社區治理減負增效之思考
——以武漢市為例

◎郭昕欣

隨著城鄉發展進程的加快和公民意識素質的提升，對社會治理能力提出了更高的要求，社區作為重要的社會基層單元，需要進一步提升治理能力和水平。然而，現如今社區也面臨著“社區是個筐，啥都往里裝”的窘境，越來越多的公共事務下沉到社區，社區工作重心更多在于完成行政任務而非側重服務，尤其是各項評比考核、臺賬材料和證明蓋章等的泛濫，影響了社區治理效能的發揮。

2019 年是基層減負年，中共中央辦公廳印發通知，強調要解決困擾基層的形式主義問題，切實為基層減負，基層社區負擔重問題得到一定程度的緩解，然而現實中還存在一系列的問題。因此，如何更好地推動社區“減負增效”，幫助社區卸下不必要的“重擔”，使其回歸至為民服務的自治本位，成為如今我們需要研究探索和積極解決的重要問題。

一、武漢市基層社區負擔現狀

2015 年，武漢市出臺了創新社會治理加強基層建設的“1+10”系列文件，構建起基層社會治理新格局，在推動社區治理中取得了顯著的成效；2018 年，武漢市委市政府印發《關于加強和完善城鄉社區治理的實施意見》，提出培育擴大協商多元主體，推動各方參與社區協商，以提升治理效能；2019 年上半年，民政部會同市委組織部、市委政法委等部門研究起草《關于建立社區工作事項準入制度的通知（征求意見稿）》，明確了《社區依法自治（監督）事項清單》和《社區依法協助政府（群團）工作事項清單》，旨在厘清權責邊界，推動社區減負，回歸自治本位。

在政策文件的指導下，武漢市圍繞社區一系列形式主義問題，從整治社區形式主義掛牌入手，進行一個月的集中清理整頓，全市社區形式主義掛牌問題有所好轉，由以前的平均205 塊減少為22 塊；同時研究制定社區工作事項清單，清單上的事項由165 項減少到56 項；探索建立“民呼我應”服務機制，加強網絡信息平臺建設，推出“武漢微鄰里”等平臺，提升群眾訴求響應能力。經過探索和實踐，武漢市社區減負增效工作取得了一定的成效。

然而，據眾多社區工作者反映，社區工作依然雜亂繁多，減負工作治標未治本，當前武漢市社區工作負擔仍然較重。

一是行政任務過度下沉問題，各部門熱衷于把社區作為任務實施者而非協助者，多項事務均要求社區負責落實，基層無力應對；

二是臺賬、材料等文書工作繁雜，為應對檢查，社區被要求有完整的工作留痕，這使得社區聯系和服務居民的根本工作沒有充足的時間精力保證，例如武漢軍運會期間，很多社區工作人員都在分工進行社區巡查、衛生整治等實踐工作，而上級要求的簡報、臺賬等材料卻應接不暇，使社區工作人員陷入兩難困境；

三是會議考核多，社區形成的例會制度一定程度上減少了會議頻次，然而實際中還要增加各種各樣的小會，上級有任務、有精神都需要通知社區開會、學習，各種檢查考評也使社區無暇顧及本職工作，忙于文山會海和考核活動；

四是電子政務過多，信息化本是為提升社區服務效率，然而在實際操作中一些職能部門往往從自身角度出發下指標、定任務，比如規定社區每天應保證居民線上評議工作的數量，指標超越了社區事務實際情況，導致社區為完成指標而采取捷徑手段，同時根據統計，僅一個社區需要注冊的政務APP、工作群等多達幾十個，這無疑增加了社區工作負擔。

二、武漢市社區負擔重、治理效能有限的成因

1.治理結構缺陷：政府角色膨脹與治理體制不順。

我國的行政體制設置使得地方政府和派出機構出臺的各項政策規定缺乏直接實施載體，社區的基礎性地位決定了其扮演任務終端的角色，成為行政任務落實到群眾的主要執行者。各個政府部門社區的內部擴張以及準入制度也使得社區承載著多個職能部門的基層落實工作，行政任務的無限度下沉形成了“漏斗效應”，導致社區事務繁重冗雜。同時，社區本身的自治職能被大量積壓，政府與社區的結構關系也由指導變為領導，政府習慣于把社區視為行政機關的延續，健康的關系鏈條未能形成，社區被過度行政化，影響了服務功能的有效發揮。

