《歐盟建立外資審查框架條例》評(píng)析
——以競爭為視角

李 軍

（山東女子學(xué)院 社會(huì)與法學(xué)院，山東 濟(jì)南250010）

一、《歐盟建立外資審查框架條例》立法的動(dòng)因

2019年4月10日，《歐盟建立外資審查框架條例》（以下簡稱《條例》）已正式生效。該條例將自2020年10月11日起實(shí)施，給成員國18個(gè)月的過渡期來制定和采取實(shí)施該條例所需的必要措施。

從《條例》的內(nèi)容來看，其立法的動(dòng)因是保護(hù)歐盟及其成員的安全和公共秩序以及在歐盟層面建立一個(gè)全面的外資安全審查合作體制。但是從《條例》立法的一系列背景文件來看，如《應(yīng)對(duì)全球化反思報(bào)告》《關(guān)于建立入歐外國直接投資審查框架條例的建議》《歡迎外國直接投資同時(shí)保護(hù)根本利益的通信》等，其立法有更深層的原因——國家競爭及企業(yè)競爭。

（一）《歐盟建立外資審查框架條例》立法的安全動(dòng)因

保護(hù)歐盟及其成員國的安全和公共秩序是《條例》立法的一個(gè)主要?jiǎng)右颍彩恰稐l例》立法的合法依據(jù)。安全和公共秩序是國家的根本利益，在大量的貿(mào)易和投資協(xié)定中就這些國家的根本利益制定了單獨(dú)的例外條款，賦予國家有權(quán)為保護(hù)安全和公共秩序采取與承擔(dān)的條約義務(wù)不一致的措施。《條例》在其鑒于條款中明確，根據(jù)世界貿(mào)易組織規(guī)則、經(jīng)合組織規(guī)則以及其他貿(mào)易和投資協(xié)定，歐盟及其成員國有權(quán)利以安全和公共秩序?yàn)槔碛刹扇〈胧┫拗仆鈬闹苯油顿Y。

雖然歐盟接近一半的成員國建立了外資安全審查制度，但是長期以來在歐盟層面上并沒有統(tǒng)一的外資安全審查制度，而歐盟近期要在歐盟層面制定外資安全審查合作機(jī)制，確實(shí)是一個(gè)需要深思的問題。根據(jù)上述《條例》立法的系列背景文件，歐盟認(rèn)為本世紀(jì)以來，特別是歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)以來，世界和歐洲的經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)生了一些重大變化，這些變化主要表現(xiàn)在：中國等新興經(jīng)濟(jì)體在歐洲的投資份額越來越多，并且這些新興經(jīng)濟(jì)體中政府投資或者政府扶持的投資份額較多，可能帶有母國政府戰(zhàn)略目的，會(huì)影響到歐盟的安全和公共秩序；在全球化的同時(shí)，世界經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的開放進(jìn)程放緩，而保護(hù)主義和孤立主義抬頭，如自2008年全球G20經(jīng)濟(jì)體中出現(xiàn)了1 500多項(xiàng)新貿(mào)易限制，但到2016年僅有四分之一被撤回；歐盟的經(jīng)濟(jì)自由、開放的程度較高，而其他許多經(jīng)濟(jì)體的自由、開放程度相對(duì)而言較低[1-3]。歐盟認(rèn)為，歐盟成員國的外資政策和外資審查制度不統(tǒng)一的局面容易被其他國家利用，為應(yīng)對(duì)當(dāng)前世界經(jīng)濟(jì)形勢的重大變化，需要在歐盟層面上統(tǒng)一外資審查制度等外資政策。

