基于“獲得信貸”下世界銀行營商環境評估體系的借鑒及運用

營商環境作為衡量一個經濟體在全球競爭力的重要方面，被世界各國所重視。從2003年起，世界銀行(以下簡稱世行)每年發布全球營商環境評估報告(Doing Business Report，簡稱DB Report)，對全球范圍內190多個經濟體的營商環境情況進行全方位、系統化的評估和衡量。評估結果對各國吸引投資、促進經濟往來均產生了極其廣泛的影響。我國在世行營商環境的全球排名近幾年來取得較大進步，據2018年10月31日世行發布的年度營商環境全球排名(DB2019)，我國躍升至第46名，躋身全球前50，成為進步最快的國家之一。

當前我國正處于新舊動能轉換的關鍵期，經濟高質量發展需要充分激發各類市場主體的活力，激發新經濟的動力，啟動經濟增長新引擎，與時俱進地創造一流的營商環境。2018年11月28日，國務院召開常務會議，決定在中國開展營商環境評估，并明確“建立企業參與營商環境政策制定的工作機制，支持開展第三方評估”。這一決策部署對于我國營商環境工作意義斐然。一方面，對內，通過開展營商環境評價，不斷解放和發展生產力，提升政務服務效率，改善政企政商關系，將營商環境改革向縱深推進。對外，營商環境決定了一個國家的國際競爭力。我國一直致力于加大開放力度，穩定透明可預期的營商環境是吸引外資來華投資的重要保障。通過科學的營商環境評估，與國際對標看齊，縮短國際間差距，為外資企業投資決策提供重要參考。另一方面，對于政府行政能力建設來說，營商環境決定了一個城市的競爭力。以提升和改善營商環境作為衡量地方政府的執政環境和行政管理水平，既能夠推動地方社會經濟發展實現內循環，又不過度干預市場。營商環境評估的核心價值不僅在于排名結果，更在于通過分析各地分項指標的得分和分布情況，為地方政府精準決策、補齊短板提供參考。目前，我國營商環境指標體系研究處于起步階段，各地主要對世行指標體系借鑒運用，少數有條件的地區依托智庫、研究團隊探索構建符合中國國情的指標體系。本文主要基于世行營商環境評估“獲得信貸”指標的運用與實踐，分析所存在的問題，提出政策建議。

1 營商環境評估體系、指標內涵及運用機理：以“獲得信貸”(getting credit)為視角

1.1 國外營商環境評估模式

(1)世界銀行模式。世界銀行基于各國經濟發展戰略的需求，于2001年成立營商環境小組，以企業為主體視角，基于企業的全生命周期，進行量化評價形成年度DB Report。截至2019年，已形成由11項一級指標，43項二級指標構成的評價體系，成為國際上公認度較高且普遍適用的營商環境評價體系。

(2)經濟學人智庫模式。英國經濟學人集團旗下機構經濟學人智庫每5年發布一次的《世界最佳營商環境排名》，以全球82個國家與地區為樣本，設立10項一級指標，下設若干個二級指標對樣本地區進行評價。

(3)粵港澳大灣區模式?；浉郯拇鬄硡^研究所發布的《中國營商環境報告》是專門針對我國營商環境作出研究而形成的報告。主要以軟環境、市場環境、商務成本、基礎設施、生態環境、社會服務六大方面為二級指標，下設31個權重不同的三級指標，通過正向指標與負向指標結合最終形成城市營商環境指數。

(4)國內探索的其他模式。如黑龍江省參考世界銀行營商環境指標體系與中國粵港澳大灣區營商環境指標體系，結合黑龍江省地域特點、資源稟賦差異等因素，探索構建了適合黑龍江省的營商環境評估指標體系。北京大學光華管理學院張志學教授與武漢大學的合作者共同完成的《中國省份營商環境評價》，對中國31個省級行政區的營商環境進行了評估。萬博新經濟研究院推出“中國營商環境評價體系及指數排序”，旨在探索新時代經濟高質量發展和新舊動能轉換的領先指標，供決策部門績效評價和企業投資決策參考。

1.2 世行營商環境評估指標體系

(1)評價方法層面。世行營商環境評估采用標準化案例，通過調查問卷的方式獲得數據，全部為主觀數據。評估過程中，世界銀行采用樣本城市的方式，在每個經濟體中選取1～2個樣本城市作為該經濟體營商環境的代表，通過一定的規則對營商環境進行年度測評、打分和排名。比如，中國的樣本城市為北京和上海，美國為紐約和洛杉磯，日本則是東京和大阪，等等。其中，上海的權重為55%，北京為45%。

(2)指標設計層面。世行評估覆蓋企業的全生命周期，評估體系極其龐雜而精細，主要包括開辦企業、辦理建筑許可證、獲得電力供應、登記財產、獲得信貸、保護少數投資者、納稅、跨境貿易、執行合同、破產、勞動力市場監督等11個二級指標，其中勞動力市場監督不納入排名，其指標評價的關注重點主要為相關事項的流程、成本和耗時。追溯分析評估框架設定背景、構成及作用機理，對于理解世行的評估體系大有裨益，尤其對于開展相關工作的人員，包括主導方(各級政府)、第三方(運用方)，以及受評方(各被評主體)而言，同樣意義重大。