2.行政主體內部問題：官僚化和形式主義現象。

目標管理制度下各項考核和評比造成了一定程度的形式主義，上級政府在對社區工作進行考核和檢查時，往往是看簡報、臺賬等材料，而非深入調研看實際成效，這就導致本來應該更多走進群眾中的社區工作人員，要把時間花在做臺賬、寫簡報上，同時有些任務制定也不符合社區實際，難免存在不實、應付檢查的情況，抓實干、留痕少的社區似乎總是不能評先進，而精于臺賬和表面文章的卻更受青睞。各個部門之間也缺乏溝通、各自為政、懶政怠政，熱衷于在社區設機構、掛牌子，人員和服務卻跟不上，呈現出“事下人不下，責下權不下”的局面。

3.社區主體資源有限：治理能力存在不足。

首先，社區居委會的能力與資源比較有限。在物力資源方面，社區的基礎設施比較短缺，尤其是在老舊社區，居民活動室、設備器材等配備數量很少，且部分設施不能及時得到維護更新，無法跟上居民的需求；人力資源方面，社區工作人員數量非常有限，整體素質和專業化水平不高，面對社區繁雜的工作時處理起來往往有難度，只能提供簡單的勞務型服務，智力型多樣化服務能力不足；財力資源方面，社區運轉資金大都由基層政府撥付，撥付數量有限，未考慮不同社區具體情況，在如今基層事務較為繁雜的情況下，使得一些社區除了正常的、基本運轉費用后所剩無幾，對社區開展服務形成了制約。其次，社會參與力量還比較薄弱，社會組織規模較小、結構松弛、管理方式粗放，發育還不夠成熟；提供服務的企業能力也有限，很多企業運作也存在人、財、物上的資源短缺，影響所提供公共服務的質量。

4.自治意識淡薄：居委會和居民的理念缺失。

我國先前計劃經濟體制的長期實行，使政府管理職能膨脹，社會組織的發育和自治權利的行使都受到了限制，社區缺乏應有的自治意識，往往只是機械執行各項任務，一切聽從上級指揮，缺乏能動意識和服務精神；居民大多參與城市社區治理的熱情也并不高，往往只是辦事才會找到社區，不愿意因社區公共事務占用自身時間，甚至對社區的治理情況漠不關心，以此使得社區共治氛圍不佳，社區治理成果也不能很好地實現居民共享，治理效能難以落實。

三、武漢市社區治理減負增效路徑

1.加快推進社區減負步伐。

（1）精準定位和厘清社區職能。

隨著社區規模不斷擴大，社區工作人員逐漸專職化，社區承擔的職能越來越多，需要對社區的角色進行重新定位。首先要正視社區自治性和行政性的關系，將必要的行政職能予以合法性，探索行政資源與社區需求相嵌合的機制；同時，進一步厘清區政府、街道和社區的權責關系，以制度性文件加以確定，并加強政府職能部門改革，改變工作負擔向下積壓的狀態，借鑒北京“街鄉吹哨、部門報到”的體制機制，調整條塊權責劃分，賦權基層；另外，完善社區準入清單并確保其發揮實效，避免建立空頭文件，破除非制度性約束和行政化傳導，形成政府部門下派事項的審核制度，讓各項減負制度切實發揮作用，回歸社區自治本位。

（2）建立科學的留痕制度。

留痕工作的本質是為了行政規范化，但任何一項留痕工作，都是合規性成本的增加，要防止合規性成本大于收益。要避免社區痕跡管理變得形式化，減少不必要的臺賬和材料，辦公室業務、標準化事務、政務可以留痕，群眾工作、非標準事務少留痕，要避免工作人員額外花費大量時間與精力去展示工作，設計合理的留痕工作流程，切實減輕社區工作者的負擔。