（二）《歐盟建立外資審查框架條例》立法的國家競爭動(dòng)因

從上述分析來看，《條例》是歐盟應(yīng)對(duì)世界和歐盟經(jīng)濟(jì)形勢和場景變化的措施之一，而安全和公共秩序恰好成為其可以借助的合法依據(jù)。實(shí)際上上述歐盟外資審查立法的背景文件透露了其更深層的原因：在保護(hù)安全和公共秩序的同時(shí)防止外資損害歐盟的技術(shù)領(lǐng)先地位[4]。當(dāng)將外資安全審查與技術(shù)領(lǐng)先聯(lián)系起來，外資審查就可能演變?yōu)閲腋偁幍墓ぞ撸瑥亩赡艹蔀榻?jīng)濟(jì)保護(hù)主義的工具。實(shí)際上當(dāng)前歐美等發(fā)達(dá)國家加強(qiáng)外資審查立法，就是對(duì)世界競爭形勢的反應(yīng)措施。這一競爭形勢變化的根本是新興經(jīng)濟(jì)體的興起對(duì)傳統(tǒng)的歐美發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體帶來了巨大挑戰(zhàn)。本世紀(jì)以來，中國、印度、巴西、俄羅斯等新興經(jīng)濟(jì)體蓬勃發(fā)展，在經(jīng)濟(jì)總量、外資、貿(mào)易、產(chǎn)業(yè)、技術(shù)等各個(gè)領(lǐng)域追趕甚至超越歐美傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)國家。如從GDP來看（根據(jù)世界銀行統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)），2000年，美國為10.25萬億美元，德國為1.94萬億美元，英國為1.66萬億美元，法國為1.36萬億美元，中國為1.21萬億美元，印度為0.47萬億美元；到2018年，美國為20.54萬億美元，德國為3.95萬億美元，英國2.86萬億美元，法國為2.78萬億美元，中國為13.6萬億美元，印度為2.72萬億美元；2000年中國和印度的GDP還遠(yuǎn)低于英美國家GDP，到2018年中國GDP已超過德國、英國、法國三國GDP之和，印度的GDP已經(jīng)接近法國和英國的GDP。新興經(jīng)濟(jì)體在經(jīng)濟(jì)增長的同時(shí)，在經(jīng)濟(jì)和政治領(lǐng)域的話語權(quán)也相應(yīng)增強(qiáng)，必然給傳統(tǒng)歐美發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體帶來前所未有的沖擊，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的競爭優(yōu)勢逐漸喪失。對(duì)于發(fā)達(dá)國家而言，其核心競爭優(yōu)勢表現(xiàn)在技術(shù)、產(chǎn)業(yè)等方面，這也是每個(gè)國家追求的核心競爭力，因此發(fā)達(dá)國家為保持這些優(yōu)勢必然采取相應(yīng)的措施，而外資安全審查的特性非常契合這一保護(hù)的需求，通過外資安全審查可以阻止外資獲得和控制本國的領(lǐng)先技術(shù)和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，從而保障本國的競爭優(yōu)勢。雖然歐盟一直強(qiáng)調(diào)其外資的自由開放政策，但是在世界經(jīng)濟(jì)形勢變化的背景下，其關(guān)于外資的實(shí)踐做法也開始偏向經(jīng)濟(jì)保護(hù)主義，從《條例》的內(nèi)容來看，雖然以安全和公共秩序?yàn)楹戏ㄒ罁?jù)，但是立法的實(shí)質(zhì)目標(biāo)是阻止外資控制歐盟及其成員國的關(guān)鍵技術(shù)、關(guān)鍵設(shè)施、關(guān)鍵物資、關(guān)鍵信息等，從而保持歐盟及其成員在技術(shù)和產(chǎn)業(yè)等方面的競爭力。

（三）《歐盟建立外資審查框架條例》立法的市場競爭動(dòng)因

根據(jù)上述《條例》立法的背景文件，其立法的另一個(gè)主要?jiǎng)右蚴潜Ｕ蠚W盟的投資者與外國投資者獲得同等的競爭環(huán)境。首先，歐盟認(rèn)為歐盟市場的自由開放程度非常高，對(duì)于外國投資者限制較少，而其他國家特別是新興經(jīng)濟(jì)體對(duì)歐盟投資者的限制較多，歐盟投資者很難獲得對(duì)等的權(quán)利。其次，許多國家特別是新興經(jīng)濟(jì)體，不僅政府投資較多，并且私有投資也獲得了政府的大量扶持，因而獲得了競爭優(yōu)勢，對(duì)于其他投資者而言是不公平的。另外，與歐盟經(jīng)貿(mào)關(guān)系緊密的重要國家，如美國、澳大利亞、加拿大、中國、日本、印度等國，均建立了外資安全審查制度[4]。自由公平的市場競爭是WTO協(xié)定等眾多經(jīng)濟(jì)協(xié)議的基本原則，但是公平并不是完全的對(duì)等，不同的國家由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)和階段不同，其經(jīng)濟(jì)開放的程度應(yīng)該有所不同，基礎(chǔ)落后的國家過度開放市場并不一定有利于本國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。歐盟成員大多為發(fā)達(dá)國家，在先進(jìn)技術(shù)和大多產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域具有競爭優(yōu)勢，但是在這種競爭優(yōu)勢面臨喪失的危機(jī)時(shí)，歐盟等發(fā)達(dá)國家極力通過各種措施謀求其他國家開放市場，以為本國企業(yè)保持競爭優(yōu)勢，同時(shí)壓制其他國家和企業(yè)的競爭。可以說，《條例》就是歐盟在外資領(lǐng)域采取的該類措施。

