淮陰區政府與社會資本合作（PPP）項目現狀及思考

□ 文| 張 林

淮陰區項目現狀及存在問題、原因分析、整改措施

項目現狀及存在問題

淮陰區目前在庫三個項目，均已落地，總投資36.32億元。

1.淮安市淮陰港區城東作業區、交通基礎設施等工程項目，2015年江蘇省第一批入庫，項目性質為新建，總投資為20.69億元，建設內容主要包括淮安港淮陰港區城東作業區項目、淮陰區交通基礎設施建設項目（S429省道淮安段、S330省道淮安段、S346省道淮陰區段）、其他基礎設施等相關項目，回報機制為可行性缺口補助。

2.中國·淮安養老養生產業園一期“陽光新城”項目，2016年江蘇省第一批入庫，項目性質為新建，總投資為12.68億元，建設內容包括康復護理中心、適老住宅以及老年活動中心、幼兒園等公共配套設施，回報機制為可行性缺口補助。

3.淮安市淮陰區漁溝鎮新型城鎮化建設工程（一期）項目，2016年江蘇省第一批入庫，項目性質為新建，總投資為2.95億元，建設內容主要包括道路、鎮實驗學校、鎮文體活動中心及公園廣場、鎮便民服務中心，回報機制為可行性缺口補助。存在的共性問題：（1）前期準備工作不到位，在建設程序方面存在一定瑕疵，如第一個項目中S346、330省道新建工程因涉及占用基本農田，需調整基本農田規劃。（2）項目建設內容發生變化，部分子項目存在超概問題，實施機構和項目公司未按規定程序履行項目變更申請手續。（3）績效考核體系不夠健全：缺少運營期績效考核指標體系，建設期績效考核指標不全面，且缺少評分細則，缺少考核流程、考核辦法等，需進一步完善細化。（4）項目信息公開方面存在部分內容未及時、完整填報情況。

原因分析

第一，三個PPP項目為2015年、2016年入庫，入庫時間較早，當時PPP項目相關法律法規、政策均不完善，實施機構和社會資本方前期工作深度不夠，對PPP相關政策研究掌握不透，與相關部門溝通協調不足，存在不規范和不完善之處。第二，早期入庫時，對PPP項目準備工作不充分，前期實施方案中概算預估不夠科學和全面，在后期實施過程中，因建設內容調整、材料價格上漲等原因，導致超概問題的出現。第三，實施機構、項目公司等對在全國PPP綜合信息平臺上公布PPP項目相關信息重視程度不夠、工作落實不到位。第四，部分子項目因客觀原因未能如期推進，如淮陰港區城東作業區、交通基礎設施等工程項目中S346、330省道新建工程，因涉及占用基本農田問題，需要調整基本農田規劃，調整流程復雜、周期長。

整改措施

（1）對前期工作中的不規范之處盡量規范化，如部分缺少審批手續或審批手續不符合要求的，盡快按照規定辦理審批手續。對前期工作中的不完善之處，特別是PPP項目合同對績效考核體系的約定過于簡單、實操性差的問題，各方要重新協商，按照《政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引》（財金〔2020〕13號）的要求盡快調整完善到位。（2）對項目存在的建設內容和投資總額發生較大變化問題，實施機構和項目公司應根據蘇財金〔2017〕92號的要求，及時辦理相關變更手續。（3）對未及時、全面在PPP綜合信息平臺公布相關信息的問題，實施機構、項目公司等機構和單位要提高重視程度，安排專門人員根據項目進展情況，及時準確公布相關信息，對缺漏信息，應盡快上傳至平臺。（4）因客觀原因導致項目一時停滯的，實施機構、項目公司等應積極與相關部門進行溝通，盡快推進項目的建設。

規范PPP工作的對策和建議

1.夯實前期工作。行業主管部門應將準備申報入庫的PPP項目建議書、可行性研究報告等文件報發展改革部門審批，涉及用地、規劃、環評等工作要提前做好，做好金融機構可融性測試和潛在社會資本市場測試。