（3）優化考核評價制度。

進一步完善考核制度，采取更加靈活多樣的評價體制，簡化指標體系，引導社區更加關注群眾實際問題，關注服務效果，而非以工作完成量為標準，負責考評的上級部門也應深入社區調研實際情況，而非以上交的書面文件為了解社區的主要途徑，取消無實際意義的考評、檢查活動等，建立一套對社區兩委工作的科學評價體系，將居民滿意程度作為重要指標。以此使社區減少不必要的工作，更加關注服務需求，避免行政化導致的形式化、展示性自治等問題。

2.進一步提升社區治理效能。

（1）繼續強化黨建引領。

武漢市高度重視社區黨組織在治理機制創新中發揮的作用，2017 年，武漢印發《關于實施“紅色引擎工程”推動基層治理體系和治理能力現代化的意見》及相關配套文件，把黨的領導貫穿至社區治理的全過程。為提升社區治理效能，武漢市應進一步強化黨建引領，積極發揮我國制度優勢，一方面健全黨建整合機制，在街道社區黨組織領導下，充分發揮轄區內的其他機關、單位黨組織的優勢，整合社區資源，形成集聚有效工作合力；同時發揮黨組織的領導作用，在黨委牽頭協調下開展社區活動，實現基層黨建格局從自我運行發展向一體化聯動共治轉型[[]]；還應鼓勵黨員帶頭參與公共事務，從各個層面探索為民服務的新模式，破解社區治理的難題，積極對下沉的工作任務和社區治理情況進行監督，提升居民的滿意度和獲得感，使社區服務向全天候、全方位拓展。

（2）促進社區居委會能力提升。

首先要加強社區財力保障，應設置動態財務管理機制，使社區管理和服務活動確保充足的經費，建立多渠道籌集資金模式；同時加強社區基礎設施建設，為社區配備更多的物力資源；另外，要全方位提升社區居委會的人員素質，強化社區人才的培養，加強對于社區工作者的統籌管理，實施注冊登記和人才備案管理等制度；強化對于社區工作人員的培訓，可以推廣武漢市江漢區的經驗，依托區委黨校、社會組織管理服務中心和專業社會服務機構等資源，打造社區工作者人才培育平臺，以社區治理存在的問題為導向，使培訓內容做到理論與實踐的銜接，提升社區工作者的綜合素質；完善人才選拔機制和激勵機制，最大程度激勵社區工作者的積極性，提高對社區事務的應對能力和服務能力。

（3）實現治理主體多元聯動。

社區居委會應在完成必要行政事務的同時，堅持民主化科學化決策，將部分決策權與行動權下放給社區組織和居民，為社區多元主體搭建信息資源共享、協調溝通的平臺；一方面要完善相關法律法規，規范社會組織的培育、管理和監督，引導社會組織有序參與和發展。另一方面要在資金、人才等方面為社區治理的其他參與主體給予支持；對于為社區提供專業服務的企業，可以建立企業補貼機制，在融資貸款、稅收減免等方面加大對企業的支持力度，高校、機關單位也可以組織志愿者協助開展部分社區活動，以此形成更多健康繁榮的社會參與主體，為社區減負增效給予支持；同時，要提升居民的公共參與意識，廣泛動員群眾，拓展居民參與渠道，使治理過程廣泛反映民意，以實現社區居民自治，提升治理效能。

（4）深入推進治理信息化建設。

信息化平臺的運用可以提升社區的服務質量和效率，要加強對信息平臺使用的宣傳指導，推動廣大社區工作者和居民轉變觀念，主動適應新型管理服務模式，積極學習和使用網絡平臺，提升工作效率和辦事效率；同時，不斷完善社會服務管理綜合信息系統，以網格化為依托，打造資源共享、動態追蹤、全面覆蓋的精準服務管理體系，實現各個部門之間的信息資源交流共享，提升各個主體的協同治理的能力，社區也應鼓勵居民積極參與智慧平臺互動，以更有效地了解社區治理問題和居民的意見建議，實現科學化、民主化、信息化、精準化的社區治理。

四、結語

在未來社會發展中，社區發揮的作用越來越重要，社區治理效能的提升需要對社區進行減負。解決社區負擔問題不僅僅是減少工作事務，更重要的是要理順關系，賦予社區合理的實權和能力，真正做到賦能、歸位、增效。今后，我們也應繼續關注基層、關注社區，探索不同地方的創新成果和發展經驗，推動社區治理研究的進一步深入。