二、《歐盟建立外資審查框架條例》對(duì)我國的影響及因應(yīng)

從上述《條例》的立法動(dòng)因來看，歐盟外資審查制度的建立主要是應(yīng)對(duì)新興經(jīng)濟(jì)體興起帶來的影響，其中特別關(guān)注中國外資等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對(duì)歐盟的影響。歐盟發(fā)起的許多研究認(rèn)為，中國的投資，包含眾多國有企業(yè)的投資，帶有政府戰(zhàn)略目的，以獲得歐盟的先進(jìn)技術(shù)為目標(biāo)，影響歐盟的根本利益[5]。另外，近年來中國在歐盟的投資，特別是在技術(shù)領(lǐng)域的投資，增長較快，而歐盟在中國的投資增長緩慢，歐盟的投資者在中國遭到了很多限制。因此，近年來在《條例》立法的氛圍中，我國在歐盟的投資開始受到更多限制，投資增長開始放緩，甚至出現(xiàn)了下降的趨勢，如2016年我國對(duì)歐盟的直接投資達(dá)到了最頂峰，2017年開始下降，2018年較2017年下降了40%。《條例》對(duì)我國的直接影響反映在對(duì)歐盟投資受阻的情形，但是該影響通過經(jīng)濟(jì)的衍生效應(yīng)會(huì)波及到整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，下文從競爭的視角來分析其對(duì)我國的影響及我國的因應(yīng)對(duì)策。

（一）對(duì)我國國家競爭力的影響及因應(yīng)

技術(shù)和產(chǎn)業(yè)皆是國家競爭力的核心要素，《條例》對(duì)于關(guān)鍵技術(shù)和戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域外國投資的嚴(yán)控，必然會(huì)對(duì)我國的技術(shù)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生影響，從而影響我國的國家競爭力。

1.對(duì)我國逆向技術(shù)溢出的影響及因應(yīng)

根據(jù)邁克爾·波特的國家競爭理論，國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展大致分為四個(gè)階段：要素導(dǎo)向階段、投資導(dǎo)向階段、創(chuàng)新導(dǎo)向階段和財(cái)富導(dǎo)向階段。改革開放以來我國經(jīng)過40多年的發(fā)展，已進(jìn)入創(chuàng)新導(dǎo)向階段。黨的十八大報(bào)告明確提出了創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，十九大報(bào)告明確科技創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動(dòng)力。從技術(shù)獲得的途徑來看，科技創(chuàng)新可分為內(nèi)生技術(shù)和外來技術(shù)。外來技術(shù)獲得途徑主要有：技術(shù)貿(mào)易、吸引外資的技術(shù)溢出、對(duì)外投資的逆向技術(shù)溢出、吸引技術(shù)人才、跨國聯(lián)合研發(fā)等。逆向技術(shù)溢出，是通過對(duì)外投資學(xué)習(xí)和獲得國外先進(jìn)技術(shù)，從而提升本國企業(yè)的技術(shù)水平。逆向技術(shù)溢出是我國科技創(chuàng)新的重要途徑之一，從相關(guān)研究來看，流向發(fā)達(dá)國家和新興經(jīng)濟(jì)體的對(duì)外投資對(duì)我國技術(shù)提升有顯著影響[6]。歐盟是我國對(duì)外投資最多的發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，也是我國逆向技術(shù)溢出的主要地區(qū)。歐盟在關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域?qū)ξ覈赓Y的嚴(yán)控，必然阻礙我國入歐投資的逆向技術(shù)溢出，延緩我國技術(shù)創(chuàng)新的進(jìn)程。

