監管行動的制定和實施中的作用，推動非現場監管數據報表與現場檢查工作有機結合。另一方面，將現場檢查發現的問題與非現場監管部門共享，為非現場監管在風險評估和監管評級、市場準入等提供考量。

二是利用科技手段加大監管力度。通過優化監管信息系統，適時監測農村中小金融機構的風險狀況和資金流動異向，將農村中小金融機構的資金流動置于監管視野之內，提高監管工作準確性和全局性。

三是堅持“監管姓監”，讓監管“長牙齒”。運用多種監管手段嚴查嚴打農村中小金融機構各類違規違法行為，根據問題嚴重程度相應采取監管措施，推動開展機構內部追究問責，形成有效的監管威懾，推動機構牢固樹立依法合規的經營理念。