1.3 世行營商環境“獲得信貸”指標構建理論基礎及我國評價水平

“獲得信貸”指標構建源自《129個國家的私人信貸》(PrivateCredit in 129 Countries) 一文。文中，作者運用合法債權人權利及私人和公共信貸登記機構的數據，在120多個國家間進行跨國調查，尋找私人信貸的決定性因素。世行營商環境評估“獲得信貸”指標由4個二級指標構成，分別是“合法權利指數(Strength of legal rights index)、信貸信息深度指數(Depth of credit information index)、信貸登記機構覆蓋率(Credit registry coverage)以及信用機構覆蓋率(Credit bureau coverage)”。DB2019報告顯示，我國絕大多數指標排名逐年提升，部分顯著提升，但其中“獲得信貸”指標排名不理想，不升反降，由全球第62名跌至2019年的第73名，為近年最低點。因此，有必要對此進行反思和研究。

2 世行營商環境評估體系借鑒及運用：以“獲得信貸”指標為視角

全面、客觀、動態地評估營商環境，有利于建立科學的行政運行評價體系。2018年我國開展營商環境評估以來，加快推進“放管服”改革，營商環境明顯改善，尤其在營商環境評估方面也作了一些有益的探索和嘗試。本文以西部Y省為例，就世行“獲得信貸”指標的運用與實踐進行分析。

(1)評價任務的安排。國內開展營商環境評估，通常由省級發展改革部門牽頭，以招投標的方式，選定第三方評估機構承辦評估任務，對地市級開展評估，有的延伸至縣級。

(2)指標體系對比。目前，國內各省(自治區、直轄市)開展營商環境評估尚無一個統一的模式，除了部分地區，如黑龍江等少數地區開展了地區性的指標體系構建外，大多數地區仍借鑒或采用世行評估模式。為適應國內外差異，Y省第三方評估機構在實際運用中對評估指標作了一定的調整。如，將“獲得信貸”指標調整為5個維度，即“合法權力度指數”“信用信息深度指數”“中小微企業申貸獲得率”“中小微企業貸款利率平均水平”“企業融資便利度”。調整后的指標體系更全面、客觀，如新增“中小微企業申貸獲得率”“中小微企業貸款利率平均水平”能夠更直觀地看出一個地區企業融資難、融資貴問題的改善情況?！捌髽I融資便利度”更傾向考量一個地區政策協同作用情況，以及貫徹執行政策的能力和水平。與此同時，為克服世行僅以行業律師、法官、會計師、學者以及部分官員等作為調查對象，較難覆蓋到所有經濟體的代表性企業，難以捕捉到企業家的切身感受這一局限，Y省第三方機構增設了企業問卷，一定程度上彌補了世行模式的不足。

(3)運用實踐效果及存在問題。顯而易見，省級政府引導開展的營商環境評估工作，極大地推動了地市一級城市營商環境的改善。各政務服務部門通過“一窗通”辦事、“一站式”服務、“一日辦結”、“讓數據多跑路，讓企業少跑路”等手段，大大壓縮了辦理時間，簡化了辦事環節，公平、透明、可預期的營商環境逐步形成。然而，由于我國營商環境評估工作剛起步，評估過程中仍存在諸多問題應予關注。一是指標設定未考慮權限層級的情況。如，“合法權力度指數”的評價更加重視國家層面的立法及完善情況，對于省級以下城市多為執法層面，導致該部分的考量結果有效性降低；對“信貸審批流程、時限”的考量，企業問卷反饋該問題較為集中，而現實情況是，地級城市銀行分支機構信貸審批權限大多上收，縣一級行政區域權限基本為零，但考量結果(扣分)記入到地市或縣一級。二是指標設定未考慮區域差異的情況?！昂戏嗔Χ戎笖怠敝嘘P于“動產擔保的統一登記”評估內容，目前全國只有北京、上海、重慶、天津四個城市具備評估條件，通過這個統一公示平臺，這四個城市可以便利做倉單存貨、原料、生產資料、應收賬款等為質押品的融資，因為僅有該四地政府委托征信中心做登記。三是部分指標設定仍較為粗放。如，“中小微企業申貸獲得率”，該指標的分母中，即本地區當前中小微企業總數量中包含了無融資需求的企業，較難反映出真實的獲貸率。又如，“信用信息深度指數”中有幾個問題易引起歧義，其中，有四個指標問題“是否公開XX信息”，未對“公開”作釋義說明，不同的理解會出現不同的得分結果。四是對企業開展問卷調查的方式，受樣本和被調查者主觀影響較大，如，企業常常把“貼不到息”歸咎于金融系統，況且沒有通過客觀指標驗證，或專業部門綜合研判等方式進行核實，問卷調查準確性、真實性的校驗，其公正和真實程度有待加強。此外，對于基層評估過分強調考核，也有悖于李克強總理強調的“營商環境‘評價’體系不是‘考核’體系，而是要樹立一個標桿，讓各地區各部門主動作為，照著標桿去努力”的初衷。

3 結語

中國經濟發展區域差異較大，營商環境評估既要借鑒國際經驗，也要充分考慮中國國情。本文有以下幾點建議：一是營商環境評價需要考慮國際范圍的可比性，對標先進，找到差距。同時，也需要考量中國自身的實際情況，比如對營商環境評估不能只考慮立法，更重要的是評估執法的力度；不僅看政策的制定，更要看政策的實施，以及部門之間的協調。二是創新評估方法，將主客觀指標相結合，通過企業回訪等方式，進行準確性、真實性校驗，克服被調查者主觀意愿影響，保證評估結果的公正準確。三是地方自評與第三方評估相結合，保證客觀公平。單純的地方自評不利于評價結果客觀、公正，而單純依賴第三方，則容易出現因第三方專業水準、職業素養等因素導致的誤判、錯判。四是綜合考慮不同地區之間，以及同一地區不同年度的可比性。此外，對于基層評估應弱化考核，回歸到李克強總理強調的“營商環境‘評價’體系不是‘考核’體系，而是要樹立一個標桿，讓各地區各部門主動作為，照著標桿去努力”的初衷上來。