針對(duì)歐盟等發(fā)達(dá)國家對(duì)我國關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域投資的管控，我國可將逆向技術(shù)溢出的路徑轉(zhuǎn)向?qū)ξ覈赓Y控制較松的發(fā)達(dá)國家以及技術(shù)較先進(jìn)的發(fā)展中國家，如瑞士、挪威等在歐盟之外的發(fā)達(dá)國家以及巴西、南非、阿根廷等發(fā)展中國家。其次，為防止其他國家對(duì)我國外資的擔(dān)憂，可以通過政府合作的方式展開科技合作，以借助全球科技資源來促進(jìn)我國的技術(shù)創(chuàng)新。另外，在逆向技術(shù)溢出受阻的情形下可以轉(zhuǎn)換思路，通過增加吸引外資及吸引外來技術(shù)人才的力度，從而增強(qiáng)正向技術(shù)溢出效應(yīng)。當(dāng)然技術(shù)創(chuàng)新最主要的途徑是結(jié)合外來技術(shù)進(jìn)行自主創(chuàng)新從而形成內(nèi)生技術(shù)。

2.對(duì)我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響及因應(yīng)

產(chǎn)業(yè)競爭力是國家競爭力的核心要素之一，無論是從產(chǎn)業(yè)競爭的理論還是從產(chǎn)業(yè)競爭的實(shí)踐來看，收入較高的發(fā)達(dá)國家通常是在眾多高端產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)具有競爭優(yōu)勢的國家[7-8]。當(dāng)前我國正處在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)改造升級(jí)是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的一個(gè)主要組成部分。產(chǎn)業(yè)類型轉(zhuǎn)型的目標(biāo)是由勞動(dòng)力密集型和資源密集型產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)，向知識(shí)或技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)轉(zhuǎn)變；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的目標(biāo)是由第一產(chǎn)業(yè)和第二產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的結(jié)構(gòu)，向第二和第三產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變；產(chǎn)業(yè)組合的轉(zhuǎn)變是在全球形成有競爭力的產(chǎn)業(yè)鏈或產(chǎn)業(yè)群。對(duì)外投資是我國產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的重要助力，有利于我國產(chǎn)業(yè)進(jìn)行全球布局，形成有競爭優(yōu)勢的全球產(chǎn)業(yè)鏈、產(chǎn)業(yè)群和生態(tài)鏈，有利于產(chǎn)業(yè)進(jìn)行技術(shù)和管理改造升級(jí)。而歐盟是世界最主要的高端產(chǎn)業(yè)市場之一，對(duì)歐盟的投資有利于我國產(chǎn)業(yè)通過這一高端市場輻射全球市場，加快產(chǎn)業(yè)的升級(jí)改造。在這一場景中，《條例》在高端產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)對(duì)我國外資的限制必將在一定程度上阻礙我國產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)競爭力的提升。

針對(duì)歐盟等發(fā)達(dá)國家在高端產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)對(duì)我國投資的管控，我國可選擇替代投資地域，改變投資的區(qū)位選擇，將高端產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)的全球布局轉(zhuǎn)向?qū)ξ覈赓Y較為寬松和友善的發(fā)達(dá)國家和產(chǎn)業(yè)發(fā)展較好的發(fā)展中國家。其次，可以通過政府合作的方式發(fā)展戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，如能源和資源行業(yè)的全球戰(zhàn)略并購可以通過國際合作的方式以消除其他國家對(duì)我國投資的擔(dān)憂。另外，國家鼓勵(lì)高端產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)在國內(nèi)市場的并購整合等，逐漸淘汰高能耗、高污染產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)改造升級(jí)。

（三）對(duì)我國企業(yè)競爭力的影響及因應(yīng)

