政府儲備土地相關問題的探討及建議

◎唐映波

引言：儲備土地出讓取得收益與地方債務之間存在直接的聯系，土地出讓收益對城市發展非常重要，也是地方政府的主要經濟來源。近年來，各地政府利用儲備土地融資效用和貢獻大增，不過系列風險也緊隨而來，如金融機構過分依賴土地資產、政府信用，儲備土地估價被人為夸大，貸款風險控制弱化等。

一、政府儲備土地現狀及存在的問題

1.土地儲備機構職能錯位問題：多年來各地土地儲備對城市化中節約集約合理用地功不可沒，但在實踐中出現的一些問題也不容忽視，有的地方直接或間接將土地儲備機構作為政府融資平臺，最大化融資，突破了其職能定位；有的地方過度倚重土地收儲，將其級別提升為與國土資源主管部門并列以便于運作；有的地方允許不具備法定職能的主體開展土地收儲，各類城市投資企業反客為主推行土地儲備。

《土地儲備管理辦法》（國土資發〔2007〕277 號）規定，“土地儲備，是指市、縣人民政府國土資源管理部門為事先調控市場、促進土地資源合理利用目標、依法取得土地，進行前期開發、儲備以備供應土地的行為。土地儲備工作的具體實施，由土地儲備機構承擔”。土地儲備機構應為“市、縣人民政府批準成立，具有獨立的法人資格，隸屬于國土資源管理部門、統一承擔本行政轄區內土地儲備工作的事業單位”。

儲備類土地由當地政府負責后續使用，當地土地儲備機構負責實施，因此該類土地本不應該出現在各類城市投資企業名下，而在實踐中，大部分地方城市投資企業名下擁有大量的儲備類土地，其主要原因分析有三：一是由于之前的土地儲備機構在履行土地儲備職能的同時，還需要向金融機構融資用于土地儲備前期工作的開展（主要是征收、拆遷等），由于資金來源及自身融資規模有限，且當地政府短期內無法一次性撥付啟動資金，這就使得土地儲備機構在實際融資過程中存在較大的資金缺口；二是儲備土地貸款只能用于土地收儲等相關配套職能，不能挪作他用，這對于基建支出需求較大的當地政府來說存在用款障礙，而城市投資企業融資的用款要求相對寬泛；三是城市投資企業以及土地儲備機構的設立、經營管理均由地方政府負責，地方政府便于在兩大主體之間進行資源分配，以達到融資需求最大化的目的。

2.資金風險問題：城市土地資源的利用，需要通過大量資金支持才能實現，對于土地項目來說，資金的來源主要包括以下幾個方面：第一，政府部門的直接撥款作為啟動資金，推動土地項目的順利開啟；第二，土地儲備機構的自有或自籌資金；第三，銀行資金，通常是以儲備土地作為抵押擔保融資貸款。正常情況下，政府部門的資金到位以后土地資源儲備項目發起，后續資金大部分是銀行貸款支撐。2016 年以前，國家明確規定，項目承辦單位可以利用儲備土地資源獲取銀行資金支持，因此各地政府主要以項目抵押的方式來獲取相應資金，并采用資金循環利用的方式，以滿足巨大的資金需求，這種貸款方式本身存在嚴重缺陷，如金融機構過分依賴土地資產、儲備土地估價被人為夸大、貸款風險控制弱化等，對項目開展有很大阻礙，并形成巨大的地方政府債務。

在土地出讓項目開展過程中，資金用量具有變化性的特點，土地出讓項目開展是一個復雜的過程，項目開展中的不同問題會使資金的用量出現很大的變動。為了保證項目的順利進行，使土地出讓項目具有足夠的資金支持，財政部門在貸款額度上有所調增，但是額度變化程度較小，缺乏實際意義，對土地出讓項目的幫助不大。另外，政府部門的財政款項下發時間經常與土地出讓項目的建設時間存在不相匹配的情況，這種情況會對土地出讓項目造成嚴重的影響。

鑒于以上原因，即使地方政府土地儲備專項債券管理辦法已近三年，各地政府為了滿足資金的較大需求，仍難以全面規范土地儲備及專項資金使用，土地儲備機構成功申請儲備債券發行后與城市投資企業合作，專項債券資金撥入城市投資企業全權使用，缺乏完善的批后監管機制，給專項債券資金用款形成一定的風險隱患。

二、進一步規范土地儲備工作的建議

2017 年6 月1 日，財政部、國土資源部門出臺了《地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）》（財預〔2017〕62 號文），標志著儲備土地融資新模式的誕生，也是地方政府轉向債券的首個細分品種。從而也給各地政府進一步規范土地儲備工作敲響了警鐘。

1. 規范土地儲備機構：每個縣級以上（含縣級）法定行政區劃只設置一個隸屬于國土資源主管部門管理的土地儲備機構，將現有的土地儲備機構中從事政府融資、基礎設備建設、土地二級開發業務等職能剝離出去或轉入企業，相對應的人員、資產和債務等也進行剝離或劃轉。土地儲備工作只能由隸屬于國土資源主管部門的土地儲備機構承擔，各類城市投資企業等機構不得從事新增土地儲備工作，土地儲備機構不得承擔與土地儲備職能無關的其他事務。

2.深化土地儲備行為，拓展土地儲備管理模式：首先強化計劃管理，建立土地儲備計劃的制度考核體系，保障土地儲備行為的規范有序。其次強化儲備職能，真正體現土地“蓄水池”功能，避免淪為流水賬機構，真正的實質儲備、足夠的“存貨準備”，應對宏觀調控、城市建設和社會發展需求。

3. 規范土地儲備籌資方式及動態監管：“負責測算提出土地儲備資金需求，配合提供土地儲備專項債券發行相關材料，同時加強儲備土地的動態監管和日常統計，規范使用土地儲備專項債券資金，提高資金使用效率。”

4.完善儲備土地出讓機制：對土地儲備工作加強全程管控。細化各部門的責任分工，做到科學合理分配；做好項目的前期分析及風險評估；根據土地的供需關系，進行針對性調整，盡可能發揮出儲備土地應有的價值，保證儲備土地出讓工作的公平和公正。

5.規范土地儲備規模，合理利用閑置土地。一是做好土地儲備“存貨準備”與“庫存規模”的平衡。當前，土地儲備作為城市建設用地的“蓄水池”，庫存壓力過大，土地供應作為“放水池”，減少供地成為必然，科學減輕地方政府債務壓力。二是創新儲備土地臨時利用方式。重點考慮公共領域的需求，以解決社會公共問題為主要目標，在獲得相關部門的同意后可以利用儲備土地進行一些臨時性的經營項目，比如設為臨時停車場、交易活動臨時市場等，既減少閑置土地成本，又優化土地資源。

三、結束語

綜上所述，城市發展是社會進步的重要動力，也是社會發展的一種直觀表現形式。隨著土地儲備資源的不斷開發，我國城市的建設取得了非常矚目的效果，地方政府部門的收益也在不斷的提升。為了充分發揮土地儲備資源及儲備機構的重要作用，政府部門只有科學開發土地儲備資源，保證土地儲備資源與城市經濟建設之間的關系平衡，才能更好地推動地方經濟的穩定發展，為我國社會經濟發展做出積極地貢獻。