行業主管部門組織編寫財政承受能力評估報告、物有所值論證報告及實施方案，財政部門要做好項目專家評審，相關投資造價和財務數據要經獨立于第三方的專業機構審核并出具報告，減少后續管理不確定性，防范項目和財政風險。項目實施機構應根據物有所值評價和財政承受能力論證審核結果完善項目實施方案，報本級人民政府審核。

2.規范項目政府采購。實施方案經本級人民政府審核同意后，由項目實施機構按照政府采購管理相關規定，依法組織開展社會資本方采購工作。省級以上試點項目由省財政廳組織采購，其他項目由市財政局組織采購。項目實施機構應當優先采用公開招標、競爭性談判、競爭性磋商等競爭性方式采購社會資本方，鼓勵社會資本積極參與、充分競爭。根據項目需求必須采用單一來源采購方式的，應當嚴格符合法定條件和程序。財政部門應當加強對PPP項目采購活動的支持服務和監督管理，依托政府采購平臺和PPP綜合信息平臺，及時充分向社會公開PPP項目采購信息，包括資格預審文件及結果、采購文件、響應文件提交情況及評審結果等，確保采購過程和結果公開、透明。采購結果公示結束后、PPP項目合同正式簽訂前，項目實施機構應將PPP項目合同提交行業主管部門、財政部門、法制部門等相關職能部門審核后，報本級人民政府批準。

3.規范項目變更。項目實施過程中需要變更的，實施機構應向同級政府提出針對項目名稱、實施機構、建設內容、投資額、財政承受能力等變更的申請文件；政府應針對項目名稱、實施機構、建設內容、投資額、財政承受能力等變更進行批復；對項目有管轄權的發改部門針對項目名稱、實施機構、建設內容和投資額等變更或重新辦理立項手續進行批復；變更后的項目實施方案，需再經同級政府批復同意；變更投資額超過10%的應重新履行政府采購手續。擬變更調整的項目應向省財政廳提出變更申請，對經同意變更的PPP項目應及時調整財政部PPP綜合信息平臺中相關信息。

4.加強PPP項目參與方人員專業素質培養。建議財政部門聘請PPP專家對項目參與方人員進行培訓，宣傳PPP方面的法律法規，讓項目參與方了解項目所處階段應該做什么，有什么風險點，在全國PPP綜合平臺系統中項目信息如何公開、何時公開等。

5.建立PPP項目全生命周期法律顧問制度。法律顧問全程參與PPP項目管理相關的重點事項，并發表建議和法律意見，充分利用法律顧問專業技術優勢，防范化解PPP項目運行過程中的各類風險。建立PPP項目全生命周期法律顧問制度，規范財政部門PPP項目全生命周期管理，對確保全區PPP項目健康、科學、高質量發展具有十分重要的意義。

6.建議成立PPP工作領導小組、PPP項目服務小組。PPP工作領導小組成員：分管PPP工作區領導、交通、住建、發改、自然資源和規劃、財政等部門主要負責人。主要職責：（1）加強對PPP項目的統一管理，協調解決項目管理的重點、難點問題（2）審核PPP項目財政安排資金規模、年度實施計劃，統籌PPP模式的政府投資項目資金管理工作；（3）小組定期召開會議，區領導親自推進項目，建立問責制度。

PPP項目服務小組成員：項目實施機構負責PPP項目人員、項目公司主要負責人、財政局分管領導、經建科負責人等。主要職責：（1）建立PPP項目協調機制，在PPP項目實施過程中負責PPP項目的聯合審查和相關協調工作；（2)每月定期召開項目推進會，協調解決項目實施中存在問題。

結束語

以精細化理念做好PPP項目的前期工作，減少后續實施過程中的不確定性，實施過程中建立健全PPP工作領導和協調機制，落實職責分工，部門之間各司其職，加強全生命周期監管，樹立責任意識、風險意識和法律意識，規范實施PPP項目，推動PPP模式高質量發展、項目高質量管理。