國家競爭力從微觀層面體現(xiàn)于企業(yè)及其他個(gè)體的全球競爭力。企業(yè)核心競爭力要素包含人才、技術(shù)、品牌、管理、企業(yè)文化等。當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型從微觀層面上體現(xiàn)在企業(yè)的轉(zhuǎn)型上，需要企業(yè)進(jìn)行技術(shù)、管理等方面的創(chuàng)新和升級(jí)改造，這是我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的重點(diǎn)。為此國務(wù)院近年來一直重視企業(yè)技術(shù)改造升級(jí)，如發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)企業(yè)技術(shù)改造的指導(dǎo)意見》，制定年度重點(diǎn)技改升級(jí)項(xiàng)目導(dǎo)向計(jì)劃。上文已經(jīng)闡釋了高端產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的對(duì)外投資存在逆向技術(shù)溢出效應(yīng)，能夠優(yōu)化企業(yè)的全球產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈和生態(tài)鏈布局，是企業(yè)增強(qiáng)全球競爭力的重要路徑。相應(yīng)而言，對(duì)歐盟的投資是我國企業(yè)技術(shù)和管理創(chuàng)新、改造升級(jí)的重要助力，也是全球產(chǎn)業(yè)鏈和全球市場布局的重要一環(huán)。因此，《條例》在關(guān)鍵技術(shù)、高端產(chǎn)業(yè)及戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)對(duì)我國投資的限制，必然會(huì)對(duì)我國企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新和改造升級(jí)以及全球市場的布局產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)。

對(duì)于《條例》對(duì)我國企業(yè)在關(guān)鍵技術(shù)、高端產(chǎn)業(yè)及戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)投資的限制，我國企業(yè)可以采取上文闡述的國家和產(chǎn)業(yè)層面上應(yīng)對(duì)《條例》的措施，如：尋找投資和技術(shù)獲得替代地，尋求在政府合作的形式下進(jìn)行戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)投資，通過引進(jìn)外來技術(shù)人才的方式來引進(jìn)技術(shù)，等等。另外我國企業(yè)還可以在具體的投資中運(yùn)用《條例》的規(guī)則來應(yīng)對(duì)外資審查。《條例》主要防范外資對(duì)歐盟高端產(chǎn)業(yè)的控制和對(duì)關(guān)鍵技術(shù)的控制和接觸，如《條例》涵蓋的對(duì)象是外資并購，而不包含綠地投資，許多歐盟成員對(duì)于外資獲得25%以上的股權(quán)比例才予以審查。我國企業(yè)可以利用這些規(guī)則，在關(guān)鍵技術(shù)和高端產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的對(duì)歐投資，可以降低控制比例，減少關(guān)鍵技術(shù)的接觸和控制；另外可適當(dāng)增加綠地投資，以雇傭當(dāng)?shù)丶夹g(shù)人才的方式來增加逆向技術(shù)溢出和優(yōu)化全球產(chǎn)業(yè)鏈布局。另外許多歐盟成員國還規(guī)定了外資安全風(fēng)險(xiǎn)的緩解措施，我國外資企業(yè)可以利用這些緩解措施消除安全風(fēng)險(xiǎn)而通過外資審查，這些緩解措施主要包含：降低控制比例，降低關(guān)鍵技術(shù)的控制或者接觸，保證產(chǎn)品的供應(yīng)，保障研發(fā)能力，剝離部分敏感業(yè)務(wù)，雇傭當(dāng)?shù)厝藛T等。例如，2011年中國三峽集團(tuán)收購葡萄牙電力公司21%的股份并沒有遭到反對(duì)，2017年又進(jìn)行了增持，共并購葡萄牙電力公司23%的股份也獲得通過，但是2018年計(jì)劃并購葡萄牙電力公司的股份達(dá)到50%以上，遭到了葡萄牙電力公司其他股東和葡萄牙政府的反對(duì)。該案例表明即使在歐盟公共設(shè)施戰(zhàn)略領(lǐng)域，我國企業(yè)低比例的投資并購并不被完全限制，但是當(dāng)謀求對(duì)當(dāng)?shù)貞?zhàn)略企業(yè)的控制時(shí)卻會(huì)遭到強(qiáng)烈的反對(duì)。我國企業(yè)可以借鑒以前我國對(duì)歐盟投資的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，充分利用《條例》及歐盟成員國的外資審查規(guī)則，緩解歐盟外資審查立法對(duì)我國投資的不利影響。

三、《歐盟建立外資審查框架條例》對(duì)我國的啟示

（一）充分認(rèn)識(shí)歐盟外資安全審查立法的全球競爭動(dòng)因

外資包含外國政府投資對(duì)東道國國家安全的影響目前一直存在爭議，外國投資對(duì)于東道國安全的風(fēng)險(xiǎn)被過分夸大，當(dāng)前缺少實(shí)踐證據(jù)證明外資對(duì)東道國的安全會(huì)造成真正的損害[9]。本世紀(jì)以來新興經(jīng)濟(jì)體的興起給歐美等傳統(tǒng)發(fā)達(dá)國家?guī)砹饲八从械奶魬?zhàn)，而在當(dāng)前國際經(jīng)濟(jì)協(xié)議中自由競爭規(guī)則越來越健全的形勢下，國家很難找到保護(hù)本國經(jīng)濟(jì)的工具，而外資安全審查作為合法的外資限制措施，很容易被許多發(fā)達(dá)國家用來保護(hù)本國產(chǎn)業(yè)和技術(shù)，從而成為經(jīng)濟(jì)保護(hù)主義借助的合法工具。為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，歐盟也出臺(tái)了技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)政策，如歐盟2016年出臺(tái)《歐洲2020戰(zhàn)略》《工業(yè)數(shù)字化戰(zhàn)略》等，從這些戰(zhàn)略來看歐盟及其成員為保持其全球競爭力也可謂不遺余力。在歐盟等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的產(chǎn)業(yè)和技術(shù)優(yōu)勢逐漸喪失的背景下，為保持其競爭力，產(chǎn)業(yè)和技術(shù)之外的手段也會(huì)被充分利用起來，外資安全審查恰好可以充當(dāng)這一角色，所以《條例》得以誕生。可以預(yù)見的是外資安全審查將會(huì)成為歐盟保護(hù)其全球競爭力的長期策略，我國應(yīng)該從國家競爭的層面結(jié)合投資政策制定相應(yīng)的綜合策略。

（二）對(duì)我國市場競爭政策的啟示

從上文對(duì)《條例》立法動(dòng)因的分析來看，歐盟外資審查立法是歐盟尋求自由公平競爭的策略之一，其對(duì)自由公平競爭的關(guān)注點(diǎn)主要包含三個(gè)方面：競爭中立、反政府扶持、同等開放程度。競爭中立是指政府在市場競爭中應(yīng)保持中立地位，對(duì)所有市場主體等同對(duì)待，而不管市場主體是國有企業(yè)、政府扶持的企業(yè)還是私有企業(yè)。競爭中立原則首先由澳大利亞政府提出并付諸實(shí)踐，之后在許多國際組織的指南和國際協(xié)議被采納，如OECD 制定的《國有企業(yè)公司治理指南》等。歐美發(fā)達(dá)國家近年來在新的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中進(jìn)一步升級(jí)了競爭中立規(guī)則，如《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》《美加墨貿(mào)易協(xié)定》《歐盟與加拿大貿(mào)易協(xié)定》等都專門就國有企業(yè)進(jìn)行了限制。補(bǔ)貼等政府扶持也是當(dāng)前WTO協(xié)定等大量國際協(xié)議限制的不公平競爭措施，市場開放也是當(dāng)前大量國際協(xié)議和經(jīng)濟(jì)全球化追求的目標(biāo)。歐盟認(rèn)為，許多新興經(jīng)濟(jì)體的政府和國有企業(yè)以及政府支持的實(shí)體并不遵循競爭中立原則，從而獲得競爭優(yōu)勢，另外新興經(jīng)濟(jì)體市場對(duì)歐盟投資者限制較多，其開放程度與歐盟市場的開放程度不在同等水平上。

從世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程來看自由公平競爭是經(jīng)濟(jì)全球化必然的趨勢，實(shí)際上這也是我國改革開放追求的準(zhǔn)則，也是我國改革開放以來經(jīng)濟(jì)取得巨大成就的一個(gè)主要制度因素。從當(dāng)前世界經(jīng)濟(jì)規(guī)則的發(fā)展來看，歐美等發(fā)達(dá)國家正在發(fā)動(dòng)新一輪自由公平競爭規(guī)則的升級(jí)。從當(dāng)前改革開放進(jìn)程來看，我國也正進(jìn)行新一輪經(jīng)濟(jì)體制改革。2015年中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》，進(jìn)行國有企業(yè)混合所有制分類改革。近年來我國通過一系列立法和政策進(jìn)一步擴(kuò)大對(duì)外開放，如2018年國家發(fā)展改革委、商務(wù)部發(fā)布了2018年版《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）》，2019年出臺(tái)了新版《鼓勵(lì)外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》，2019年國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)辦公室發(fā)布了11條金融業(yè)對(duì)外開放措施，2019年頒布《外商投資法》。2016年我國開始出臺(tái)有關(guān)文件治理對(duì)外投資，如2017年國家發(fā)展改革委和商務(wù)部等聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步引導(dǎo)和規(guī)范境外投資方向指導(dǎo)意見》、國家發(fā)展改革委發(fā)布《企業(yè)境外投資管理辦法》等。在國際和國內(nèi)這兩種背景下，我國恰好可以結(jié)合這兩種進(jìn)程，以自由公平競爭的準(zhǔn)則來設(shè)置我國國內(nèi)市場競爭規(guī)則，進(jìn)一步有序擴(kuò)大開放，梳理和調(diào)整對(duì)外投資政策，減少對(duì)外資的干預(yù)和扶持，對(duì)外投資的治理和扶持以符合國際法的方式進(jìn)行。

（三）對(duì)我國外資安全審查立法的啟示

《條例》出臺(tái)昭示了我國最大的經(jīng)貿(mào)伙伴建立了統(tǒng)一的外資安全審查機(jī)制。從當(dāng)前我國主要經(jīng)貿(mào)伙伴來看，均通過高層階立法建立了外資安全審查制度，而我國外資安全審查制度缺少較高層次的立法。雖然我國《外商投資法》《反壟斷法》規(guī)定了國家應(yīng)建立外資安全審查制度，但是并沒有規(guī)定外資安全審查的具體內(nèi)容和規(guī)則。當(dāng)前規(guī)定外資安全審查制度具體內(nèi)容的文件有：國務(wù)院辦公廳2011年發(fā)布的《關(guān)于建立外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的通知》、商務(wù)部2011年發(fā)布的《實(shí)施外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)安全審查制度有關(guān)事項(xiàng)的暫行規(guī)定》、國家發(fā)展改革委2014年發(fā)布的《外商投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理辦法》、國務(wù)院辦公廳2015年發(fā)布的《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資國家安全審查試行辦法》。從這些文件制定的部門和內(nèi)容來看，應(yīng)屬于行政規(guī)章或行政規(guī)范文件，規(guī)范的效力層級(jí)較低，缺乏權(quán)威性，不能設(shè)置許多行政強(qiáng)制措施，因此外資安全審查規(guī)范可能成為缺乏強(qiáng)制力的軟法。為此，我國應(yīng)依據(jù)《外商投資法》制定更高層級(jí)的外資安全審查立法，以保障我國外資安全審查制度的有效實(shí)施。

《條例》的安全因素涵蓋關(guān)鍵技術(shù)、關(guān)鍵設(shè)施、關(guān)鍵物料供應(yīng)、關(guān)鍵不動(dòng)產(chǎn)、敏感信息等等，還包含外國投資者的非法活動(dòng)和犯罪行為，而我國外資安全審查文件中規(guī)定的安全因素并不包含敏感信息、不動(dòng)產(chǎn)以及外國投資者的非法活動(dòng)和犯罪行為。為此我國外資安全審查立法可借鑒歐盟的做法，擴(kuò)大安全審查的范圍。

外資安全審查雖然具有保障國家安全和公共秩序的合法理由，但是很容易被變相用作經(jīng)濟(jì)保護(hù)的工具。因此，一方面我國應(yīng)該就《條例》對(duì)我國投資的歧視以及經(jīng)濟(jì)保護(hù)主義色彩進(jìn)行批駁，另一方面我國可將外資安全審查措施作為對(duì)等措施運(yùn)用，當(dāng)某國政府利用其限制我國的投資時(shí)，我國可運(yùn)用該措施限制該國的投資者。